污泥膨胀:美国《不让一个孩子掉队法》的实施近况和问题

日期：2009-05-31来源：点击:82次
南京师范大学教育科学学院　余　强
摘　要：小布什于2002年1月签署了《不让一个孩子掉队法》，从而发动了一场涉及全美每一所中小学的教育改革。在2003—2004学年，全美各州在执行该法方面又有重大进展。有证据表明，中小学学生的阅读和数学成绩已有明显提高。同时，联邦教育部对该法作了部分修正，使之进一步合理化。但是，有关转校和个别辅导的条款尚未得到有效执行，许多州降低了标准并有进一步降低标准的趋势。
关键词：《不让一个孩子掉队法》；熟练水平；适当年度进步率；责任制
自2002年1月8日小布什签署《不让一个孩子掉队法》以来，实施这个目标宏大的中小学改革法一直是布什政府内务政策的第一重点，也是美国9万多所中小学日常工作的中心和美国民众关注的焦点。在google网站以“不让一个孩子掉队”（No Child Left Behind，NCLB）作为关键词，可以搜索到600多万条相关信息，由此可见这场改革的规模和影响。本文主要论述NCLB法在2003—2004学年的实施情况、面临的问题和未来的发展趋势。
一、《不让一个孩子掉队法》的主要内容
《不让一个孩子掉队法》是1965年以来美国最重要的中小学改革法，是一份1000多页的庞大法律文件，主要内容包括（1）建立中小学教育责任制；（2）给地方和学校更大的自主权；（3）给孩子父母更多的选择；（4）保证每一个孩子都能阅读；（5）提高教师质量；（6）检查各州学生的学习成绩；（7）提高移民儿童的英语水平。这几个方面又集中体现在中小学教育责任制上。
二、中小学教育责任制的主要内容
中小学教育责任制的总目标规定全国所有学生的阅读、数学和科学的成绩在2014年前必须达到熟练水平 （proficiency，大约相当于A、B、C、D等级分中的B等级）。为了实现这一总目标，各州必须根据学生目前的学业水平和总目标之间的差距制定一个逐年递进的适当年度进步率（Adequate Yearly Progress，AYP）。
各州要对三至八年级学生进行年度数学和阅读统考，高中阶段至少考一次，2007—2008学年后要增考科学。各校各类学生的参考率不能低于95％，每年的考试结果要对照当年度预订进步率进行评价，看是否达到目标。这种评价不仅要具体到每一所学校，还要将校内各类学生的考分分类计算，包括接受特殊教育的学生、英语水平有限的学生和少数民族学生等。只要有一个类别的学生没有达标，整个学校就没有达标。
未达标的学校将受到逐年升级的惩罚：如果连续两年不达标，学校就会被贴上“需改进学校”的标签，并公之于众，接受NCLB法第1条款资金的学校还得给予学生转校的权利；如果连续3年不达标，学校就得为来自贫困家庭的学生提供各种补充服务，如课后个别辅导、周末补课等；如果连续4年不达标，学校就必须更换教师或课程；如果连续5年不达标，学校就得重组、关闭或由州接管。
三、全国实施NCLB法的近况
NCLB法是布什政府内务政策的重中之重，布什对此一直十分重视，每逢NCLB法签署周年或半周年之际，他都要发表专门讲话。为了实施NCLB法，在财政十分紧张的情况下，布什政府还是较大幅度地增加了中小学教育拨款，2004年度中小学财政预算已增加至500多亿美元，比 2001年增加了26％。面向贫困生的预算2001年为88亿美元，2004年为123亿美元，增加了40%。
各州落实NCLB法的情况不太一致。有些州有很大的抵触情绪，如亚利桑那、犹他、明尼苏达等10多个州的议会已在考虑或已经通过了反对NCLB法的决议，有些州的立法者甚至想退出NCLB法。但就全国来说，NCLB法，尤其是作为该法核心的责任制，正在一步步得到落实，并且取得了巨大进展。例如，2003年3月全国只有7个州按照2014年达到100％熟练水平的长远目标制定了年度进步率规划，至2004年1月，19个州有了长远规划，21个州部分进入了轨道。2003年3月，全国只有24个州决定将英语水平有限的儿童100％地包括在州测评中，至 2004年1月，已有45个州将这类学生包括在内，其余6个州也已部分地有了相应政策。2003年3月，全国36个州决定将接受特殊教育的儿童100％地包括在各类州考试中，至2004年1月，全国50个州有了这一政策，余下的一州也部分地进入了轨道。2003年3月，全国只有12个州有将学生考试结果分类统计的政策，至2004年1月，全国42个州已将考试成绩分类统计，另有7个州已部分地进入轨道。2003年3月，全国只有9个州按学生分类的标准评价学校，至2004年1月，已有41个州按学生的分类评价学校，6个州部分地进入轨道。
根据NCLB法和各州的考试结果，2002年6月全国8652所中小学被贴上了需改进学校的标签，约占全国9万多所中小学的10％。由于各州的学生成绩和合格标准不一致，各州需改进学校的数量相差也很大。如阿肯色和怀俄明两州一所需改进学校也没有，而密歇根州则确定了1513所需改进学校，占全州公立中小学的41％。
2003年，多数州采取了更为谨慎的态度，程度不同地降低了标准。各州确定的未达标学校一般略少于2002年，但伊利诺伊斯、阿拉斯加、印弟安那、马里兰等十几个州列出的需改进学校有所增加，尤其是伊利诺伊斯，比 2002年多列了146所需改进学校。
在基层的学区和学校里，《不让一个孩子掉队法》成了日常工作的指挥棒。在年度考试、达标评价和逐步升级的惩罚的压力下，各中小学都程度不同地采取了应对措施。由于NCLB法的终极目标——100％的学生在州考科目上达到熟练水平是十分困难的，所以几乎所有的中小学都程度不同地面临着压力。
中小学采取的应对措施首先是侧重于州考科目的教学，在时间、资源、教师等各个方面都予以加强。而不考的科目，包括社会学习、美术、音乐、职教、体育和外语等，则被大大地削弱，甚至被完全放弃。如马里兰州人文学科委员会报告，该州的安尼阿伦德尔县（Anne Arundel）2003年将一至五年级的社会学习课课时平均减少了33％。
中小学采取的第二条应对措施是加班加点。如新泽西州伍德林（Woodlynne）学区督学帕特里夏·多那提 （Patricia Doloughty）说该区的学校采取了多种方法，包括延长学校上课时间和放学后补课。兰开斯特（Lancaster）的一位小学校长说，NCLB法迫使学校的管理人员和教师不得不认真考虑学生是如何花费在校的每一分钟的，该校教师对午餐后的休息时间提出质疑，于是六年级学生便失去了午餐后的15分钟休息时间。教师们的理由是：在提高考分的压力下，教学比休息更重要，学生们在午餐时已经休息过了。
第三条应对措施是加强教师进修，刺激提高教学水平。明尼苏达州州长在2003年年底提出了一项计划，该州将雇用一批优秀教师，充实5所最贫困地区的连续不达标学校。优秀教师的年薪最高可达10万美元，对那些有效地提高了学生考分的教员，可拿到高达4万美元的奖金。
那么，这场冲击所有中小学的教育改革的效果如何呢?有研究表明，这场改革在提高学生，尤其是处境不利的学生的阅读和数学成绩方面已取得了显著成效。例如，美国大城市学校委员会（The Council of the Great City Schools）代表着60个大城市学区、全国15％的中小学学生，于2004年3月发表报告说，在2003年，大城市四年级学生的阅读成绩达到熟练或更好水平的比率上升了4．9％，达到了47．8％；数学成绩达到熟练或更好水平的比率上升了6．8％，达到了51％。同时，在阅读测验上，73．1％的四年级班级、53．8％的八年级班级和38．9％的十年级班级缩小了白人学生与黑人学生之间的成绩差距；60％的四年级班级、68％的八年级班级和44．4％的十年级班级缩小了白人学生与拉美裔学生之间的成绩差距。尽管有人认为不能把这些进步都归功于NCLB改革，但无人否认NCLB法起了相当大的作用。
四、对NCLB法的批评及联邦政府的部分修正
从NCLB法公布之日起，对其公正性的批评便十分激烈，尤其是对其要求接受特殊教育的儿童参加同样的州考、用同样的标准衡量他们是否达到了年度进步目标的批评十分激烈。批评者认为这样的规定是违反常识的。事实上，从NCLB法实施以来，全国很多学校就因为特教学生群体的考分未达标而被贴上了需改进学校的标签，并被公诸于众，受到各种惩罚。教育周报（Education Week）曾进行了一次全国性的调查，调查对象为特教和一般教师，结果84％的人认为不应当指望大多数特教儿童达到正常儿童的学术标准，78％的人认为应当让特教儿童参加另外的专门为他们编制的测验。
低英语水平的移民儿童的情况和特教儿童类似。按照NCLB法的规定，他们必须参加州或全国统一考试。有些人刚开始学习英语，却要接受英语和以英语为媒介语的考试，因此，相当数量的好学校只因为这一部分学生考分不达标而背上了黑锅。
在一片批评声中，联邦教育部于2003年12月9日发布条例，允许学生中1％有严重认知缺陷的儿童参加另一种测试。美国学生有12％有特殊教育的需要，因此，新条例实际上允许9％的特教儿童不参加正常考试。同时，如果州或学区能够证明他们的学生中有严重认知缺陷的学生比例特别高，还可以申请大于1％的比例。为此，对 NCLB法一直持否定态度的美国教育协会主席雷吉·韦弗 （Rey Weaver）发表讲话，对这一修正表示欢迎。大多数教育界人士也对此表示欢迎，但有些家长却认为允许1％的学生例外，也就是允许1％的学生掉队，因而违背了《不让一个孩子掉队法》的基本精神。
2004年2月20日，联邦教育部颁发了对英语水平有限的学生的考试要求修正条例，这也是教育界人士一再呼吁的结果。根据新的规定，英语水平有限、在美国学校就读不足一年的学生，不再被要求参加英语阅读统考。当然，这类学生还需参加数学统考，但学校在计算年度进步率时可以将他们除外。
另外，按照NCLB法的要求，所有教师必须在 2005—2006学年结束时达到合格要求，即在所教学科上具有对应的学士学历，或通过相应水平的考试。这一规定对农村教师和一人多科的教师来说难以实现。2004年3月 15日，联邦教育部发布条例，允许农村教师、科学科教师和一人多科教师延期1年达标。同时，只要求科学学科的教师在一般的科学专业上达到学士水平，而不再要求他们在所教的每一门学科上都达到学士水平。
还有，NCLB法要求各校参加统考的人数不低于应参加考试人数的95％，也使很多好学校因为几名学生缺考而被划成了需改进学校。2004年3月29日，联邦教育部给予这一规定一些灵活性。根据新政策，只要一所学校在两年或3年的平均参考率达到95％，也就达到了 NCLB法的要求。如某校特教儿童去年的参考率是96％，今年的参考率是94％，两年的平均数为95％，也就达到了要求。同时，对于因紧急情况而缺考的学生，如紧急就医、交通事故等，在计算学校参考率时可以不把他们计算在内。
五、转校和补救服务的实施情况
NCLB法规定连续两年达不到州年度进步率而又接受NCLB法第1条款资金的学校的学生有权转入任何其他较好的学校，有关费用由学区承担。被选中的学校不管是否拥挤，都不能拒绝要转入的学生的申请。但是这一规定并未得到真正落实。根据教育政策研究中心的一份报告，全国实际转校的学生人数只占可合法转校学生人数的2％。
首先是大多数家长不愿让学生转学。如盖洛甫民意测验中心（Gallup Poll）于2003年5月随机访谈了1011名成年人，结果发现只有25％的人赞成把孩子转入别的学校，而74％的人赞成对现有学校进行改进。因此，合法转校学生中只有一小部分人提出申请。其次，即使家长提出转校申请，也很可能因为被申请学校过分拥挤而得不到批准，或是学生居住地附近没有可供选择的学校。例如， 2003年纽约市大约有30万学生可合法转校，但只有 8000人转入了较好的学校。芝加哥2003年有27万学生可合法转校，1．9万人提出了申请，获批准的有1100人，只占合法学生的0．4％。亚特兰大（Atlanto）2003年有10多万中小学学生可合法转校，实际转校的也只有800人，不到1％。
NCLB法又规定，连续3年不合格的学校中的贫困学生有权享受公费的额外服务，主要形式是个别辅导，由州教育委员会批准的提供商提供。基本做法是由学区和提供商订合同，每个学区一般和几个或几十个提供商订合同，然后给家长一份提供商名单，让他们从名单上选择，提供商派辅导教师在学生家里、社区图书馆、学校等地方或通过网络对学生进行辅导。提供商主要是私人公司，其次是学区和中小学，另外还有高等院校或其他机构。但是，从这两年的情况看，实际接受个别辅导的学生并不多，全国的合法学生中大约只有 15%接受了这类服务。
各地的情况虽然不太一致，但2003—2004学年接受辅导服务的人数比例都或多或少地高于2002—2003学年。如波士顿2002—2003学年可合法享受此项服务的学生是9500人，其中1229人接受了辅导，占13％； 2003—2004学年的合法人数是1．5万人，其中4115人接受了辅导，占27％。芝加哥2002—2003学年可合法接受辅导的学生是1．8万名，其中849人接受了辅导，占 4．7％；2003—2004学年的合法人数上升为133811，其中 15007人接受了辅导，占11．2％。纽约市2002—2003学年的合法学生数是243249，其中30359人接受了辅导，占12．5％；2003—2004学年的合法人数是21．2万，其中51143人接受辅导，占24．1％。
为什么连免费个别辅导的参与率也这么低呢?研究者们认为主要原因是家长对个别辅导的作用持怀疑态度，因而没有什么热情。其次是学生父母没有阅读通知或对之理解不当，因为学校一般是以邮寄书信的方式通知家长。纽约市在2003—2004学年加上了用自动电话通知所有合法学生的父母的方式，参与率就提高了不少。
六、降低标准的趋势
如前所述，NCLB法的总目标是在2014年前使全美中小学学生的阅读、数学和科学成绩100％地达到熟练水平。那么，美国中小学学生目前的成绩如何呢?以加州为例，该州2003年近400万中小学学生参加了州考，各类学生参加英语阅读考试的人数及达到熟练水平的人数列于下表中。
加州2003年参加英语阅读考试和达到熟练水平的人数表
类　　　　别
参加人数
参考率（
%） 达到熟练
水平人数 熟练人数
百分比（%）
全州
3832570
97.8
1398994
36.5
非洲裔美国人
317797
96.9
75633
23.7
印第安和阿拉斯加土著人
32418
96.9
10464
32.2
亚洲人
307167
99.1
173635
56.5
菲律宾人
96524
98.8
49486
51.2
墨西哥或拉丁美洲人
1747834
97.8
367387
21.0
太平洋岛人
23794
97.8
7946
33.3
白人（拉丁人除外）
1272574
97.8
701462
55.1
资料来源：www．cde．ca．gov/ayp/
如上表所示，加州近400万学生中，目前达到熟练水平的只占36．5％。170多万墨西哥或拉丁美洲学生中，达到熟练水平的只占21%。由此可见，要在10年内使各类学生100％地达到熟练水平是何等困难。但是，熟练水平和年度进步率都是各州自己定的，而NCLB法对连续不达标学校的惩罚又十分严厉，于是，为了避免把越来越多的学校划为需改进学校，许多州便以各种方式放宽标准。如加州2003年英语阅读成绩的年度进度率合格标准仅定为12％的学生达到熟练水平。得克萨斯州三年级阅读标准测验有36个题目，原定答对24题为及格，2003年将标准降低为答对20题便及格。密歇根州原定75％的中学生在州英语测验上及格才达到年度进步率，2003年改为 46％的学生及格就达到了年度进步率标准。
不仅在考试成绩上，在NCLB法的其他条款上，许多州和学区也在降低标准。例如，NCLB法要求各州列出长期不安全学校，并允许学生转校，各州为了避免这样的标签，便把标准定得很低，以致于44个州没有一所危险学校。得克萨斯原已确定6所学校，到2003年10月，又说原来把犯罪数字搞错了，实际上一所危险学校也没有。内华达州原已告诉教育周报有10所长期不安全学校，后来也变得一所没有。其他6州和纽约市一共只确定了54所危险学校，而仅在2000年（2000年后没有全国统计数字），全美公立中小学就发生了70万起暴力犯罪事件。
对于州和学区降低标准、逃避责任的种种行为，联邦教育部一直是谴责的，但至今仍未得到有效的控制。
七、民众对NCLB的态度
盖洛甫等组织就民众对NCLB的态度做了多次大规模的调查，调查结果不太一致，但总的说来，多数调查结果表明大多数美国民众支持NCLB法的高标准、缩小差距、强制性考试和责任制原则。NCLB法也得到处于不利经济地位的少数民族民众的支持，如2003年11月，全国各地100多名黑人和拉美裔督学联名给国会写公开信，声明他们支持NCLB，并批评反对NCLB的人是搞倒退。
对NCLB法的批评也很多。来自民主党政治家的批评主要是针对布什政府未能按NCLB法的许诺如数拨款，在过去3个财政年度，少拨了60多亿美元。许多家长抱怨学生家庭作业多，负担重。教育界人士则批评 NCLB法要求过高，过份强调标准化考试，造成了应试教育，课程窄化，同时，惩罚的规定也很不公平。对NCLB法批评最激烈的是全美教育协会（NEA）和美国教师联合会 （American Federation of Teachers）。现任联邦教育部部长甚至把这两个组织比成恐怖组织，说它们总是从根本上反对教育改革，反对NCLB。而全美教育协会主席雷吉·韦弗则把NCLB法比作披着羊皮的狼，实质上是要从根本上搞垮美国的公立中小学。
众所周知，美国中小学教育的一个严重问题是质量偏低，学生的读写算技能十分低下。历届政府对此都非常重视。1983年，美国高质量教育委员提出了《国家处在危险中：教育改革势在必行》的著名报告；1985年，《普及科学——美国2061计划》出台；1991年，老布什总统签署了《美国2000年教育战略》；1994年，克林顿总统签署了《美国教育改革法》。但是，一次次改革都没能扭转局面，美国中小学学生的读写算能力依然十分低下，少数民族学生尤其如此。在2003年10月的一份报告中，联邦现任教育部部长佩奇指出，根据学术智能测验结果，十二年级的黑人学生中只有16%能够熟练阅读，3％在数学上达到熟练水平。拉美裔学生中有20％能够熟练阅读，但也只有4％在数学上达到了熟练水平。
布什政府推出的《不让一个孩子掉队法》也是试图解决美国中小学教育质量低下的老大难问题。但是，这一次改革和以往不同，它引进了严格的责任制和准市场的竞争淘汰机制，并有一套帮助差生的措施。因此，很有可能从根本上扭转局面。
在2003—2004学年，贯彻执行NCLB法仍是布什政府内务政策的重点，在财政十分紧张的情况下，联邦政府对 NCLB的拨款仍有较大幅度的增加。尽管批评声不断，但各州都在一步步地落实NCLB法的要求，全国9万多所中小学也都在NCLB的指挥棒下加班加点地紧张工作着。尤其值得注意的是，2003年的考试结果说明，NCLB法在提高学生尤其是处境不利的少数民族学生的阅读和数学成绩方面已经取得了明显的成效。
但是，作为NCLB法重要部分的转校和个别辅导的政策仍未得到有效落实。更加值得注意的是，许多州都在降低标准。随着年度进步率的要求逐年提高，越来越多的学校将达不到标准，从而会迫使越来越多的州在越来越大的程度上放宽标准，或者迫使政府通过修改NCLB法来使标准更加切合实际，这可能是未来几年的一个重要发展趋势。正如哈佛大学的两位研究者指出的，更加切合实际的较低标准也许更能产生积极的结果。
那么，NCLB法能够在多大程度上医治美国中小学学生基础知识差的顽症呢?我们需要在今后数年里进行跟踪研究，以回答这个问题。