上海 厦门 飞机:关于起草《教育督导条例（征求意见稿）》的说明

关于起草《教育督导条例（征求意见稿）》的说明

　　一、起草《教育督导条例》的必要性
　　（一）推进教育改革与发展需要进一步加强教育督导法制建设
　　教育督导制度自1986年在邓小平同志倡导下恢复重建以来，对推动我国教育事业的发展特别是义务教育普及与提高做出了历史性的贡献。在新的形势下，确保教育事业持续健康发展，保障教育法律法规得到贯彻落实，全面推进素质教育，建立与决策、执行相协调的强有力的教育督导制度十分重要。
　　《教育法》明确规定，教育督导与评估是我国的教育基本制度；《职业教育法》、《民办教育促进法》以及新修订的《义务教育法》，都对教育督导工作作了规定和要求。面对21世纪教育改革发展的新形势、新要求和教育督导担负的新任务，1991年作为部门规章发布的《教育督导暂行规定》从内容到形式都已远不适应。因此，当前迫切需要并尽快制定符合我国国情的教育督导法规。长期以来，全国人大代表和政协委员提议要加快教育督导立法，以总结督导工作经验，规范督导实践，进一步提高督导的科学性和权威性，使教育督导工作全面步入法制化轨道。
　　（二）实施素质教育、提高教育教学质量需要完善教育督导法律制度
　　全面实施素质教育，是我国教育工作的主题，也是贯彻新修订的《义务教育法》的重要要求。教育督导在推进素质教育实施中具有特别重要的作用。完善教育督导法律制度，明确建立对实施素质教育工作进行科学评价的体系和制度，有利于进一步发挥教育督导对于纠正片面追求升学率、推进素质教育、提高教育教学质量的重要作用。
　　（三）在实践中成熟有效的教育督导政策、措施需要上升为法律规范
　　近年来，地方各级人民政府在改进和加强教育督导工作中，不断完善教育督导制度，形成了一些在教育督导实践中被证明行之有效的做法。如，教育督导的性质和体制，“两基”督导检查和评估验收制度，对农村义务教育管理体制的专项督导，以及对教育督导机构的地位和职责，督学的任职条件和职权，教育督导的内容和程序等，都进行了积极地探索，积累了丰富的经验。这些成功的做法和经验，应当通过行政法规予以规范。同时，地方教育行政部门迫切希望国家能及早发布施行教育督导行政法规，以统一规范和指导全国的教育督导工作。
　　（四）保障国家教育法律、法规和政策的实施迫切需要制订新的教育督导法规
　　当前，为了进一步为教育改革和发展创造良好的环境，促进教育公平，推进依法行政，需要加强对各级政府履行教育法律法规和教育方针政策的监督，特别是要通过教育督导行政法规的强制性规范，依法对各级政府执行教育法律法规的情况进行监督、检查，建立、健全“决策、执行、监督相协调”的行政管理体系，使政府切实履行所应承担的教育职责，在改革和发展中不断完善具有中国特色的教育督导法律制度。
　　二、关于《教育督导条例（征求意见稿）》的起草过程
　　自2004年起，教育部就《教育督导条例》的框架结构和督导性质、督导体制、督导范围和内容、督导机构的职责和权限、督学的地位和任用等许多重要问题进行了多次研究、讨论；向全国各地教育行政部门下发了《关于征求对〈教育督导条例〉（征求意见稿）意见的通知》。在2007年1月召开的第八届国家督学会议期间，又广泛征求了与会国家督学的意见。同时，起草组先后到一些省市召开了有关的座谈会，广泛听取意见和建议。在此期间，还就国外教育督导情况，地方法规规章中有关教育督导的规定，以及我国有关行政监督的法律规定等，进行了认真整理和合理吸收。
　　《征求意见稿》较为全面地将我国近20年来教育督导工作的成功做法和取得的主要经验作了较为系统地归纳和整理，吸收、借鉴了全国各地制定的教育督导法规或者地方政府规章的内容，对教育督导工作作了较为全面的规定，具有较强的可操作性。现《征求意见稿》分为六章，即总则、督导机构、督学、督导的实施、法律责任和附则，共32条。
　　三、关于《教育督导条例（征求意见稿）》主要内容
　　（一）关于教育督导的性质
　　《征求意见稿》规定，国务院和县级以上地方人民政府对所属有关部门、下级人民政府和有关学校的教育工作进行督导。这表明，一方面教育督导是人民政府对于所属有关部门、以及下级人民政府及其有关部门的教育工作进行的督导，是政府对于教育工作实行的专项监督；另一方面，也是人民政府对有关学校的教育工作进行督导。同时，《征求意见稿》还规定，教育督导工作由人民政府教育督导机构实施。这表明教育督导机构是政府监督、检查、指导、评估教育工作的实施机构。
　　（二）关于教育督导范围
　　《征求意见稿》规定，教育督导的主要范围是义务教育、普通高级中等教育和中等职业教育。当前，县级以上人民政府可以依据这一规定，有重点地对普通高级中等教育、中等职业教育特别是义务教育的质量和均衡发展、全面推进素质教育的情况进行督导。《征求意见稿》同时规定，教育督导机构可以根据法律、法规的规定，对其他教育进行督导。
　　（三）关于教育督导机构的名称和体制
　　《征求意见稿》规定，国务院设立国家教育督导团，其日常办事机构设在国务院教育行政部门。国家教育督导团负责指导全国的教育督导工作；县级以上地方各级人民政府对同级人民政府有关部门、下级人民政府的教育工作，由同级人民政府教育督导机构负责实施督导。此规定与现有的教育督导体制基本一致。
教育督导机构本身的管理体制是，上级教育督导机构负有指导下级教育督导机构的职责，地方教育督导机构应当接受上级教育督导机构的业务指导。
　　（四）关于教育督导机构和职权
　　《征求意见稿》规定， 国家教育督导团负责拟订全国教育督导工作规划，制定教育督导与评估的方针政策、规章制度和标准，组织实施全国教育督导工作，监测评估教育发展水平和质量，就重大教育问题负责向国务院报告、提出建议。关于地方教育督导机构的职权，《征求意见稿》规定，地方人民政府教育督导机构负责拟订本地教育督导规划工作规划，制定地方教育督导与评估的具体政策，组织实施地方教育督导工作等职责。
　　《征求意见稿》规定，教育督导机构在实施教育督导工作时有六项职权，即：要求被督导单位按督导事项自查自评；要求被督导单位报告情况，提供与督导事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；要求被督导单位就督导事项涉及的问题作出解释和说明，向相关单位和个人就督导事项有关的问题进行调查；对被督导单位违反教育法律、法规和教育方针政策的行为，提出警告和处理建议，相关部门负责监督落实，并报告处理结果；根据督导结论，对被督导单位及其相关负责人的考核、奖惩提出建议；向本级或者下一级人民政府提出意见和建议。明确规定职权，有利于教育督导机构更好地开展教育督导工作。
　　（五）关于教育督导工作的主要内容
　　关于教育督导工作的内容，《征求意见稿》作了具体规定，主要有以下11项： 教育法律、法规、规章的执行情况；国家教育方针和素质教育的贯彻实施情况；义务教育普及水平和均衡发展状况；普通高级中等教育、中等职业教育等各类教育协调发展情况；学校教育教学管理、教育教学秩序、安全管理制度建设和执行情况；教育经费投入情况和使用效果；学校办学标准的执行情况；学校教育教学水平、质量情况;学校教学和生活设施、设备配备和使用情况； 教师、校长队伍建设及条件保障情况；本级人民政府或者上级教育督导机构要求开展的有关教育督导工作。以上规定，将教育督导机构开展的教育督导工作全面纳入了法制轨道。
　　（六）关于对学校的督导评估
　　教育督导在监督各级人民政府履行教育工作职责的同时，其工作重点主要是监督、评估义务教育、普通高级中等教育和中等职业教育阶段学校的各项工作，《征求意见稿》对有关监督、检查、评估学校的各项工作作了较为全面的规定。《征求意见稿》特别规定，教育督导应当按照国家规定的有关教育标准和要求进行，严禁以升学率作为督导标准。《征求意见稿》还规定，教育督导机构负责统筹、协调政府有关部门对学校的检查和评估，指导和规范社会组织对学校的评比。
　　（七）关于督学的身份及任用
　　目前我国各级教育督学基本是兼职人员，其专业化程度较低，督导工作水平有待提高，工作时间和质量也难以得到充分保证。因此，《征求意见稿》规定，教育督导机构任命的督学，主要为专职督学，这一规定有利于加强督导队伍建设，强化督导的行政权力，维护督导的权威性和公信力。同时，为了适应实际工作需要，调动多方积极性，《征求意见稿》又规定，教育督导机构应当依据相关条件和程序聘任兼职督学，兼职督学在开展督导工作时与专职督学享有同等的职权。
　　关于专职督学的要求，《征求意见稿》明确规定：专职督学是履行教育督导职责的国家公务员，必须热爱教育事业，熟悉教育法律、法规和教育政策，具有良好的思想品德、办事公道、廉洁自律，从事教育教学或者教育科研、教育行政管理工作10年以上，并经教育督导机构专业考核合格。对于督学的配备，《征求意见稿》规定，县级以上人民政府根据本行政区域内教育规模，按照学校数或者在校学生数的比例，配备督学编制。
　　（八）关于教育督导报告的公布和结果的使用
　　《征求意见稿》对教育督导报告的公布及注意事项作了规定，即教育督导机构实施教育督导后，应当向社会或者有关部门公布教育督导报告；公众可以查阅。教育督导报告公布前应当经教育督导机构所属人民政府批准。《征求意见稿》还规定，国家教育督导团应当向社会发布国家教育督导报告。
　　《征求意见稿》对教育督导结果的使用做出了明确规定，督导评估报告应当作为各级人民政府及其有关部门对被督导单位及其主要负责人政绩考核、责任追究的重要依据和评选先进、奖励的重要条件。