轰动中国的灵异事件:我国地方政府绩效评估的问题与对策

广州行政学院　吴瑞坚
2008年12月02日08:54 来源：人民网-时政频道
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提　要：政府绩效评估是西方发达国家实施政府再造的工具之一，这一工具的引进为我国地方政府行政改革提供了一个全新的思路。政府绩效评估工具的引入为降低行政成本，提高行政效率，促进政府的持续改进方面发挥着重要的作用，但由于观念的差异、利益的阻挠，政府绩效评估在实施过程中仍存在许多问题。因此，本文对在全面梳理我国地方政府绩效评估的基础上，对其今后发展路径进行了初步的探索。
关键词：地方政府；　行政改革；　政府绩效；
当前，我国正处在经济和社会转型期，由于政府依然高度垄断公共产品和公共服务的供给，缺乏来自内部和外部的竞争压力，政府普遍存在效率低下、行政运行成本高、机构臃肿等问题。因此，在地方政府改革中，必须重新界定政府职能、规范政府行为、精简政府机构和人员，增强政府公共服务的公平性、责任性和回应性等。而要实现这些政府改革的内容，实施政府绩效评估不是唯一却是一个最佳的选择。
一、问题提出和文献回顾
政府绩效评估是当今西方发达国家实施政府再造、实施政府变革、改进政府管理的一个行之有效的工具。提高行政效率，建设高效政府历来是公共管理研究者的旨趣所在，威尔逊开辟行政学研究领域时就宣称：行政学的目标和任务之一，就是要弄清“政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”传统行政模式对政府效率的研究主要受科学管理运动和一般管理理论的影响，主要采用技术效率（或称机械效率）的研究方法，主要有泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论、韦伯的官僚制理论以及哈林顿?埃默森提出的“12条效率原则”等。随着行政生态的变化，传统公共行政学的“效率途径”日益陷入困境，直到新公共管理运动这一局面才得以改观，“绩效途径”开始取代“效率途径”。
20世纪80年代，西方国家为了解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与政府信任危机等棘手难题，兴起“重塑政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效评估——这个在企业管理中已经相当成熟的管理理念被引入政府管理，并取代了传统的政府效率的理念。其中影响最大的有奥斯本和盖布勒提出的企业家政府理论，指出企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则；奥斯本和普特斯特里克共同提出的“摒弃官僚制，政府再造的五项战略”、巴泽雷的“政府管理的新愿景”、波伊斯特提出的“公共与非营利组织绩效考评的方法与技术”；美国著名行政学家埃莉诺?奥斯特罗姆提出“经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性”等五个要素作为政府绩效评估的总体标准；美国学者詹姆斯?Q?威尔逊也提出责任、公平、回应、效率和成本等五个指标；英国学者奥克兰还对政府全面质量管理提出独到的见解。此外，还有一大批学者如澳大利亚的欧文?E?休斯、英国学者理查德?威廉姆斯、Pam Jones、美国学者马克?G　波波维奇、阿里?哈拉契米等对政府绩效进行了研究。2000年7月，国际行政院校联合会在我国国家行政学院举行年会，中外专家围绕着政府的责任性、回应性和效率等基本绩效指标进行了讨论。
近年来，政府绩效评估的理论和实践逐渐在我国开展起来。在理论研究方面，主要夏书章、周志忍、倪星等一批学者，卓越、胡税根、孟华、刘旭涛、马国贤、范柏乃等学者已经出版相关的专著。总体看来，政府绩效评估的理论在国内已经开始形成体系并走上实践。国内现在有四种模式的政府绩效评估实践，分别是青岛把督促检查和政绩考核结合起来的新督查模式、厦门思明区以提高政府能力为中心的自我评价模式、珠海政府主导的民意测评模式、甘肃本质为公共治理的外部评价模式等。
二、我国地方政府绩效评估现状与问题
与西方发达国家相对比较成熟的政府绩效评估相比，我国政府绩效评估处于初步阶段。在对中国政府绩效评估的实践探索进行了综合考察的基础上，中国行政管理学会联合课题组将其划分为三种类型，一种是普适性的政府机关绩效评估，包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等；第二种是具体行业的绩效评估，如教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系；第三种是专项绩效评估，如珠海市的“万人评政府”、深圳市的“企业家评政府”以及山西运城的“办公室机关工作效率标准”等。①
2004年，人事部下属的人事科学研究院牵头完成的《中国政府绩效评估研究》面世，成为我国首套政府绩效评估体系，并在一些地方政府进行试点，但效果并不理想。党的十七大之后，一些地方政府按照科学发展观和构建和谐社会的要求，对领导干部政绩考核进行改进，如广东省委组织部出台了《市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价试行办法》。人事部和一些地方政府绩效评估指标一般采用三级指标设计，一级指标主要围绕政府基本职能、经济社会发展、生态环境、人民生活等进行设计，二级和三级指标对一级指标进行细化；在考核方式上采用包括实绩考核、民主测评、民意调查等方面内容；不同程度地引入公众参与，重视民意，如广东规定九成群众满意才评优、下级机关给上级机关打分、近三年称职才提拔等。与传统的干部考核相比，这些针对地方领导干部的绩效评估目的是为了改变“唯GDP论”做法，引导地方政府科学地发展。
政府绩效评估作为一种新的管理手段正在进入我国地方政府，并进行了具体实践，具得了初步的成效，但还存在许多需要改进的地方。
首先，政府绩效评估制度还不规范。英国政府绩效评估经历了自发实行向制度化、规范化转变，随着绩效评估的深入和绩效意识的树立，政府逐渐采用规范化的制度来要求各部门必须加入绩效评估中来。我国地方政府绩效评估多数处于试验阶段，主要由部门领导或上级干部考核部门自发性的实行，并没有统一的规范，因此实施的随意性较大。在实施过程中，从评估指标、评估程序、评估结果缺乏规范性。
其次，政府绩效评估重评比轻改进。政府绩效评估的根本目的在于通过对政府部门自身的“评估”来诊断一个政府组织的机构设置、职能设置、人员编制等组织构成因素是否合理，是否服务公共服务的效率和质量，从而达到改进政府组织的目的。但现在很多地方的政府绩效只重视评估的分数多少及其在整个评估中的排名，并没有从机构持续改进的角度去分析组织中存在的问题。甚至一些地方将评估分数排名与单位年终奖金挂钩，结果导致下面的人都报喜不报忧，为了将分数打高，甚至收买评委和一些参与打分的老百姓。
第三，政府绩效评估“重官意”轻民意。从国外政府绩效评估的实践看，评估指标的开发是由政府绩效评估部门、评估对象以及社会公众共同开发的，而且把民意作一个项重要指标。但我们一些地方的实践中，往往是人事部门或组织部按照领导意图自行开发一套评估指标，虽有绩效评估之名却无其实，往往是盗用政府绩效这个概念做的是传统政绩考核内容，甚至在评估指标中根本不设民众满意度，不让公众参与。换言之，政府绩效评估主体单一， 尽管在当前进行的绩效评估中参与评估的主体很多，主要有上级政府、企业、部分专家，甚至有一部分新闻媒体和社会民众也开始表现出参与政府绩效评估的热情来。但是，在诸多评估主体中起主导作用的仍然是上级政府。专门的绩效评估部门、专家和民众的作用还没有充分发挥出来。
第四，政府绩效评估手段的量化性、科学性和合理性不足。政府绩效评估的科学性、合理性是保证政府绩效评估受到被评估对象及公众支持的最重要因素，因此评估指标设计、评估手段的量化性、科学性和合理性要求很高。但一些地方简单将量化等同于为评估指标随意配置数值，等同于考核中的数值加、减，结果导致只是为了量化而量化，量化就是数字化等不当做法。绩效评估指标的随意性、量化的不科学性，为人为操作留下了空间，政府绩效评估也成为走过场，形式主义而已，纵观全国各地的绩效评估，能坚持执行的并不多，多半是由于走过场而名存实亡。
三、我国地方政府绩效评估的改进路径
政府绩效评估作为一种新的管理理论和方法，是当今西方各国实施政府再造、实施政府变革、落实政府责任、促进政府改进服务质量的一个有效工具，它贯穿于政府组织管理的全过程，对于推动政府实施战略计划、实现组织既定目标、促进自身的持续改革等起到至关重要的作用。
首先，政府绩效评估的根本目是为了促使政府持续不断地改进，主要表现在三个方面：一是降低行政成本，提高行政效能。近年来，我国行政运行成本过高已是一个不争的事实，对政府形象造成很不好的影响，但行政成本居高不下，关键在于我们在政府考核过程中没有考核3E指标，即经济、效率和效益，没有去监督政府的运行成本，因此，引入政府绩效就是促使政府节约成本，提高效率；二是优化政府业务流程，提高公共服务质量。政府业务流程优化其实是政府绩效评估一个关键的因素，但我们往往忽略了从流程上进行再造，从而提高绩效；三是改善政府形象，增进政府与公众的亲和力。
其次，政府绩效评估改进的过程通常比较缓慢，其实施也需要更长的时间（通常需要三年或四年），是一项长期的系统工程。因此，我们必须把它作为政府再造的一项系统工程，分步实施、稳妥推进，不能搞形式主义、政绩工程。尽管政府绩效改进的时间较长，但世界范围内的政府再造者都发现，使用绩效评估可以使政府的生产率获得显著、持续的增长，有效的绩效测量，提供一个持续的自我评价。②
第三，政府绩效评估是以特定的基础为支撑的。理论、价值观以及政治制度等都能够为这一实践提供基础性支持，这些基础会限定绩效评估的发生方式、发展方向与过程，并呈现一定的实践特征，因此，地方政府绩效评估与地方的基础制度密切相关，这是影响绩效评估的一个重要变量。
西方发达国家政府绩效评估随着评估技术的不断发展，已经由单纯的管理工具变成政府再造的战略工具。“评价法”、“标杆管理法”和“平衡记分卡法”分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段。“评价法”是政府绩效评估在方法探索上的开端，“标杆管理法”预示着对政府绩效全面评估的开始，“平衡记分卡法”明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出愿景规划，思考其在社会发展中应承担的使命。③近年来随着我国经济社会转型，公众民主参与意识的提高，纳税人主体意识崛起，公众开始关注政府的绩效，尤其是政府花了多少钱、如何花钱，花钱达到什么效果，也就是停留在西方发达国家对政府绩效的探索阶段，因此结合我国行政生态的现实境况，政府绩效开展也只能遵循螺旋式逻辑递进，因此，当前地方政府绩效的改进路径在于：
一、正确认识和对待政府绩效评估。政府绩效评估无疑是一场针对政府自身的革命，因此必然受到既得利益者的阻扰。英美国家的政府绩效评估实际是一场来自上层的革命，主要是靠高层领导的大力提倡和推进。英国自撒切尔政府以来，行政改革的主导理念和基本思路没有发生大的变化，改革具有较强的延续性和系统性，因而绩效管理的策略和方法也不断完善，效果显著。美国的绩效改进受到从尼克松到克林顿历届总统的支持和重视。我国政府绩效推行效果不理想的主要原因在于部分领导没有正确理解和认识政府绩效的真正内涵。缺乏强大民意的压力，没有讨好选民的动力，因此政府绩效在我国变成一个“自觉”行为，推不推行完全由一把手说了算。因此，不能把政府绩效看成是“洪水猛兽”，看成是对政府公务员的“紧箍咒”，而要看到改进政府工作，改善与公众之间关系，为政府的可持续执政带来合法性。
二、建立科学的政府绩效评估指标体系。流程、规范、指标和技术决定着政府绩效评估的成败，而指标体系更是政府绩效评估的关键所在。科学、合理、易于操作的指标体系，不仅可以促使政府职能的转变，实现内部治理与外部供给相统一，而且可以从根本上改变政府组织的结构、行为、方法以及手段的变化与选取，更进一步而言指标的导向性作用甚至可以催生全新的官僚文化，提高官员执行力，甚至重塑官僚制。
评估指标具有很强的指向性，美国人在金钱至上的价值观念的作用下，更加关注部门预算与政府职能的关系，因此绩效测量的设计以预算的要求为起点，注重测量3E（经济、效率和效益）指标，虽然公众较少参与指标的设计，但绩效指标的开发具有开放性，在指标设计时将利益相关者吸收进来，充分听取他们的意见，因此一个多元互动的指标体系认可程度也比较高。在科学发展和和谐社会理论的指导下，我国政府绩效指标已经从单纯的GDP转向更为多样，更加关注民生、环保及政府内部管理指标的转变，这说明绩效指标逐步向科学化、合理化转变。
三、建立和健全政府绩效评估的各项制度。政府绩效评估关系到政府组织及其官员的切身利益，必须走制度化、法制化和专业化的道路。英美国家的政府绩效评估顺利推行与立法部门的大力支持有极大关系，如美国克林顿执政期间，共签署了90个相关法案和50个总统行政命令，国会通过了85项立法，以保证国家绩效评估委员会所提出的主张得以实施，其中影响最广泛的是《政府绩效与结果法案》。④为确保客观、公正、全面地开展政府绩效评估工作，树立评估的权威性和严肃性，首先应该建构专门的评估组织机构，统领各个政府部门的绩效评估落实；其次，争取立法部门支持通过有关政府绩效评估方面的法案，从立法的角度去规范和引导政府绩效评估；第三，规范政府各部门之间的信息交流与沟通机制。一方面准确的收集信息，可以提高政府绩效评估的准确性和针对性，另外可以准确地反映社会公众对政府各类公共服务需要，可供绩效指标的选取和调整。
参考文献：
① 中国行政管理学会联合课题组：《关于政府机关工作效率标准的研究报告》，《中国行政管理》，2003年，第3期，8－16页。
② 戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年。
③ 张小玲：《国外政府绩效评估方法比较研究》，《软科学》2004年，第5期。
④ 范柏乃：《政府绩效评估理论与实务》，人民出版社，2005年，第328页。