[管理创新]欧美行政区划的启示

发布人：圣才学习网  发布日期：2010-11-27 08:59  共 人浏览[大] [中] [小]　　作者：孙平　　欧美行政区划的启示　　孙平 湖北省民政厅　　摘要　　本文阐述了西方国家行政发展趋势，分析了欧美行政区划基本情况，并重点剖析了美国行政区划设置，在此基础上，强调了我国行政区划改革的必要性，着眼于欧美经验与我国实际相结合，提出了欧美行政区划所带来的几点启示。　　关键词：欧美行政区划 改革 启示　　一、西方国家行政发展趋势　　近代西方工业革命极大地推动了生产力的进步，促进人类社会迅速向前发展，同时也带动了西方民主政治建设，由此促进了行政理论与实践的不断创新。　　（一）西方国家政治体制概述　　西方资本主义国家的政治体制有一定发展过程，其现代政治体制的典型形式是资产阶级民主制。二战中民主政治战胜了法西斯政治，战后几个法西斯政权相继跨台，资产阶级民主制终于成为各主要资本主义国家通行的政治模式。17、18世纪的启蒙思想家提出的一些原则长期指导着资产阶级的政治实践，现在仍然成为其民主政治的普遍规则。主要表现在：其一，实行少数服从多数并兼听少数人意见的原则，保障公民的个人权利；其二，主权在人民，国家的最高权力属于人民；其三，代议制原则，人民通过选举产生的代表组成代议机关来行使最高权力；其四，分权制衡，三权分立，即实行国家权力过程中的合理分工与权力的相互制衡，强调不受制约的权力必然走向腐败；其五，法制原则，国家的政治生活、国家机器的运转以及对各种社会问题的处理均以法律为指导。　　围绕上述原则，西方资产阶级民主政治一般实行这样几种基本制度：一是议会制度，它是西方民主政治的象征和资产阶级民主制的核心；二是选举制度，它是西方民主制度的基石；三是政党制度，它是西方民主政治的轴心，是资产阶级政治体制运转的推动器；四是行政制度，它是民主制度的重要组成部分；五是司法制度，为民主制度提供合法依据和法律保障。英国是最早进行资产阶级革命和确立议会主权的国家，它以议会内阁制为核心，议会由上院和下院组成，同时保留了君主立宪制的形式，这是历史上资产阶级和封建势力妥协的产物。美国是世界上第一个资产阶级共和国，它的政体代表着资产阶级民主制的另一种典型形式——实行总统制并贯彻分权与制衡原则。法国的政治体制在历史上是多变和不稳定的，1958年戴高乐建立第五共和国以后，开创了民主制的一种新模式——半总统半议会制。　　纵观世界政治发展历程，民主政治的理论和实践源头均来自欧洲。希腊曾经经历了200年左右的民主实践，以此为基础形成了以亚里士多德为主要代表的古希腊民主思想；古代罗马曾建立了500年左右的共和政体，以此为基础形成了以西塞罗为主要代表的共和国思想；到了中世纪，意大利沿海城市形成了一些共和国，出现了民主与共和的初次结合。随着社会经济生产方式由自然经济、小农经济向市场经济的逐步转化，专制政治体制逐步向民主政治体制过渡，这已成为政治体制发展的大趋势。资产阶级共和国取代中世纪的专制统治，民权代替君权，分权代替集权，是历史的巨大进步，是人类文明史上国家制度方面的重要创新。我们不应将民主制度仅仅看作资本主义时代的产物及其专利，而应视为人类制度文明的共同财富。西方资产阶级在探讨民主政治建设及政治体制改革中积累了丰富的经验，值得研究和重视。　　（二）西方国家行政发展趋势　　行政体制原本是政治体制之一部分，政治体制的发展必然导致行政体制的变化。但行政又不同于政治，行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济发展到一定阶段的产物。美国行政学家威尔逊和古德诺最早从政治与行政分离的角度来解说行政。西方学者眼中的行政无统一定式，概括起来大致包含如下内容：一是特定主体，狭义的指政府部门，广义的含立法、行政、司法等；二是包含组织、领导、计划、协调、控制等环节或手段；三是包括推行政务、实现特定公共目标的目的；四是包括以政府的政务或活动为对象。　　西方国家行政在不同时期各具特色。奴隶制时期，国家行政职能的重点在于政治统治，采取专制、残暴的手段来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能很少。封建国家的经济职能稍有增加，承担一定的社会管理职能，进行一些社会公共事业的建设，但其重点仍在于政治统治。　　进入自由资本主义时期后，资本主义国家采取自由主义的管理方法，通过政治统治对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“看不见的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。垄断资本主义时期，资本主义国家强化了政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱；强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，政府的经济职能和社会职能都得到扩大和加强。当代资本主义国家的专制统治相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；政府在充分发挥“看不见的手”调节社会经济发展的同时，也强调利用“看得见的手”来弥补市场机制的不足，而且政府的社会服务职能也在逐步扩大。　　上世纪90年代以来，西方国家的行政改革进入一个新阶段。其中最显著的是，在自由至上主义和管理主义影响下进行的所谓“新公共管理的革命”。这一革命主要包括三个方面的内容，即政府职能的市场化、政策执行的自主化和建立企业化政府。政府职能的市场化就是根据市场经济的要求确立政府的职能，其目标是减少政府干预，充分发挥市场的力量。从内容上看，主要是实行国有企业的民营化、放松政府对经济生活的管制以及在公共服务领域引入竞争等。政策执行自主化就是调整以前的政治优先、行政其次的原则，将政策制定与政策执行职能分开，即政府中政治任命的官员只对政府决策负责，成立专门的执行局负责政策执行，在执行事务方面具有相当的自主性。建立企业化政府就是要用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。这些都是西方国家行政发展的新趋势。　　二、欧美行政区划　　（一）欧美行政区划概述　　欧美国家一般都是较为典型的资本主义国家，在政治文化和思想意识形态上有许多共性，但在国家结构形式和行政区划方面又有诸多不同。法国为中央集权的单一制国家，英国为地方自治的单一制国家，美国、德国、澳大利亚、加拿大、巴西等为联邦制国家。作为单一制和联邦制国家，在地方行政建制设置中有不同的特点。单一制国家宪法中通常明确规定了各级地方行政建制，目的在于维护中央统一有效的行政管理。而联邦制国家宪法中一般不涉及地方行政建制的具体内容，以保持各联邦组成单位的相对独立性。　　法国是欧洲古老且综合实力较强的国家，其行政区划具有一定特点，并对周边一些国家如意大利、荷兰、希腊等产生影响。其主要特点是：全国行政区划结构如行政建制和单位一致化；严格的中央集权，呈现层次多、幅度窄的高尖金字塔型体系；基层行政单位规模小，上世纪90年代全国有36565个市镇。英美等国行政区划一般有其深厚的历史根源，大多实行郡县制，弹性较大，随着时代的发展作适当调整，不同地方的行政区划名称、层级、幅度可以有较大差异，因地制宜，各自为政。美国市镇的法律地位相等，市与镇没有本质上的区别，市镇名称可以在全国重名，但市镇界线非常明确，几乎不存在行政区域边界纠纷。瑞典、挪威、芬兰等国都实行层次少、幅度宽的“扁平式”行政区划结构。从对国家行政区划有决定性影响的一级政区来看，选出欧美7个人口超过4000万以上的大国作分析，德国、法国、乌克兰、西班牙、意大利、美国、墨西哥一级政区平均26．4个，美国最多，为50州（另有1特区）。英国情况特殊，英国政府中专门设有北爱尔兰、苏格兰、威尔士等事务部，分别实施对辖区的管理；英格兰和威尔士实行三级制，苏格兰实行二级制，北方爱尔兰实行一级制，这些地方下辖区较小，可比性差。（WTO国际服务中心中国有限公司网站2003年12月资料）　　总体上看，欧美行政区划的演变规律具有世界范围大多数国家的一些共性：国家改朝换代或政权更迭时期变更多，国家民主制度完善或政治稳定时期变更少；政治经济体制改革时变更多，平稳发展时期变更少；在政权更迭时期注重政治及历史因素，在和平建设时期注重行政、经济因素；城市地区变更较多，一般地域变更较少；高层调整多以政治因素为主，中下层调整多以行政因素为主；单一制国家调整较频繁，联邦制国家调整较少；计划经济国家调整较多，市场经济国家调整较少。　　（二）美国行政区划　　美国是一个联邦制国家，国土面积937万平方公里，总人口2．5亿。美国行政区划为三级制，联邦政府下辖50个州（另有1特区），其次为3043个县，再往下是19372个市、16629个镇、13726个学区、34683个特区。（见下表）统计数据表明，在50多年时间里美国的州、县建制十分稳定，基本上没有什么变化；市增加了3152个，镇减少了2290个，学区减少了94853个，特区增加了26384个。市的增长大多发生在第二次世界大战以后，主要在大城市周围出现，这基本上是由无计划的城市发展带来的。例如：在加利福尼亚州，只是为了方便一个马戏团所有者可以按照他认为合适的方式为动物群设置区域，建立了布兰市；为方便居民可以合法地玩扑克，设立了卡达尼市。　　美国行政区划统计表　　单位：个行政单位1942年1962年1982年1997年州48505050县3050304330413043市16220180001907619372镇18919171421673416629学区108579346781485113726特区8299183232807834683（资料来自美国统计局，1998年）　　各州可以拥有自己的法律，相互之间平等竞争。随着时代的发展，大家都认识到合作更重要，所以州之间的合约、协定呈增多趋势，而且许多情况下逐步演化为跨州机构。1977年13个西部州组成了西部州长政策局，以便进行敏感议题的区域分析；1976年东北部的7个州组成了东北部州长联盟，以便团结起来获得更多的联邦资金；1972年南部13个州成立了南部州长政策局。在国会，各州也以不同的区域结合方式聚集在一起，他们都认识到，合作比竞争可以带来更多的益处。另一方面，州与其地方政府之间的关系却十分不同。地方政府在州授予其权力之外没有独立性，尽管州在赋予其地方政府结构的自治规则上越来越自由，但在授予它们功能性自治规则上都越来越保守。　　县是州的行政支撑和下辖行政区，提供一般性的政府服务。只有极少数州没有县或所设县没有涵盖全州范围；得克萨斯州的县最多，有254个，夏威夷的最少，只有3个。县是地方政府最稳定的形式，经由民选产生的委员会负责管理。几乎2/3的县使用委员会制，超过1/4的县雇用专业经理来管理县政府，大约13%的县采用民选议会行政制。　　市是涵盖一般功能的地方自治行政区。它提供的公共服务主要针对特定地区中特别集中的人口，通常城市、村、自治市镇以及大多数镇都归为市。各州都设有市，但数目相差较大，伊利诺伊州市最多，有1288个，夏威夷最少，只有1个。州确认市的标准也不一样，但最低要求是关于人口密度及与其他市之间的距离。所有市都是由市或镇议会负责管理，他们由选举产生，有市长议会制、议会经理制、委员会制及代表会议制等。　　镇区包括镇以地方政府方式运作，为区域内的居民提供公共服务，而不管其人口是否集中。东北部和中西部的20个州拥有镇区，大约1/5的美国人都直接接受镇区的治理。少数州将镇区称为镇。有的镇其功能象市，归为强镇区，有的镇属于乡村型镇区，其职能有限。镇区普遍采用的政府形式相当于委员会制，少数镇区采用相当于市的议会经理制和市长议会制，个别的采用市镇会议。　　学区是提供公立小学、中学以及高等教育的有组织地方实体。在州的法律下，学区拥有充分的行政与财政自主性，而合乎自成一个政府的资格。有45个州采用学区，专门为了他们的公立学校制定政策及加以管理之用。全国有4/5的学区由选举产生的委员会进行管理，还有少数通过上级政府任命产生。　　特区是由州或地方法律授权成立的组织化地方实体，它只提供一项或有限数量的特定服务，且具备充分的行政与财政自立权，而合乎自成一个政府的资格。所有州均设有特区，它是成长速度最快的一种地方政府类型。伊利诺伊州有3068个特区为最多，阿拉斯加只有14个为最少。2/3的特区与2个以上一般功能政府之辖区相重叠；有1/3的特区其边界与县、市或镇区的边界相一致。所有特区都由董事会进行管理。　　三、欧美行政区划的启示　　欧美行政区划既有相对稳定的一面，又有活跃变化的一面。透过其表象作进一步思考，从一定程度上能给我们带来某些启示。　　（一）我国行政区划有必要进行改革　　世界范围内市场经济迅速发展，民主政治建设广泛推进，科学技术日新月异，这一切必然深刻影响到我国经济、社会、政治及行政领域的各个方面。我国改革开放正在整体推进，计划经济体制转向市场经济体制，公民及社会的主体地位不断提升，政府的职能及作用正在发生根本性转变，并与高速发展的信息技术、网络技术及交通事业一起，对我国行政区划产生巨大作用和影响。当中国改革开放发展到今天，经济、科技及社会事业创造出一个又一个奇迹，尤其是我国加入WTO之后将直接触入国际社会，面对高度竞争的国际环境，不仅需要完善的经济体制，更需要健全的政治制度和行政管理体制与之相适应，而这一切都对反映中央和地方，以及各级地方政府间权力分配关系的行政区划提出了前所未有的挑战。　　行政区划本身具有较强的政治性、地域性和综合性，其演变过程中往往包含特有的价值取向。我国长期封建社会的统治形成了一套与之相符的行政区划体系，高度集权统治是封建统治阶级治国的基本出发点。社会主义产生的根本原因在于广大人民群众对物质文明、精神文明及政治文明的不懈追求。为了推翻封建专制统治，我们采取革命手段砸碎了一个旧世界；为了建设新中国，在特殊时期我们采取高度集中的手段取得了巨大成就，行政区划上于解放初期设置的大行政区就是一个例证。昨天的体制自有它存在的理由。社会在发展，时代在前进。60年的社会主义建设奠定了较为坚实的物质基础，使得我们有可能投入更多的精力进行政治与行政管理体制的改革，其中包含着行政区划体制的创新。当中国已经进入21世纪，民主政治建设及综合国力处于历史上最佳时期，其行政区划结构与发达国家呈现出较大差距，尤其在层级等方面处于历史上最繁多的时期，这种格局难以适应我国社会经济快速、协调发展的客观要求。　　社会主义市场经济体制的确立，改变了传统的高度集中的计划经济管理模式，各级政府的权力、利益关系发生了深刻变化。政治、经济方面由单独纵向交流变为纵向与横向交流并存，而且横向交流所占比例越来越大，从而影响到行政区划总体结构即层级与幅度的变化。市场经济主体多元化，经济、社会结构复杂化，将会影响到行政建制的调整或改变。改革开放以来，我国经济发展速度创历史之最，区域经济格局发生了巨大改观，不同地区、不同层次、不同规模的城镇网络体系不断形成与完善，相应地需要创新、发展、完善城市行政区划。特别是交通、通讯及信息技术的快速发展，改变了生产力布局，改变了经济流向，改变了时空距离，改变了人们的交往习惯，正逐渐改变了人们的思维方式及社会文化环境。行政区划作为国家结构安排，必须面对国内外形势发展的新变化，特别是针对上下利益关系变化的新格局，顺应时代要求，跟上时代发展步伐，适时进行体制创新。　　（二）我国行政区划改革应有新的突破　　1、顺应潮流，减少行政区划的层级　　从世界范围来看，原来一些社会主义国家和高度集中的国家其行政区划层级较多，可达4－5级，如原苏联、捷克等；而欧美市场经济国家的层级较少，一般为3级，美国3、2级并存，加拿大只有2级。我国历史上行政区划3级为多，二级制多存在于一些王朝建立初期，但后来又变为三级制。我国宪法规定一般为省、县、乡3级，但中间地级市发展迅速，已取代地区行署而成为固定一级。现在我国行政区划一般为4级，有的加上县以下区公所或乡镇以下的管理区，层级可达5级，层级上创我国历史之最。　　实践证明，行政层级过多，往往产生很多弊端。上下对口，部门林立，机构庞大，重复建设，浪费严重，财政压力大，群众负担重；政令不畅，层层丢失信息，上有政策，下有对策，各取所需，中央政策到基层有时出现面目全非；行政成本高，行政效率低，每个层次都要进行“调查、研究、论证、规划”；除了政策截留之外，物质截留、资金截留也比较普遍。在“时间就是金钱，效率就是生命”的时代，一个层级的差距有可能形成天壤之别。因此，应该进行减少行政区划层级的探索。　　鉴于省、县二级建制历史上一直比较稳定，省、县之间的层次变化较多，在减少层级的过程中可首先考虑撤销该层次，使地级市与县（市）处于相同法律地位，即都由省直辖。减少省、县中间层次，但保留地级市的级别，实质是地级市不再带县。结合市、县分等，从另一角度实行新的分类管理，这样既符合经济、社会发展的客观要求，而且广大干部群众也易于接受，便于操作。县以下去掉区公所，或去掉乡镇以下的管理区，最终达到实行省、县（市）、乡（镇）三级制。考虑到我国东西差距较大，行政区划层级不可能完全整齐化一，西部一些地方可以实行四级制，发达的直辖市可实行二级制，但保证国家主体部分实行三级制。　　2、因地制宜，审慎增加省级政区数量　　欧美一级政区数量超过我国的并不多，大多数国家一级政区都在30个以下，如德国16个州、法国22个区、意大利20个区，英国情况特殊除外，美国的州最多—50个州（另有1特区）。因为美国是当今世界上综合国力最强的发达国家，行政及治国经验十分丰富，而且它的人口、面积规模都比较大，在行政区划方面或许能给我们以启示。同时，还要认识到美国与我国在行政、经济及社会发展方面的一些差别。首先，美国是先在沿海发展，后向内陆拓展；而我国历史上是从内陆黄河流域向东南沿海发展，正好与美国相反。其次，美国是在高度城市化之后再向广大腹地扩散；而我国现在是从一个传统的农业国向工业化、现代化国家转变，要向发达地区、向城市聚集，又与美国不同。第三，美国资源丰富，经济发展水平高；我国地域差别大，西北部甚至包括中部一些地区群众的生活资料都十分欠缺，有的地方生活用水都得不到保障，迫使人口及其他生产要素流向发达地区。　　基于上述分析，我国省级建制的增加要以经济为主导，现阶段更要注重聚集经济效益，面向经济活跃的发达地区。欧美发达国家城乡人口之比正好与我国相反，并且人口主要向城市聚集。尽管我国不可能完全形成这种格局，但对那种不顾地域差别的一律化的行政建制设置带来启示。我国历史上省级政区设置更多地依据政治及军事的需要，现在要转向以行政、经济发展的客观要求为主要依据。怎样改变现有省级政区的格局，还是要以城市为突破口，与大都市圈和大都市带的发展战略结合考虑。但是，单独升直辖市不可取，那样只会带来新的“条块分割”。美国一级政区都是一般地域建制——州，类似欧美背景的澳大利亚也是如此，他们没有直辖市。他们的特大城市和大城市都是由若干小城市及其他地方政府组合而成，形成大都市圈和大城市群。我国省级政区的发展或增设，可考虑以大都市圈或大城市带为基础，包含部分腹地，名称不一定称直辖市，命名为省也许更好。　　省级政区的调整必需十分慎重。任何一个行政区划方案都有正反两方面的作用，而且许多因素事前不可能完全预测到。有的认为现行省级政区规模偏大，中央政府调控困难。但是，当中央政府面对更多的省区时，其管理与控制难度如何还是一个不确定的未知数。美国能控制50个州，是因为它的“无为而治”，即州处于高度自治所致。因此，对于省级政区最终设置多少为宜，必须结合国家行政区划总体结构进行综合分析。有些情况比较清楚，有些情况还不明朗。需要有关方面加强联合研究攻关，多做深入的分析论证，随着政治、经济体制改革的不断深化，一些不可知情况会逐渐浮出水面，相信在不久的将来会找到解决我国省级政区问题的最佳途径。就目前而言，解决行政层级的问题比增设省区更有意义。　　3、改革创新，实行省直辖县市　　该问题实际上与减少行政层级相对应。欧美许多国家实行州（区）直辖县（郡），有的名称不尽相同。美国各州设县数目相差悬殊，佐治亚州设县159个，但相同规模的密歇根州设县83个。美国地方政府是州之下由各州依法自行设置的，所以其形式相对灵活多样。我国历史上也有省级政区直辖县的时期，如秦汉的郡县制，隋朝的郡县制，民国时期实行过省直辖县。我国历史上省、县之间在很多时期还是虚设一级政区，很不稳定，一直延续到现代，如民国时的督察区就不是严格的政权，新中国的专区行署及地区行署只是省政府的派出机构。孙中山领导的辛亥革命推翻封建专制统治后，明确提出实行省直辖县的体制，但由于后来战争等方面原因未能贯彻落实。现在推进省直辖县体制既有历史的基础，又有实现的经验和条件。我国海南省实行省辖县体制积累了成功的经验；台湾省也是实行省辖县。湖北省于上世纪90年代中期进行省辖县级市试点，迈出了可喜的一步。湖北省现直接管辖17个行政单位，其中13个地级政区，另直辖4个县级政区，即3个县级市和1个林区。湖北省实行直辖县级市体制以来，这几个省直辖市的经济、社会发展迅速，还有一些县级市也要求由省直辖。实行省直辖县级市不仅在于为地方经济建设创造了宽松的体制环境，更重要的是精简了行政区划的层级。　　实行省直辖县（市）可以分几步走：第一步，实行省辖县级市；第二步，推行省辖县。而且各省区还可以因地制宜，自行确定逐步实施的时间表，不要搞“齐步走”，特别是对于西部一些地方不要强求实施省辖县（市）。美国作为发达国家，依然根据经济、社会发展水平分别实施不同的层级和建制，这种实事求是的作法值得我们借鉴。　　4、搞好协作，积极推进大都市圈及大都市带的建设　　城市发展是人类文明进步的象征。1880年，生活在城市里的世界人口比例为3%；1990年，这一数字上升为10%；2000年，已经有50%以上的世界人口生活在大大小小的城市里。一些专家预测：到2025年，世界人口将达到80亿左右，而城市人口约有50亿。相应地，作为城市经济、社会发展载体的城市，也由单个城镇、城市的发展逐步转向城市群带、大都市圈及大都市连绵带的发展。欧美国家在大都市圈、带的发展过程中有一些好的经验和作法可供借鉴。美国为了加强各政区及城市间的联系，通过不同形式设立了一些跨行政区的经济联合体或合作组织。如纽约市所在的连续建成区地跨纽约、新泽西、康涅狄克3个州，正是由于州际的有效协作，才使得该城市地区能协调发展。在法国，广义的巴黎包括除省级市巴黎外，还有另外7个省；在英国，大伦敦由32个市和1个伦敦城组成；在加拿大，多伦多、蒙特利尔也经历了一个整合过程。　　我国城市化步伐不断加快，一些城市群带逐步形成。特别是在东部发达地区及部分中部地区出现了一些大都市圈及大都市连绵带，迫切需要从体制上进行创新，即加强协调，避免城市间盲目竞争所带来的两败俱伤。就我国实际情况而言，大都市圈一般以一个大城市为核心，大都市连绵带一般以2个以上距离较近的大城市为核心。为适应城市化发展的客观要求，应该从管理体制上创造条件，积极推进大都市圈及大都市带的健康发展。其一，要科学规划、合理确定核心城市，即以直辖市、副省级市或计划单列市为核心构建大都市圈及大都市带。其二，都市圈及都市带内的各市、县最好脱离原属地级政区，而由省直管，从而为都市圈、带的建设创造宽松环境。其三，从欧美情况来看，都市圈、带内的市、县不一定都由核心城市管辖，它们可以保持隶属省直管的关系不变，这样有利于保持竞争的活力，避免形成新的“行政区经济”。其四，也是最重要的方面，就是都市圈、带内的市、县在自愿的基础上，本着平等、互惠的原则，共同创建经济联合体或制订合作协议，以图共同发展。　　5、大胆探索，设立乡镇派出机构　　在市场经济国家，基层地方政府一般实行自治。美国地方及基层政府拥有相当大的独立性和自主权，在其职责范围内高度自治。美国县与乡镇的关系表现为：一是合作关系，虽然县政府对其辖区有协调作用，但必须依法行政，在执法、防灾救灾、交通及相关公益项目上依法合作；二是契约关系，上下政府间常常通过订立契约，在利益互惠的基础上进行合作，有时这种合作还出现跨区域的横向协作，出现跨区域组织机构；三是依法监督的关系，县政府对乡镇依法进行监督与协调。美国地方政府之间的交往常常是依据一定的契约和协议，在自愿和互惠的基础上进行的。各地方政府之间并非是严格的行政等级式的上下级领导与被领导的关系，实际上是建立在法制和利益基础上的平等互利和合作关系。　　我国乡镇体制改革十分活跃，改革开放以来各地对乡镇体制进行了几次大的改革，实现了农村经济的飞跃。随着形势的发展，家庭联产承包责任制等政策的优势已发挥到极致，基层政权建设面临新的挑战。经济全球化、市场化深刻而广泛地影响到基层群众社会生活的方方面面，民主意识增长，政治文明建设步伐加快，客观上要求深化乡镇体制改革。在社会主义市场经济体制下，市场化进程将不可逆转，特别是乡镇政府首当其冲，民营化、私有化、股份制等改革都是源于基层。国家除掌握控制少数事关国计民生的大产业、大企业、大公司之外，基层地方政府将不再或很少拥有自己的企业及经济实体，而转向公共管理和服务。　　在2004年3月召开的十届全国人大二次会议上，温家宝总理郑重承诺，从当年起，5年内取消农业税。目前，全国均已取消了农业税，同时，不少地方还逐步推行“乡财县管”。如何在没有传统经济实力作后盾的情况下实施有效的公共管理，最佳方式就是顺应乡镇机构已经虚化的事实，建立乡镇派出机构。其关键是转变乡镇管理职能，使之符合社会主义市场经济发展的客观要求。一是上级各部门不再按乡镇区域作为其延伸机构的依据，而从群众及社会服务需要出发；二是逐步取消乡镇财政后，改由县市统筹安排，这样也能保证各乡镇的必要活动开支；三是按照精简、统一、效能的原则减编减员，减轻地方财政的巨大压力；四是结合乡镇管理职能的转变，加强基层群众性自治组织即村（居）民委员会的建设，以填补管理“真空”。　　6、实事求是，创建地方特区政府　　美国发展最快、数量最多的行政建制是地方特区建制。这些特区功能单一、设置灵活、方便特定的群体，对我们有借鉴意义。市场经济需要灵活多样的公共管理，需要以人为本的人性化服务。美国众多特区政府的设立，顺应了不同群体的需要，充分体现出自由、民主的价值理念，也是美国经济发展的重要动力源泉之一，因而具有极强的生命力。美国现有特区34683个，另外还有13726个学区，也属地方自治性的实体，从这里也可以看出美国对学校教育的重视程度。　　我国有数以万计的基层群众性自治组织——村民委员会、居民委员会及社区居委会，但它们不具有地方政府性质，功能相对较弱。乡、镇、街道办事处都是普通型建制单位，难以满足特殊情况的需要。我国目前存在着大量的各类专业开发区、科技园、风景区、农林牧渔茶场等等，根据国家关于行政区划管理的法律规定，它们都不是行政区划单位，不能归为政府系列；另一方面，他们又行使着一些地方政府的职能，处境十分尴尬。它们有的或挂着普通建制的名称，实际上行使着专门职能；有的干脆就自行脱离地方行政区划系列，挂上自己的牌子，成为行政区划的“盲点”。　　从实际情况出发，实事求是地在这些特殊地区设立特区建制，有利于适应市场经济发展多元化的特点，实行体制创新，增添发展的动力；有利于因地制宜，对特殊地区实行专门的管理；有利于实行行政区划的统一、规范化管理，从体制上彻底解决“黑户口”及行政区划的盲点问题。设立特区建制应遵循如下原则：一是特区必须行使专一或特殊的职能；二是特区定为自治地方政府；三是政府活动经费及人员编制由特区自行解决；四是特区由国家有关权力机构依法设立、调整或撤销。此外，为适应竞争的需要，特区一旦在财经上难以为继，可以依法实行注销或破产，当然由相应的权力机关或行政机关审批。　　（三）我国行政区划改革要有相关配套措施　　行政区划改革涉及面广，必须采取综合配合措施。　　一是不断完善社会主义市场经济体制。加快市场经济发展步伐，建立完善的市场经济体制，达到以市场为主要手段来配置资源的目的；使行政区划从配置资源的主导地位上淡出，这样才能从根本上解决“行政区经济”的问题，改变高度集中经济及政治体制下形成的行政区划格局。　　二是加强民主政治建设。通过有效的民主政治建设，扩大地方政府的自主权，同时将政府部分职能转交给社会及公民群众，为行政区划“宽幅式”设置奠定基础。如果民主政治建设不能配套实施，单纯的“宽幅式”管理必然会造成顾此失彼及“按下葫芦浮起瓢”的混乱局面。　　三是加强行政区划的规范化管理。制定科学、合理的市区镇设置标准，实行分类指导。镇以下设置标准交由省级政府确定。中央政府负责制定县市以上建制的设置标准，对于其他建制设置标准实行粗放管理，同时要规范行政区划调整变更的程序。　　四是坚持“有所为，有所不为”。一方面要科学制定行政区划调整规划，加强宏观战略研究，努力避免盲目性；特别要围绕市镇设置及城市化发展，制定好行政区划调整的中长期规划。另一方面，对于基层政区尤其是特区的设置，采取顺其自然的办法，以市场为导向，以体制的竞争、创新直接为经济、社会发展增添动力。　　五是深化户籍制度改革。在全国范围内尽快实施彻底的户籍制度改革，使公民个人能够在全国范围内自由流动与择业，从根本上解决城乡二元结构的矛盾，并与科学的行政区划改革相配套，将会对中国经济、社会发展产生积极的、深远的影响。　　六是各部门要加强配合。设立新的建制单位需要进行各种设施建设，调配各方面的人力资源，尤其要对公共社会事业进行必要的建设投入；行政区划的调整同样涉及到各方利益的分配与各项建设的重新布局。这一系列的工作任务不可能由单一的部门或单位来承担，需要各方面的通力合作。　　七是努力实施可持续发展。行政区划的合理与否，不仅影响着政治、经济、社会方面，也对生态环境产生影响。关注并高度重视社会的可持续发展，是人类社会的共同心愿。实施可持续发展就是坚持科学的发展观，行政区划的改革与调整要有利于社会的可持续发展，做到尊重历史，立足现实，面向未来，使行政区划经得起历史的检验。　　参考文献：　　1．孙平：《中国行政区划分析》，湖北人民出版社，2004年。　　2．中国行政区划研究会：《中国行政区划研究》，中国社会出版社，1991年。　　3．陈嘉陵等：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社，1991年。　　4．浦善新等：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995年。　　5．刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年。　　6．戴均良：《中国市制》，中国地图出版社，2000年。　　7．袁晖等：《当代西方行政管理体制》，山东人民出版社，2000年。　　8．[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第八版），中国人民大学出版社，2002年。　　9．[美]约翰·M·利维：《现代城市规划》（第五版），中国人民大学出版社，2003年。　　10．梁木生：《政治学》，武汉出版社，2002年。