浙江诸暨中医院:醒尘：澄清南海迷雾：南中国海七问七答

醒尘：澄清南海迷雾：南中国海七问七答

图1

　　刚刚结束的巴厘东盟系列峰会让南中国海问题持续升温，然而围绕南中国海争议，看到的更多是各方横飞的口水，而不是理性的摆事实、讲道理——尽管我承认在本质上，对于交叠的主权，武力、实力政治比国际法起更大作用。中国官方的声明，泛泛的原则强调和自说自话（当然其他各方也大致如此）遮蔽了太多其他各方的看法和细节性的问题（比如我很难找到国际上所称的Spratly、Paracel和我们所称的西沙、中沙、南沙是什么关系），以致甚少有国人真正搞得清楚what is it这样事实层面的问题，而有趣的是一堆对what is it都搞不清楚的人却为what should it be争论地面红耳赤。

　　这篇文章是对what is it的一次尝试回答，是我在查询了许多中、英文资料，询问了相对超脱的第三方专家后的一个文字总结。它主要是一个技术贴，因此对技术无感的人请绕行。我绝不敢说搞懂了这些问题，甚至对以下问答的准确性——其中掺杂了我对一些条约的理解，因为原文实在不好懂，我也不想把那些文字搬出来让读者更一头雾水——也不敢百分百保证。我更愿意把这篇文章当做理性讨论的一个起点，欢迎有高见者拍砖。

　　1、南中国海为什么重要？

　　首先，它是国际货运、航行和通讯的重要通道。国际贸易运输的1/3，油气运输的1/2经过南中国海。这条航道航行的自由与安全，关系到中国、日本、韩国、东盟及其他在本地区活动的力量的重要利益。

　　其次，它丰富的渔业资源。对于中国、越南、菲律宾的渔民来说，出海打渔是他们唯一赖以生存的生计；

　　第三，它潜在的油气资源，特别是南中国海南部，油气资源极其丰富，被认为是世界四大油区之一。对实际的油气储量各方估测不一，而已探明的储量又只是估测储量的很小一部分。故在油气问题上，各方与其说在争现实利益，不如说在争未来利益。

　　2、有哪些国家与中国对南中国海存在主权争议？争议的具体内容是什么？

　　有四个国家与中国对南中国海存在主权争议，它们是：越南、菲律宾、马来西亚和文莱。台湾也与中国一样，声称对整个南中国海海域拥有主权，但由于它不被国际社会承认为主权国家，也不是《联合国海洋法公约》（the UN Convention on the Law of the Sea，以下简称UNCLOS）的签约国，故争议方的地步不被国际社会认可。

　　如图1所示，南中国海上两组Geographic features（对所有岛、礁、沙、石的统称，下同）构成五方争议的部分：位于南中国海中部的Spratly Islands（南沙群岛），和北部的Paracel Islands（中沙、西沙群岛）。

　　菲律宾对斯普拉特利群岛上的53个features宣布主权，菲将其称为Kalayaan Island Group（卡拉延岛群）和Scarborough Shoal（斯卡伯勒浅滩）。

　　马来西亚对斯普拉特利群岛上的11个features 宣示主权；

　　越南对Spratly Islands和Paracel Islands的所有features都宣示主权。

　　文莱对临近Spratly Islands的海域及两处feature：Louisa Bank和Rifle Bank宣示主权。

　　中国对整个南中国海宣示主权（详见第3问）。

　　3、什么是“九段线”？中国的“九段线”是否合乎国际法规定？

　　九段线是中国出版的地图上以9条断续线构成的对南中国海的主权宣示，这9条线围成一个U型，几乎包括整个南中国海水域，见图2：

图2

　　这实际上是继承了民国政府的主权宣示。早在1935年，由民国政府内政部召集参谋部、外交部、海军司令部、教育部、蒙藏委员会组成的“水陆地图审查委员会”即审定南海各岛礁中英岛名，并公布“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”；1947年底，中华民国内政部正式编制出版的《南海诸岛位置图》，图中西起北仑河口，南至曾母暗沙，东至台湾东北共标绘11段线，构成了呈“U”型的断续线。当时由于其他东南亚国家刚刚独立或尚未独立，所以没有对这一宣示提出过抗议。

　　然而，这“九段线”也是引起争议之处。“九段线”到底是“国界线”还是“岛屿归属线”（详见《凤凰周刊》报道）？“九段线”宣示的是诸geographical feature及由其延伸出的maritime zone（A），还是九段线形成的U形所包围的全部水域（B）？不论是之前的民国政府，还是现在的中国政府都没有官方的说明，始终是“有图无解释”，也就是说中国的主权宣示还有模糊之处。而按照UNCLOS，A是有根据的（consistent with the Convention），B是没有根据的。中国在

　　2009年5月向联合国秘书处提交的一份note中附了这张九段线图，此举再次引发各国的担忧。

　　4、五国的主权宣示是否符合UNCLOS？

　　这是最复杂，也最富争议的部分。简单说来，UNCLOS不但不能为各国对海域的主权宣示提供法律裁判，反而加剧了各国的争议。

　　这是为什么呢？

　　首先，UNCLOS并未包含如何裁判各国领土主权（sovereignty）的规定；

　　其次，UNCLOS对“专属经济区”（Exclusive Economic Zone，以下简称EEZ）的规定，在事实上使对南海上岛礁沙石的争夺加剧。

　　为什么这么说呢？

　　提出EEZ这个概念及其定义可说是UNCLOS最重要的内容。公约规定，沿海国有权在其毗邻领海外，从领海基线[1]量起最大宽度不超过200海里[2]的海域内拥有EEZ，沿海国对该区内的水覆水域、海床和底土的自然资源（生物和非生物）的勘探和开发、养护和管理的主权权利等，对人工岛屿、海洋科学研究和海洋环境保护拥有管辖权（见图3）。但其他国家在该区内的航行、飞越、铺设海底电缆和管道不受限制。

图3

　　需要特别说明的是，EEZ规定的是一种开发、管理的权利，不能等同“主权”的概念。也就是说，即使你完全符合UNCLOS规定，享有EEZ，也不代表你拥有主权——这正是中国和其他国家产生矛盾的地方，简单来说，中国的主权宣示重“历史”，其余四国的主权宣示重“地理”。中国认为，即使你离得近，划定EEZ不违反UNCLOS，也不代表你拥有主权。

　　对若两国的EEZ重叠的问题，UNCLOS只提出以公平原则，相关国家协商加以解决，没有具体方案。

　　UNCLOS第121条规定，岛屿可以和其他陆地领土一样，拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。也就是说，一旦被确立为“岛屿”，即拥有划定方圆200海里的EEZ的权利。

　　当然，公约对“岛屿”的概念也做了界定，即四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，应能维持人类居住或其本身的经济生活。

　　与岛屿不同，礁石（rock）只拥有12海里领海的权利；低潮高地（low-tide elevation）可被用作划定领海基点，人工岛除一个方圆500米的安全区外不拥有任何权利。

　　正是着眼“岛屿”的巨大价值，各国才对岛屿的主权归属争得你死我活。然而，南中国海上几百个features，哪些是岛屿，哪些是礁石，哪些是低潮高地，仍存在很大争议。按许通美的话说，各国对UNCLOS的解读都是self-serving，潜在的逻辑是“我的礁石是岛屿而你的岛屿是礁石”。

　　5、美国声称在南中国海拥有自由、安全航行（freedom and security of navigation）的利益，按中国却声称此种权利从未被干扰，美国所谓的威胁是自我想象的，到底哪方有理？

　　UNCLOS确实规定了其它国家在EEZ仍享有航行和飞越的自由，以及与这些自由有关的其他符合国际法的用途（铺设海底电缆、管道等）。

　　问题在于中美对此权利的不同理解。美国对“自由航行”采取宽泛的理解，认为其船只、飞机有权通过或在专属经济区活动，其中包括情报收集，这种权利就像在公海活动的权利一样。

　　而中国仅承认商用船只、飞机通过的权利，否认他国有在EEZ进行军事活动、情报搜集的权利。

　　这种不同的理解事实上已造成了许多严重事故，包括2001年的中美撞击事件和2009年的无暇号事件。在01年的那起著名事件中，中国强调了他国在EEZ行使这些权利时，必须尊重沿海国的国家主权和领土完整，不得危害沿海国的国家安全与和平秩序。

　　美国航行自由计划对全球所有美国认为“过分”的领海及领空主权要求进行质疑。尽管其自身并未签署批准UNCLOS，美国却竭力主张全世界所有国家必须遵守此公约所规定的国际准则。一些沿海国家指出美国出于自身考虑，认为如果完全遵守UNCLOS，将会使其船只及航空器的航行自由受到限制，因此对于所规定的国际准则持双重标准。

　　6、什么是《南海各方行为宣言》（DOC）？它和《南海各方行动准则》（COC）有何不同

　　《南海各方行为宣言》（DOC）是中国与东盟十国于2002年达成的意愿性的宣言，共十款。

　　宣言第四条承诺由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁

　　第九条申明把制定南海行为准则（COC）作为最终目标。

　　简单的说，DOC和COC的区别在于前者不具备法律约束力（non-biding），而后者是具备的（legally biding）。但按中国现代国际关系学院骆永昆的话说，即使制定了具法律约束力的COC，也解决不了问题，因为连不具法律约束力的DOC都没得到遵守，更何况COC，估计制定出来也是一纸空文。

　　为何这么说呢？

　　比如DOC的第五条，各方承诺保持自我克制，不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动。但由于前面提到UNCLOS规定的岛屿享有的200海里EEZ，各国都罔顾这条规定，纷纷采取行动对邻近的岛屿宣示主权。如2009年，菲律宾通过《领海基线法》，将黄岩岛和南沙部分岛屿划入其版图，同年马来西亚总理登陆南沙群岛的弹丸礁，宣示对该礁及其附近海域的主权.

　　当然，虽说如此，中国在台面上不反对制定COC。

　　7、搁置争议，联合开发是否可能？

　　中国一向都支持“搁置争议、共同开发”，但目前的情势是：菲律宾、越南并不愿与中国联合开发。

　　为什么不愿？按许通美的说法：“联合开发”的概念要应用在“争议海域”的语境中（The concept of joint development must be applied in the context of a disputed area），“除非中国澄清其领土主张，我们就无法判断哪里是‘争议海域’”。

　　这就又碰上了我们在第3问中探讨的中国主权宣示存在模糊性的问题。如果按B理解

　　图1已显示地很清楚，事实上几乎不存在没有争议的海域（undisputed area），菲、越显然不愿面对几乎自己所有claims都与中国冲突的现实。

　　另外，基于第4点探讨的EEZ与“主权”的区别，即使联合开发可能，也不可能

　　解决中国与各国的“主权”争议。

　　附：

　　感谢新加坡巡回大使、第三届联合国海洋法大会主席、新加坡国立大学国际法中心主席许通美（Tommy Koh）、新加坡国立大学国际法中心主任Robert C Beckman、中国现代国际关系学院东南亚研究室研究员骆永昆、凤凰周刊2011年第24期专题报道的智力支持

　　[1] “领海基线”是一个较复杂的概念，详见UNCLOS解释

　　[2] 注意，这是一个小于或等于的概念，是一种许可性规范，没有要求必须达到200海里

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