旋风少女之冰雪女王:财政资金支持矿产勘查的机制研究

财政资金支持矿产勘查的机制研究
——对地质勘查基金如何运作的建议

提要：
　　我国财政资金支持矿产勘查由来已久，认真总结这些支持方式，对在新形势下更有效地运作地质勘查基金至关重要。
　　在计划经济体制下，财政资金有两种支持方式：
　　一是由财政出资，通过组建事业单位找矿，实行经费投入用完核销，勘查成果无偿向社会提供，企业消耗勘查成果不计入成本，形成利润上交国家。这就是探采分离运行模式，它的优点是可以集中人力财力办大事，满足经济和社会发展的需要；弊端是缺少规避风险的运行机制，找矿不计成本，也容易形成“呆”矿。
　　二是财政出资办企业，由企业按矿产品产量提取勘查基金，通过国家计划，再下达给企业自己使用，取之于矿，用之于矿，提的越多，用的越多，构成良性循环。这就是探采结合运行模式。它具有探采分离模式的优点，却没有探采分离模式的弊端。特别是它能够有效地规避风险，找矿效果良好。
　　在由计划经济向社会主义市场经济转换期间，又出现两种支持方式：
　　一是由财政出资，地勘单位和企业申请项目，政府决策立项，对外发包勘查技术劳务，形不成矿业权，投入核销；形成矿业权，由政府通过市场拍卖。这就是政府发包运行模式，它的优点是能够体现政府的意志，缺点是经费核销式投入，没有规避风险的压力，加之承包勘查技术劳务单位，关心的是劳务收入，也不会积极规避风险。因此找矿效果不会很好。
　　二是由财政同企业共同出资，共同立项，由政府组织审查设计，由企业组织施工，双方共担风险，共享权益。这就是政企合资运行模式。它既能体现政府的意志，又能借助企业的机制，有效规避风险。是财政资金支持矿产勘查的较好的方式。
　　上述经验和教训提示我们：商业性矿产勘查，不能用事业单位找矿，不能搞经费核销投入，不能单纯搞技术劳务发包。有鉴于此，并针对不同矿种、不同支持目的，对地质勘查基金的运作提出如下建议：
　　1、对煤田勘查，由于基本已完成普查，基金应用于详查评价，包括安全评价、环境评价和效益评价，并通过专业资源勘查公司运作，既追求矿业权的权益，也追求资源的合理配置。
　　2、对油气勘查，由政府和企业共同出资，选择既有国家资源潜力，又有企业发展远景的勘查前期项目，共担风险、共享权益。充分利用企业机制，实现财政资金的目的。
　　3、对非能源矿产勘查，由政府提出“基金”使用指南、由企业和地勘单位申请，申请单位要将地质资料、勘查技术折价同现金一起入股，构成合资项目，在此基础上发包技术劳务，构建规避风险的机制。
　　正文：
　　国务院《关于加强地质工作的决定》提出：“加大财政对矿产勘查的资金投入力度，注重发挥对社会资金的引导作用，建立中央地质勘查基金（周转金），着重用于支持重点矿种和重点成矿区带的前期勘查”。这是在新形势下，国务院对商业性矿产勘查的特殊关注，管好用好地质勘查基金，对促进我国矿产勘查开发和资金投入的良性循环机制至关重要。为此，认真总结我国财政多年来对矿产勘查的投入及其机制和体制，吸取经验和教训，对在新形势下充分发挥地质勘查基金的作用将是非常有益的。
　　一、计划经济体制下探采分离的体制和机制
　　新中国的地质工作，一开始就是在社会主义计划经济这个大框架内运行的，即地质勘查生产能力的形成和运作，完全由中央财政直接出资、由国家计划统一安排、由政府组织进行：
　　1）由中央财政出资（基建投资），组建事业性质的地勘单位；
　　2）由国家向地勘单位下达地质工作计划、由中央财政支付地质勘探费，保持地质工作的正常运行；
　　3）地勘单位完成的地质工作成果，直接上交国家，其消耗的地质勘探费，按年度当期核销；
　　4）矿产开发部门需要的地质工作成果，按计划由国家无偿提供，所形成的利润，直接上交财政。可以把这套运作称“探采分离模式”，通过下图示意：
           
　　上图说明在高度集中的计划经济体制下，把整个国民经济当成一个核算总体，在这个总体中，经济建设和社会发展所需要的地质成果，由中央财政出资、无偿地向国有矿山企业提供；企业消耗的地质成果不计入矿产品成本，其货币价值沉淀在利润中；利润再上交给国家，构成财政收入，形成一个大的循环。这种经济关系和经济运行在当时体制下是说得通的。
　　据统计，从1950年到地勘单位属地化的1998年，中央财政共支出地勘费1024亿元（简单的相加），占同期财政支出的1%左右，其中最高年份的1961年，占财政支出的2.11%，主要用于非油气矿产勘查。它的主要功绩在于建国之初，百业待兴，国家要进行大规模经济建设，首先必须自力更生地解决资源问题。而这种体制和机制，则是可以集中财力和人力，加强矿产勘查，容易取得成效。实践也证明了它为我国经济建设和社会发展做出了巨大贡献，先后发现矿种171种，其中有探明储量的矿产157种，矿床和矿点20多万处，矿区25000多处。因而我国已经成为世界上矿产资源总量丰富、矿种比较齐全、配套程度较高的少数国家之一。我国45种主要矿产按探明储量计算，居世界前三位的有25种，其中稀土、钨、锡、锑等12种居世界第一位。
　　但是从总结经验、汲取教训这个角度分析，这种探采分离模式也确实存在严重弊端：
　　1、在体制上，用事业单位找矿，通过经费运作，这就潜伏着队伍规模同经费保障程度的矛盾。队伍是刚性的，经费是弹性的，一旦经费规模小于队伍规模，便会出现一部分经费只能用于养人，不能做地质工作了。
　　下图是20世纪90年代地勘费与地质工作规模相互关系的示意图：

　　据中国地调局提供资料，到1998年，全国预算内地勘费为320474万元，而实际用于地质工作的费用仅为68963万元，占预算内地勘费的21.5%。
　　2、在机制上，用经费找矿，用完即给予核销，地质成果无偿使用，这就从利益机制上把找矿和开矿分开了。找矿者只对向他下达找矿任务的上级负责，不对找到矿之后能否开发利用负责；而它的上级对此也不负责。这就潜伏着：虽然下达的储量任务完成了，但是由于探明的储量并非适销对路或开发成本过高，根本不能开采，从而形成“呆”矿，造成资金积压。这种情况在过去非油气探明的储量中并不多见。
　　3、在核算上，它只对工程手段计算成本，不对可供开发利用的地质成果计算成本，甚至根本没有这种全成本核算的统计指标。对他们来说，找到矿是重大贡献，重大突破；找不到矿是自然风险，摸清了地质情况，也是完成任务，根本没有规避风险的机制。而矿产勘查恰恰是风险投资，高风险是为了获取高效益，所以需要时时刻刻用高效益制约高风险，才能最大限度地降低风险损失；如果没有规避风险的机制，必然是不惜任何代价去找矿，造成找矿成本太高。
　　二、计划经济体制下探采结合的体制和机制
　　中国油气矿产勘查，由于勘查和开采之间结合的比较紧密，加之耗费的地勘费数额巨大。所以从上个世纪60年代以后，其地勘费便主要由油气公司按产量提取勘查补偿费，再通过国家地质工作计划，下达给他们自己使用，取之于油气，用之于油气，提取得越多，用的也越多，构成了良性循环。至此，中央财政已有的用于油气的地勘费，也只能起到补助的作用。可以把从油气产量中提取的地勘费运作，称“探采结合模式”，通过下图示意：

     
　　上图说明，即使在高度集中的计划经济体制下，矿产勘查所需的地质勘查费，仍可以通过矿山企业自己提取、自己使用，无需参加中央财政的大循环。只是在使用范围和层次上需要加以集中。在油气公司都是由总公司统一调配使用的。这既有利于探采的结合，又有利于统筹风险损失和风险收益，并能相互促进和相互制约。
　　据统计，从1989年到2000年11年间，由油气产量中提取的地勘费，再用于油气勘查，总计已达1391亿元，占同期油气地勘费总额的94.59%。它同探采分离模式一起，为我国经济和社会发展做出了重大贡献，同时它还避免探采分离模式所产生的弊端。人们可以看到，它不存在几十万人难以安置的事业队伍；也没有产生无法开发利用的油气地质成果；它所耗费的油气地质成果的成本，在国际上也是有竞争力的。特别是它在由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡期间，也远比非油气矿产勘查顺利。如今，它已完全步入国际通行的商业性矿产勘查的轨道，这个经验和教训，很值得认真思考。
　　三、体制转换时期财政资金在矿产勘查中的运作方式
　　随着我国社会主义市场经济的深入推进，无所不包的财政，正在向“公共财政”转化，而使用矿产资源的矿山企业，也已经投资主体多元化，即使是国有企业，也已政企分开、税费分开。在这种情况下，仍然沿用中央财政包揽矿产勘查（探采分离模式）显然是行不通的。但是财政全部退出矿产勘查，几十万人的事业地勘队伍又难以承受。正是在这个背景下，1999年4月，国务院办公厅印发了“地质勘查队伍管理体制改革方案”，即国办发〔1999〕37号文件。第一次对我国地质勘探费的使用方向和分配方式提出改革，并由此带动了矿产勘查投入的一系列改革：公益性地质工作和商业性地质工作已经分开，原有地勘单位所使用的中央财政的地勘费，以1998年预算为基数，保持不变，留给地勘单位。从此，国家也不再下达计划任务，商业性矿产勘查的配置让市场充分发挥作用。与此同时，各级政府继续沿用或新增财政性资金支持矿产勘查并自主决定支持方式，不与原“地勘费”混同。
　　据了解，当前财政性资金支持矿产勘查的主要有三种，即矿产资源补偿费返还部分、中央和地方财政专项。他们的运作方式大同小异，都是发包地质项目，可以把它称之为“政府发包”模式。具体运作是：
　　1）由政府立项，决定做什么，不做什么，目的是追求权益；
　　2）项目来源于地勘单位或企业，他们要带着地质依据提出项目申请；
　　3）由政府聘请专家进行评估，根据专家意见，政府做出决策；
　　4）项目确定之后，通过招标选择技术劳务的承担者，在大多数情况下，项目申请者就是项目承担者；
　　5）项目找矿成功，由政府通过市场出让矿业权；找矿失败，政府投入核销，项目承担者仍可获得劳务费用。
　　显然这又是一种新模式，它与探采分离模式比较有其优越性：①它不存在队伍规模和经费规模的矛盾；②它是根据市场需要确定项目，地质成果是有偿使用，不属于计划配置，但它仍存在如下弊端：
　　（1）在市场经济体制下，政府作为商业性矿产勘查的直接经营者是不妥的，他们既是矿产勘查登记的管理者，又是被管理者，既享有找矿的权益，又不承担找矿风险。这样的市场主体便与其他市场主体构成了不平等的竞争。这是市场经济游戏规则所不允许的。
　　（2）政府利用财政性资金从事商业性矿产勘查，却仍然实行经费核销制，根本无法形成有效规避风险的机制，而矿产勘查一旦不能规避风险，不可能有良好的经济效益。
　　（3）政府把地质勘查技术劳务发包给地勘单位，必然造成他们只关心技术劳务的收入，而不热心地质找矿效果，甚至在有些情况下，找矿效果不佳反而会增加劳务收入，这是一个非常值得警惕的问题。
　　（4）在新形势下，政府利用财政资金立项找矿，多数是追求权益，故在投入方向上并不热衷于风险较大的勘查领域，而是急功近利。所以它并没有起到带动社会资金进入、降低找矿风险的作用，反而对社会资金产生了“挤出效应”。
　　与上述模式同时出现的还有财政资金支持油气勘查，这又是一种新模式，可以把这种模式称之为“政企合资”模式。其具体运作是：
　　1）由政府资源主管部门会同油气公司共同选择地质项目，这些项目事关我国油气远景和潜力，但风险比较大，单独由政府或企业来投，都很忧疑，双方共同出资则都可以接受。经过论证，达成共识。从2004年开始，共确定10个油气项目。
　　2）项目的设计由合资的油气公司提出，由政府资源主管部门组织专家论证审查批准，由油气公司承担技术劳务，由政府资源主管部门监督检查。双方共担风险，共同享用地质成果，如果构成矿权，则由合资的油气公司享有。
　　这个模式的主要优点是：①它使油气勘查的前期工作得到加强，如四川松潘阿坝地区的油气远景调查、青藏油气调查等，都是多年想做而没有去做，通过这种合作解决了。②它使财政资金通过企业运作，增加了规避风险机制，而矿产勘查的前期工作，由于风险大，如果不能有效规避，必须造成效果不佳。③它使财政资金真正起到了拉动社会资金进入风险勘查的作用，弥补了市场调节的缺陷。油气勘查已定的10项目，财政资金为2.5亿元，而社会资金为4.5亿元。是财政资金的1.8倍。④它充分利用油气公司的技术人员、技术装备及专业设备完成政府的任务，减轻财政资金在这方面的负担，提高了财政资金使用效率。
　　四、对地质勘查基金运作方式的建议
　　当前商业性矿产勘查形势，不是全面性的投入不足，特别是近几年在矿产品大幅度涨价的情况下，拉动了矿业权价款大幅攀升，促使社会资金涌入，出现了新的投入高潮。但投入的结构不够合理，一是在矿种结构上发展不平衡，有色金属矿种投入不足，二是在勘查阶段结构上发展不平衡，勘查前期投入不足。造成这种情况的原因是多方面的，有的是市场调节本身的缺陷，急功近利，短期行为；有的是市场体系不健全，勘查资本市场至今没有形成；有的是矿产资源本身禀赋差，勘查成本高，缺少竞争力。面对这种局面，通过建立地质勘查基金加以调整是可行的，但是在运作上必须精心设计，慎重行事。因为它是一把“双刃剑”，用好了，可以促进商业性矿产勘查的发展；用不好，可能浪费财政资金，并产生长期的负面影响。为此提出如下建议：
　　1、必须明确地质勘查基金的性质，属于商业性矿产勘查投入，而不是公益性。因为从本质上说，商业性矿产勘查无论是前期投入还是后期投入，都是商业活动，而商业活动最核心的问题就是追求效益。在矿产勘查中要追求效益，就必须规避风险，特别是规避自然风险，为此就必须构建强有力的规避风险的机制。前面提到的我国矿产勘查的历史证明，由财政出钱，用事业单位找矿，实行投入核销，基本没有规避风险的机制；由政府出资立项，勘查技术劳务发包，也不能有效地规避找矿风险；而油气矿产勘查，由企业自己出资，自己找矿，勘查费用进入矿产成本，就会自动形成规避风险的机制；财政资金对油气勘查的支持，采取“政企合资”的形式，交给企业操作，也能注意规避风险。由此可以得出重要的两条教训：作为商业性的地质勘查基金，既不能交给事业单位运作，也不能实行经费核销制，而必须实行企业化运作，资本化投入。在这个大前提下，根据不同类型的矿产和不同的财政投入目的，设计不同的运作模式。
　　2、对煤田地质勘查。考虑到全国已经基本完成普查，可以组成国有资源勘查公司，在国家规划的指导下开展详查评价，在此基础上设置矿业权，通过市场出让。这样既可以维护国家在普查阶段投入的权益，又可以保护不同丰度矿产的级差收益，能够有效地防止国有自然资源资产和追加资本的流失。国有资源勘查公司，可以在现有地勘单位的基础上，通过改造组建，用地质勘查基金注入资本，出让矿业权作为收入，通过投入和产出的制约，可以形成有效地规避风险的机制。这就是企业化运作，资本化投入。
　　3、对油气地质勘查。考虑到它从计划经济体制到市场经济体制，都是在国家出资办企业，企业出资搞勘查的大框架下进行的，体制和机制都比较顺，现在又已经完全同国际接轨，步入了正常的商业性矿产勘查运行。应当说体制和机制都比较顺。但是正是这个体制和机制，对风险大的区域不顾意投入，既影响公司本身的发展远景，也影响国家油气资源的潜力评价。针对这种情况，通过地质勘查基金搭桥，可以一举两得。具体运作可以在现有的“政企合资”模式基础上加以发展和完善，一方面增加财政资金投入的规模，带动更多的油气公司资本的进入；另一方面规范立项程序和项目管理办法，加强项目执行中的监控。把国家的利益同公司利益有机的结合起来，充分发挥地质勘查基金的带动作用。
　　4、对非能源矿产勘查。考虑到这些矿产大多数是风险比较大，社会资本不愿进入，地质勘查基金可以作为调控手段，起拉动社会资金进入的作用。因此在运作上首先还是要放开探矿权，对那些西部空白地区、中东部深部找矿等，降低门槛，让社会资金进入。对这些地区，用财政资金独资勘查，不仅机制不行，也没便宜可占；如果社会资金不肯进入，则可以通过地质勘查基金与企业合资，带动其进入。具体运作可采取：
　　1）由政府提出“基金”使用的项目指南，明确“基金”的使用方向；
　　2）由企业（包括企业化的地勘单位）根据项目指南的要求，申报项目。经政府审查同意的项目，其申请单位为地质勘查基金合资单位；
　　3）地质勘查基金合资单位，可以用地质资料（具备初级矿业权）、勘查技术和资金入股，按股权比例共担风险，共享收益；
　　4）合资项目的勘查技术和劳务，通过招标优选承担者，项目合资单位在同等条件下具有优先权。
　　5）基金管理单位要为基金的投入产出效益负责，其产出量必须货币化，即以出让的矿业权价款分成部分为基金的收入，实现基金的良性循环。