高建海判决书:新中国60年社会保障制度回顾3

（四）农村社保制度的衰落
“文革”结束后，五保制度得到了一定的恢复，但集体经济的削弱动摇了五保制度的基础，五保供养工作出现了新问题。为了切实保障五保对象的生活，中共中央、国务院多次在文件中对五保工作做出了指示。1991年12月，国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定：村提留包括公积金、公益金和管理费，公益金用于五保供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业；乡统筹费可以用于五保户供养，五保户供养从乡统筹费中列支的，不得在村提留中重复列支。管理条例的颁行基本解决了五保供养的资金问题，使五保供养工作得以有序地进行下去。
20世纪80年代初农村合作医疗制度逐渐衰落，究其原因，一是由于合作医疗的资金来源主要是集体公益金，集体经济的衰落使得合作医疗丧失了制度基础；二是由于国家对农村的投入大幅度降低，“七五”期间，国家投资为城市医院增加了40万张床位，而乡镇卫生院却没有得到国家投资；三是合作医疗本身也存在着缺陷，由于可以免费或以低廉的费用享受合作医疗，因此在医疗服务的获取中极易发生“道德风险”。由于上述原因，从1979年到1985年，全国实行合作医疗制度的行政村由90%锐减到5%，1989年继续实行合作医疗的行政村仅占全国的4.8%，合作医疗制度面临消亡的危险。
三、1992～1998年：新型社会保障模式的选择
1992年，邓小平“南方谈话”和党的十四大标志着改革开放和现代化建设事业开始进入一个新的阶段。1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，在社保制度方面，提出“建立多层次的社会保障体系”、“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。需要指出的是，在90年代前期和中期，经济发展面临着两个考验——通货膨胀和国有企业经营困难，这一时期的社保模式探索就是在这样的大背景下展开的。
（一）统账结合养老保险模式选择与制度发展这一时期养老保险模式的选择和确立是通过三个法规推动的。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案。考虑到各地的不同情况，国务院提出了两个实施方案供各省、区、市选择，但在实际操作中形成了城镇职工养老保险制度的多种方案并存的局面，一时间在全国产生了上百种改革方案，也导致了地区之间养老金水平相互攀比、中央难以管理调控、职工跨地区流动困难等问题。为解决养老保险多种方案并存的问题，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着统账结合的养老保险制度的正式建立。
从1991年到1997年，城镇国有企业职工养老保险制度得到了迅速的发展。参保人数增长较快，从1991年的5653.7万人增加到了1997年的8670.9万人，同期，参加保险的退休人员从1086.6万人增加到了2533万人。养老保险支出亦增长迅猛，从1991年的173.1亿元，增长到1997年的1251.3亿元。机关事业单位的养老保险制度也有新的探索。1992年，中共中央组织部和国家人事部颁布《关于加强干部退休工作的意见》，提出“因地制宜，不断改进和完善退休干部管理形式”，机关事业单位养老保险改革试点工作由此展开。但从整体来看，机关事业单位的养老保险制度仍处于各地自发进行改革试点的过程中。
（二）医疗保险统账结合试点和制度确立
随着经济体制改革的进一步深入，建立市场经济体制的要求使得包括医疗保险在内的社会保障改革更加迫切。经过多年试点，1998年12月国务院颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》标志着新型医疗保险制度的确立。在覆盖范围方面，新型医疗保险覆盖了城镇所有用人单位，打破了以往公费医疗仅覆盖国有企事业单位的局限。在统筹层次上，新型医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，实现基本医疗保险基金的统一筹集、管理和使用。在制度模式上，新型医疗保险采取社会统筹和个人账户相结合的方式，加强对个人的约束。由此，统账结合的医疗保险制度最终得以确立。到1999年，统账结合医疗保险制度的参保人数达到了593.9万人，基金支出为16.5亿元，累计结余8亿元。
在进行统账结合制度试点的同时，其他的医疗保险改革仍在进行中。始于80年代末的职工大病医疗费用统筹和离退休职工医疗费用统筹在这个时期继续发展，但随着新制度试点的推广，这两个制度开始慢慢衰落。
（三）国营企业待业保险制度的发展
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“重点完善企业养老和失业保险制度”。同年，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，同时废止《国营企业职工待业保险暂行规定》。新规定扩大了实施范围，调整了待业保险待遇的参照系，提高了待遇水平，明确了待业保险的管理机构。但新规定仍然存在着一些问题，如保险的覆盖面较窄、个人不缴费、保险待遇水平低、基金的统筹层次从省级降至市县级等，从而使得失业保险的作用仍然很有限。据统计，1996年，全国领取待业救济金的失业工人人数为3307884人，失业保险机构发放的待业救济金总计为138704万元，人均为419.31元，而1996年的城镇居民每人每月食品支出为158.73元，待业救济金显然不足以支付城镇居民的食品支出。即便如此，其他类型所有制企业仍然被排除在外。可见，待业保险制度与建立统一的劳动力市场、加快现代企业制度改革的要求还相去甚远。
（四）工伤保险制度的探索
工伤保险制度改革起步较晚，直到1996年还一直沿用1951年的《劳动保险条例》确立的框架。1996年的《企业职工工伤保险试行办法》是我国第一部关于工伤保险的专门立法，对工伤保险制度具有体制创新的重大意义。从1994年到1999年底，工伤保险参保人数由1822.1万人上升到了3912.3万人，享受工伤保险待遇的人由5.8万人增至15.1万人，基金结余由6.8亿元上升到44.9亿元。工伤保险参保人数和享受工伤待遇的人数逐年增加，工伤保险基金结余也越来越多，体现了工伤保险制度的发展。但此时的工伤保险制度还只是一个待遇赔偿和工伤康复的制度，其效率仍然较低。
（五）农村社会保障制度的发展
为解决占人口绝大多数的农民的养老保障问题，党和国家在一些经济较发达地区开展农村养老保险试点工作。在此基础上，1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的原则，规定了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的缴费原则，并实行个人账户制。此后，农村养老保险开始在全国各地发展起来。截至1999年底，参保人数已达8000万人。但实践中也出现了一些问题，如养老保险体制尚未理顺，政出多门，资金分散，“保富不保贫”、保障水平低、缺乏政策扶持等。自1999年始，国务院开始对这一工作进行清理整顿，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险，此后农村社会养老险基本处于停滞状态。
20世纪90年代以来，面对农村合作医疗制度的萎缩，党和国家进行了一系列重建的努力。1997年1月，中共中央和国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中提出要“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度……举办合作医疗，要在政府的组织领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持，逐步提高保障水平”。为了贯彻这一决定，卫生部等部门于3月向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》，但效果并不理想。1997年，行政村参加合作医疗的仅占17%，农民仅为9.6%。1997年之后，由于农民收入增长缓慢，遵循“自愿参加”原则的合作医疗又陷于停顿甚至下降的阶段。合作医疗之所以再次陷入低迷，主要原因在于缺乏稳定的资金支持系统。重建后的合作医疗主要立足于个人缴费，这在农村经济发展缓慢、农民收入不高的情况下是难以实现的。
四、1998年以来：社会保障体系初步建立
新型养老保险和医疗保险制度确立后，国企再次遭遇经营困难，企业亏损面不断扩大，中央政府做出了“国有企业三年脱困”的目标安排，在产业结构调整的过程中，失业下岗人员大量涌现，给社保制度的发展带来了沉重的压力。进入新世纪，随着“国企三年脱困”目标的完成和经济政策的调整，经济发展进入快车道，与此同时，伴随着和谐社会、科学发展观等指导思想的提出，社保制度发展进入了繁荣时期。