偶看新闻西凤酒二十年价格:农发行的历程：回顾与前瞻2
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/27 17:12:22
农发行的历程：回顾与前瞻
农发行江津支行 周 建
第二章 稳健的亮相
本章提示：农发行从农行脱胎而出。农行原本是立足农村的专业银行。随着金融体制的改革，农行开始向商业银行转轨，原来由农行承担的农业政策性业务成为农行向商业银行转轨的障碍。也就是在这一时期，原有的农副产品收购体系的弊端显现无遗。一时间收购“白条”满天飞舞，屡禁不止，愈演愈烈，严重伤害了农民的经济利益，严重影响农业和农村经济的发展，“三农”问题愈加突出。为了金融体制改革的整体需要，也为了使“三农”的弱质性得到改观，需要有一家专为其提供政策性金融服务的农业政策性银行。于是农发行呼之欲出，从农行中分离出来。新成立的农发行从农行手中接收了全部政策性金融业务，开始了其漫漫征程。从此，中国农村金融体系中，既有政策性银行，又有商业银行，还有合作性质的农村信用社，农村金融体系日臻完善。
第一节 农行再生
一、农行的发展历程
农发行与农业银行（以下简称“农行”）有着极深的渊源关系。这不仅仅是农发行与农行是我国农村金融体系中三足鼎立中的两足（另外一足是农村信用社[或由农村信用社改制而来的农村商业银行]），而且农发行自身就是从农行分立而来。其成立之初，不仅业务来自农行的划转，其人员、财产等也均来自农行的划转。故欲弄清农发行的诞生和发展，有必要对农行的发展脉络作一个简要回顾——因为在一个相当长的时期，农村金融曾经是农行的一统天下，弄清了农行的发展脉络就基本弄清了我国1996年农行“一分二脱”（基层农行与农发行分设，农行与农村信用社脱钩）前农村金融的发展脉络。
农行在其发展进程中经历了“四起三落”。
早在建国初期的1951年，国家为了土改后农村经济发展的需要，成立了“中国农业合作银行”，其业务主要是办理农业的财政拨款和一年以上的农业长期贷款。不到一年，1952年就被撤销并入人民银行。
1955年，经国务院批准，农行再次成立。主要是为了适应农业合作化的需要，向生产合作组织和个体农民提供信贷支持。但好景不长，由于在业务上很难与人民银行分清，仅存在了两年，1957年再次被撤消，并入人行。
1963年，经过三年困难时期，农业受到极大的破坏，越来越不适应国民经济发展。当年11月，全国人大常委会通过决议，批准建立中国农业银行。全国从上到下建立中国农业银行各级机构，其总行直接受国务院领导。但又是仅仅过了两年，又在1965年11月精简机构时，再次将农行撤消，并入人民银行。
在其后很长一段时间，中国金融业实行高度集中的大一统体制，人民银行是全国金融体系的不二法门，全部金融业务、金融管理、货币发行等等均由人行一家办理，农村金融工作仅在人行内部设立一个职能部门。
1976年，十年动乱后的中国国民经济到了崩溃的边沿，农村更是一片凋敝。1976年，党的十一届三中全会召开之后，全党的工作重心转移到经济建设中来，农业作为最基础的产业受到高度重视。农业的极度落后状态与在其国民经济中的基础地位极不相称。有识之士呼吁率先实行农村改革，全面恢复和发展农业和农村经济。这就需要大量资金，需要金融的支撑。农行的恢复自然就成了题中之议。为此中央发布了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业”。
二、农行的历史功绩
恢复后的农行农村金融事业蓬勃发展，对农村改革和农村经济的发展提供了强大的金融支撑。
农行自恢复建立以来，按照国家金融支持农业和农村经济的要求，在支农上成绩斐然。从1979年至1993年，农行作为农业和农村经济提供金融服务的专业银行，始终将支持农业和农村经济作为其业务工作的一项重要任务。为了更好地支持农业和农村经济的发展，农行注重放宽信贷政策，调整贷款对象和贷款结构，在业务方面进行了一系列改革。一是由改革开放前人行大一统时期主要向农村集体经济发放贷款，调整为面向千家万户的社员贷款；二是由改革开放前人行大一统时期只限于数额较小的社员生活困难贷款，调整为对社员发放大量的生产贷款；三是由改革开放前人行大一统时期只注重发放单一的粮食生产贷款，调整为支持粮食生产，支持发展多种经营，支持乡镇企业发展同时并重。可以说，改革开放以来农业和农村经济恢复性发展以及后来的蓬勃发展，都离不开农行的金融支持。另一方面，农行还在改革开放初期，就有了初步的国际眼光，不把业务局限在国内，而是主动走出国门，开展对外交往和合作。为了更好地支持我国农村经济，特别是农村外向型经济的发展，农行积极引进国际金融组织贷款、外国政府贷款和国际商业贷款。从1984年至1991年，农行先后成功引进了4笔世界银行贷款，贷款总额达5.85亿美元。这些贷款主要用于我国十多个省的农林牧渔以及农产品加工等农业发展项目，为促进我国农村经济的发展发挥了作用。
在提高经营管理水平方面，农行也作了许多有益的探索。1988年至1991年四年的时间里，农行实施了“信贷资金集约经营工作计划”，并率先在我国银行业进行“全面清理信贷资产”。并在我国银行业率先建立了贷款质量分类体系和信贷资产监测考核制度。农行实施这一计划的创新之举，得到了人行及有关方面的重视和肯定，成为当时我国银行业中的一个亮点。
三、发展需要打破农村金融大一统
然而金融系统的大一统局面虽然由于农行的恢复而被打破，但随之而来的是，又形成了一种新形式的大一统。这就是农行对农村金融的大一统。虽然农村还有信用社，它在名义上是合作金融组织，实行独立核算。但事实上它是附属于农行的一个基层部门，在经营上受着农行的制约，并没有多少自主权。这就使金融系统形成类似于城乡经济二元结构的金融二元结构。即金融系统分成了两块：城市金融和农村金融。如果说城市金融这一块还是工行、建行、中行等国有专业银行三龙治水的话，在相当长的时期内（1979年农行恢复直至1994年农行与农发行分设），农村金融这一块却是农行一家独大，信用社隶属于农行，农村金融与农行是一而二，二而一的东西，在人们的头脑里，说起农村金融就是农行，说起农行就是农村金融。这种不合时宜的大一统局面必须改变。
第二节 体系重构
一、农村金融大一统的弊端
再生后的农行实行是专业银行的体制，既有商业性业务，又办理政策性业务，同时还具有管理农村信用社的行政管理职能，可谓“一身三任”。现代金融体系是以商业银行为主体的。农行这种“一身三任”的体制显然不适应金融体制改革的需要。它使农行背上极为沉重的历史包袱，既对农村金融体系改革不利，又对农行转化为商业银行极为不利。
农行与农村金融这种一而二、二而一的体制在一定时期内也许还有一点积极作用，但随着经济体制改革的深入，这种体制对增加农业和农村经济投入的体制性束缚就日益显现出来了，对增加农业和农村经济的信贷投入越来越不利。一是农业金融对农业和农村经济的信贷投入与农业和农村经济对信贷的需求极不相称，农业领域高效优质的信贷支持和服务严重不足。二是农业和农村经济获得的信贷支持增量远远低于以二、三产业为主的城市经济，造成农村贷存比例下降，农村信贷资金外流，农村金融巨额的存贷差与农村资金短缺的现象同时存在。三是市场调控与政府调控双重失灵，使得农村金融资源非农化趋势加剧，农民贷款需求得不到满足。四是在体制内农村金融对农业和农村经济信贷投入严重不足的情况下，大量的农村资金需求却与日俱增。这就促成了体制外农村民间借贷活跃，甚至出现高利贷，农民融资成本提高。
以农行“一身三任”为特征的农村金融大一统体制本身也对农村金融和农行的有序发展，进而对农业和农村经济的发展带来极为不利的后果。其弊端至少有以下三个方面。
一是以商业性金融业务倒逼政策性金融资金。农行一直以企业化经营为口号，其改革的最终目标是转变为完全意义上的商业银行。而企业是以利润最大化为经营目的的，在其经营追求中，利润是其最大偏好。而农行既经营商业性信贷业务，又经营政策性信贷业务，在这二者中，扩大商业性信贷业务，用政策性信贷业务适应商业性信贷业务就成为其在经营中的必然选项。政策性信贷业务因其关乎国计民生而具有刚性。农行也就有可能利用这种刚性，隐蔽地、有时甚至是公开地用商业性信贷业务挤占挪用政策性信贷资金，形成政策性资金需求的硬缺口，又用这种硬缺口产生的倒逼机制，迫使国家增加政策性信贷资金的投入。这是在1994年以前农村金融大一统时期我们经常看到上演的一幕幕有声有色的活剧。
二是农村信用社的经济利益得不到有效保障。农村信用社就其性质来讲，是合作经济组织。就性质而言，合作经济是以自愿合作为基础的一种经济形式,其组织形式是合作社。它是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理企业来满足共同的经济和社会需求的组织。 合作企业是由联合起来的劳动者共同筹集资金，共同占有生产资料，共同使用生产资料，共同享有劳动成果的经济组织。成员通过共同的利益联合起来，他们追求的目标是通过联合行动改善他们的经济和社会地位，并且利用共同所有和经营的组织来提供物资或服务。在合作社里既有资本的联合，又有劳动的联合，出资者与出劳动者融为一体。合作社内部不是按资本多少来决定其权利与义务，而是按照民主管理的原则，采取一人一票的原则，民主决定合作社的经营内容、经营方式以及收益分配。本来，农村信用社作为一种合作经济，应该具备合作经济的上述所有特征。即通过资金的合作为全体社员提供金融服务，并实现全体社员的经济利益。简言之，作为合作经济，农村信用社在经济活动上应该具有极大的自主权。但现实中的农村信用社则完全变味。正如国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出的:“相当多的农村信用合作社（以下简称农村信用社）失去了合作性质，背离了主要为农民服务的发展方向”。在农村信用社与农行脱钩前，它的人财物，它的一切经营活动都要纳入农行系统，经受着农行的管理和制约，没有任何自主权，且农行经常将其意志强加给信用社。干部由农行任免，员工调动由农行批准，发放贷款也要报请农行审批。它实际上成了农行的基层机构。这一体制的最直接后果，就是信用社经济利益经常受到损害，其合作金融的固有功能得不到有效释放。
三是对农行自身的商业银行改革形成一种体制性阻遏。农行“一身三任”的体制看似对农行有利，但从市场经济的要求来看，从商业银行的性质来看，农行的这种体制恰恰对其商业银行改革极为不利。对信用社实施行政管理的职责，使农行分心于繁锁的日常行政事务中，无暇集中全力商业银行的业务开拓和金融产品的创新中。这种对另一家性质完全不同的金融机构的管理职能与商业银行的固有职能是格格不入的。商业性业务与政策性业务混同经营的模式又使农行不能专注于以盈利性为其经营目标，其经营决策必然要受到国家政策的影响，不可能追求利润最大化。农行之所以背上了沉重的历史包袱，向商业银行转轨最艰难，其原因，盖由于在工行、农行、中行、建行等四大国有银行中，农行的政策性业务最多，也最分散。这种商业性业务和大量的政策性业务的长期混同经营所导致的一个最直接的后果，就是农行在商业银行改革的道路上步履蹒跚。可以说，没有后来农行卸下“一身三任”的枷锁，就没有农行的商业化改革。
二、农村金融体系的重构
一方面是农行要向商业银行转化，另一方面是农村金融固有的体制已经成为这种转化的桎梏。这就需要从根本上打破既有的农村金融体系，实现农村金融体系的重构。为适应现代金融业的发展趋势，1993年12月，国务院颁发《关于金融体制改革的决定》，专业银行体制开始向商业银行体制转变。农村金融改革自然是其中重要环节，其改革目标，是逐步建立在中国人民银行统一监督和管理下，中国农业发展银行、中国农业银行和农村合作金融组织密切配合、协调发展的农村金融体系。1994年，国务院又出台了《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》。决定组建农发行。以此为标志，农村金融体系的重构便开始进入实质性阶段。中国人民银行作为中央银行，按照国务院部署，对农发行的组建进行了具体的安排部署。1994年4月中国农业发展银行从中国农业银行分设成立，粮棉油收购资金供应与管理等政策性业务与农业银行分离，农业银行则开始按照1995年颁布实施的《中华人民共和国商业银行法》，逐步探索现代商业银行的运营机制。
农村金融体系走到这一步，才是其重构开始。因为此时农发行只是组建了总行和省级分行机构，二级分行及其以下的基层机构并未成立。其业务仍由农行基层机构代理。与此同时，农村信用社的管理体系依然没有理顺，农行仍然承担着管理农村信用社的行政职能。简言之，农村金融体系的重构此时并未完成。
针对这一问题，1996年国务院又发布了《关于农村金融体制改革的决定》。这是指导指导农村金融体系改革重构的纲领性文件。决定指出：“农村经济发展的多层次，要求既要有以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构，也要有主要为农户服务的合作金融机构，还要有支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购的政策性金融机构，以形成一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系。” 然而“由于各类金融机构相互间的关系没有理顺，没有建立起合理的管理体制和良好的运行机制，农村金融体制还不适应农村经济发展的需要。相当多的农村信用合作社（以下简称农村信用社）失去了合作性质，背离了主要为农民服务的发展方向；现行中国农业银行领导管理农村信用社的体制，与其自身改革为商业银行在诸多关系上难以理顺；中国农业发展银行营业机构设置不适应业务发展需要，支持农村经济开发的能力较弱。因此，要进一步深化农村金融体制改革。”为此，《决定》要求恢复农村信用社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。这就是说，要建立起农村合作金融、政策性金融、商业性金融的三足鼎立的新型农村金融体系。
作为《国务院关于农村金融体制改革的决定》的具体实施，《中国农业发展银行增设分支机构实施方案》随之出台。在《实施方案》的指导下，1996年，农发行二级分行、县级支行相继成立；1997年1月1日后，农发行县级支行全面开门营业，这表明农发行从总行到基层支行已成体系，完善了其组织营业机构。与此同时，农村信用社亦于1996年完成与农行的脱钩，自成体系。至此，农村金融体系的重构在组织上最后完成。
第三节 白条困境
一、“白条”问题浮出水面
农发行诞生还有一个不能不提到的重要契机。这就是愈演愈烈的白条问题，以及国家下决心解决这个问题。
曾几何时，一个普通词汇——“打白条”倏然在我们的经济生活中热了起来，以至在很长一段时间里，它成为我们经济生活中的一个热词。它本来是一个很普通的汉语词汇，在债权债务关系中，它的本意等同于打欠条，即欠款人向债权人开出的承认债务的条子，一般用白纸、便签等书写，故名“打白条”。但到上世纪80年代末到90年代初，“打白条”却成了粮食企业等收购农民粮食等农副产品后不支付现金，打一张欠条的专用名词。那时曾流传着一首民谣：“买的都是贵的，卖的都是贱的，要的都是现的，给的却是欠的。”其中最后一句反映的正是当时农民辛辛苦苦一年，卖粮换来的不是钱而是赊欠的“白条”这种普遍现象。 “白条”现象屡禁不止，长期困扰着党中央、国务院和地方各级政府。
“白条”问题浮出水面始于上世纪80年代末。1988年9月，作家胡士华到湖北省孝感市花西乡帮助农民搞秋收秋播，看见许多农民到乡粮店吼叫着要把粮食挑回去，骂乡粮店、乡政府是“骗子”。经过调查,他发现是粮站收购粮食后竟无钱付给农民，先后向农民打出白纸欠条1万多张，共欠卖粮农民现金60余万元。随着调查的步步深入，作家进一步了解到：白条不仅影响党群关系，并造成人命关天的问题，还给农业生产带来恶性循环，严重地挫伤了农民生产的积极性。由此，他写了一篇题为《万张白纸欠条带来五大困难》的信件，向中央领导揭露了白条问题。
二、“白条问题”愈演愈烈
1993年是我国粮食购销体制改革的一个重要节点。这一年，伴随中国人二十几年的粮食定量供应被最终取消，作为限量供应最重要凭证的粮票完成了它的历史使命，退出了历史舞台。这一年农业获得大丰收，粮食总产9128亿斤，创历史最高纪录。这对取消粮食定量供应似乎是一个利好消息。但令人匪夷所思的是，在丰收的形势下，全国市场粮食价格却大涨。市场粮价直线上升，由南至北，迅速升温，优质米的价格普遍上涨每公斤1.1元至2.0元，普通大米价格也公斤上涨0.8-1.0元，其他粮食的价格也相应上涨。难道取消粮食定量供应生不逢时，条件还不成熟吗？学者们经过仔细的分析却发现粮价上涨与粮食敞开供应并无直接的相关关系。直接原因一是1993年正好承接了1992年确立市场经济目标以来的通货膨胀。二是粮食生产成本不可逆转的提高，而国家又不可能而像计划经济时期一样人为压低粮食市场价格。
作为消费者的城镇居民手中的菜篮子、米袋子因通货膨胀而日显沉重；作为生产者的农民也并没有得到应有的回报。因为等待他们的是愈演愈烈的收购资金打白条问题。农民出售粮食等农产品后，地方政府部门（粮食局）竟无钱向他们支付收购价款，而是打一张白条让农民攥着。按说，国家农副产品收购资金是有专门供应的，应该不存在资金问题。那么钱到哪里去了？1992年确立我国市场经济体制后，全国突然冒出了无数“新摊子”、“新项目”。银行的钱就像流水从决了口的大坝滚滚而出，一泻千里。1993年全社会固定资产投资突破7000亿元大关，比上年增长31%左右。这其中，大量政策性农副产品收购资金被转移或拆借。据26个省市统计，从1992年初到1993年春，农村向县以上城市工业部门流出资金额高达524亿元。但是，到了农副产品收购旺季，资金却不能及时回笼。于是向售粮农民“打白条”就成为一种痛苦的选择。与此成鲜明对照的是，收购农民的产品打白条，强加在农民肩上的负担却与日俱增。国务院明文规定，农民负担的费用每年必须控制在上年人均纯收入的5%以内。但有关部门调查却表明，农民人均负担却达到占人均收入的9.75% ，超过农民当年纯收入增长幅度的5.4个百分点。也就是说，农民辛苦一年，其实际收入不仅没有增加，反而比上年缩水！——这还没有考虑通货膨胀的因素！当时有一句话非常流行，叫做“人民的事业人民办”。这一句话作为口号，用来鼓励人民积极参与国家建设事业未尝不可，但却被不少地方政府部门和干部歪曲使用，使之成为向农村收钱、派工的借口，甚至“理论”依据。
进入6月，收购向农民打白条愈演愈烈，事态越来越严重，可以说到了民怨沸腾的地步。原来的人行行长离职，时任国务院常务副总理的朱镕基亲自担任人行行长——这是前所未有的举措。一方面说明问题之严重，另一方面也说明中央高层对解决问题决心之大。果然。随后银行就开始下大力气把挤占挪用收购资金发放出去的贷款收回来。到7月底，就收回332亿元，同时储蓄增加了405亿元。银行以此为准备金，发放了大量资金去收购农副产品，事态才稍得缓解。
三、“白条”催生农发行
收购打白条问题在1993年的集中暴发虽然在中央高层强有力的措施下得到缓解，但问题并没有得了得到根本解决。这里面有个农副产品收购资金供应机制问题。机制问题不解决，收购打白条问题不可能得到根本解决。
当时国家对粮食等重要农副产品实行依然统购统销的政策，国家收购资金基本上都由农行供应。此时却遇到四个问题:一是农业连年丰收，粮食产量骤增，需要的收购资金大量增加；二是中央银行作为农副产品收购资金的最后供应者，面临有限的资金蛋糕如何切分的问题。三是农业银行在资金紧张、资金供求矛盾增大的情况下，部分分支机构把收购资金挪用到支持非收购项目上，也就是前文所说的留下收购资金这个硬缺口。四是基层粮食收购部门挤占挪用了大量收购贷款资金，使得本来偏紧的资金供应雪上加霜。由此可见，“白条”现象背后归根到底是机制性原因；解决机制性问题，才是彻底解决收购资金打白条问题的根本。
1993年白条”问题达到顶峰，1994年国家决定组建农发行，这绝不是时间上的巧合。可见，“白条”问题是农发行诞生的催化剂。正因为愈益严重的“白条”问题，国家才加快了农发行组建的步伐。
第四节 功能定位
一、农发行获得“准生证”
行文至此，我们已经看到，以家庭联产承包责任制为主要方式的农村第一轮改革，对解放被严重束缚的农业生产力，对促进农业和农村经济走出困境，对迅速改变农民的赤贫状态，起到了立竿见影的作用。但随着改革的深入，特别是城市改革的推进，新的矛盾又产生了，并且逐步积累起来，尖锐起来。上世纪80年代中期收购农副产品打白条问题开始露头， 1992年至1993年问题发展到了非常严重的程度，以至影响到农村社会的安定。虽然“三农”问题这个概念迟至本世纪初才见诸媒体，但实际上“三农”问题在上世纪90年代初就以收购农副产品打白条问题日益突出为标志而逐步尖锐了起来。“三农”问题的产生有着综合性原因，解决的办法也应该是综合性的。其中农村金融体制的改革，应该是其中的重要一环。
二、农发行的功能定位
有关组建农发行的三个文件对农发行的功能进行了明确的定位：农发行的性质是直属于国务院领导的政策性金融机构。组建农发行的目的，是为完善农村金融体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的健康发展。农发行的主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。在经营上，农发行实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理；在业务上接受中国人民银行的指导和监督。国家对农发行的上述功能定位对于其经营发展具有纲领性作用，使之与商业银行有了根本区别。
不难看出，国家成立农发行，从根本上来说是要通过农村金融体制的重构，新增政策性金融机构，促进“三农”问题的解决。虽然当时还没有“三农”这个概念，但从国家对农发行成立的目的、农发行的性质、农发行的主要任务等方面的定位看，都直接剑指“三农”问题。
既然农发行是政策性金融机构，以执行国家政策为经营前提，不与利润最大化为经营目标，那么我们根据国务院赋予农发行的功能定位，引申出农发行另外一个功能定位：农发行是非营利机构（但与通常意义上的“非盈利组织”又有区别。“非营利组织”是指不以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织的运作并不是为了产生利益。它的最大特点是任何单位和个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权，收支结余不得向出资者分配。因为国家拥有对农发行所有权，且农发行的利润要进行分配，即盈利要上缴国家财政。农发行显然与“非盈利组织”不同，故我将其称为“非营利机构”，以示区别）。
说到这里，有必要明确“营利”和“盈利”的区别。“营利”是指以金钱、财务、劳务等为资本而获得经济上的利益,即谋取利润。企业是营利机构，以追求利润的最大化为经营目标。“营”在这里是“谋取”、“追求”的意思。“营利”不等于“盈利”。“营利”是经营者预设的目标，或竭尽全力要达成的经营结果。但经营结果是或然性的，可能是“盈利”，也可能是“亏本”，——没有这种或然性那到省心了，经济生活中也就不存在风险了，经济学也就不需要存在了。而“盈利”则是一种经营成果，指经营所得扣除成本后的多出来的部分，即盈余，它是经营者实实在在地赚到的真金白银。营利——谋求利润是企业等营利组织的根本特征。与此相对应的，在国内外的“非营利组织”，其最根本性质就是不以谋取利润为目的。但“营利”预设并不排除那些“营利”机构的实际经营结果是“亏损”。而“非营利”预设也不排除这些“非营利组织”的运行结果是“盈利”；简言之，“营利机构”可能亏损，“非营利组织”也可能“盈利”。
农发行不以追求利润最大化为经营目标，但这并不排除农发行运行的最终成果是获得盈利，也不排除农发行对利润的适度追求。这就为农发行以经营利润为重要考核指标提供了合理性和合法性——只要农发行按照国家政策的要求完成了国家政策性支农任务，其获得相应的利润是正当的、必要的。但要注意，在当前农发行依然是政策性银行的情况下，不能把利润考核作为首要目标，不能以利润目标淹没政策性目标。毕竟农发行不同于一般商业银行，它目前还不是纯正的金融企业，在国家序列中，它被定位于“事业单位”。当然如果今后农发行转型，国家赋予农发行新的职能，比如转变为农业开发银行，实行真正意义上的政策性业务和商业性业务分开核算等等，那么条件就发生了变化。农发行就可能转变为“营利组织”——其经营目标就是追求或谋取利润，则农发行就将转变为追求利润最大化的金融企业。至少在商业性业务部分是这样。
三、农发行功能定位的理论依据
对任何机构的功能定位都应该有其理论依据，否则这种定位就会悬浮于空中而没有根基。国家对农发行功能定位的理论依据就是宏观经济理论。随着改革开放的深入，我国逐步建立起了市场经济体制。市场经济有其优点，但也有其不可避免的弊端。市场力量无法避免盲目性，它以周期性的不平衡来实现经济运行动态平衡。这就会给宏观经济的平稳运行造成伤害。因此需要国家实施宏观调控，才能驾驭好市场经济这匹烈马，克服市场经济的弊端。政策性银行就是国家宏观调控的重要工具之一。政策性银行是政府宏观调控政策的传导机构，落实国家宏观调控政策离不开政策性银行的支持，它起着“看得见的手”的作用,对社会资金进行计划、组织、协调和引导,从而使社会资源达到最优化的组合。
农发行的功能定位意味着，作为政策性金融机构，农发行始终应以贯彻政府的宏观调控意图为己任，通过政策性融资，引导商业性资金的流向。在当今的市场经济体系中,在当前的经济背景下，农发行要充分发挥其政策性银行的职能，弥补商业金融对农业和农村经济供给的不足；要注重政策性金融机构在弥补市场缺损、纠正市场错误信号、建设市场方面的功能，提高政策性银行运行的效率和效益。同时，农发行也要有风险意识，增强风险防控手段，防范政策性金融资金不当使用、政策性金融资金财政化等等问题而带来的风险。农发行还要将政策性银行的短期目标与长期目标相结合，在服务政策性目标的同时加快体制、机制创新，实现农业政策性金融的可持续发展。
第五节 机构设立
一、取得“户口”
农发行获得了准生证并不等于取得了户口，成为合法的“经济公民”。这需要一个“十月怀胎”的过程。
根据国务院
农发行作为一个法人，应该具有法人的一切要素。
按照《中国农业发展银行章程》规定，农发行注册资本为200亿元人民币。分别从中国农业银行、中国工商银行现有信贷基金中划转，以及由财政部划拨。
农发行的业务范围包括资产业务4项。它们是：1、办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；2、办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款； 3、办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款； 4、办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款。
农发行的负债及结算业务包括5项：1、发行金融债券；2、办理业务范围内开户企事业单位的存款；3、境外筹资； 4、办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付；5、办理开户企事业单位的结算。同时，《章程》还规定，农发行可办理经国务院和中国人民银行批准的其他业务。
二、设立农发行的时间表
成立一家金融机构是一项系统工程。特别是农发行的资产负债需要从不同的商业银行划入，几乎涉及到我国主要的金融机构。因而它需要一个牵头部门。人民银行作为中央银行承担了这样的职责。各地成立了由人民银行牵头的，各有关银行参加联席会议机制，对设立农发行的进程安排了具体的时间表：
1994年５月２０日以前，各省要把有关精神和本地区具体部署传达到有关行基层营业单位。同时，各行要搞好对计划、信贷、会计等部门操作人员的培训。
５月３１日前，各行基层营业单位要在对政策性信贷资产、负债进行认真清理核实和认定的基础上进行试划转，并要将试划转中遇到的问题及时向上级行汇报请示，不得擅自作主。
６月３０日前，各行营业单位正式向中国农业发展银行划转农业政策性信贷资产与负债。
７月１日前，农业银行要全面建立农业发展银行的账务核算体系，并开始代理。
７月１０日以前，各有关行划出的资产与负债情况经当地人民银行签字盖章后，逐级汇总上报到各自总行。各总行汇总后，报人民银行、农业发展银行总行。
其后的工作均按这个时间表有条不紊地进行。鉴于划转工作情况比较复杂，工作量大，政策性和技术性要求都很高，在划转过程中，要求各划出行要确定一位行领导专门负责这项工作。同时要求各地人民银行要切实负起责任，不仅要带头划转好本行的农业政策性信贷资产与负责，还要对其他行的划转工作进行协调和监督，以确保这项工作能够顺利、及时、稳妥地做好。
三、业务划转
组建农发行，各有关专业银行向农发行化转资产负债业务是关键。通过周密的安排和部署，确保了划转工作的一次成功。主要内容如下（以下内容来自中国人民银行、中国农业银行、中国工商银行、中国人民建设银行四家银行《印发<关于向中国农业发展银行划转信贷资产与负债的规定>的通知》）：
1．信贷资产的划转范围。国务院确定的、中国人民银行安排资金、并由中央财政予以贴息的粮食、棉花、食油、猪肉、食糖、烟叶、羊毛等七个品种的国家专项储备贷款；粮食系统的粮食、油料收购贷款，供销社系统和新疆建设兵团的棉花收购贷款（含粮、棉预购定金贷款）；粮食系统的粮、油调销贷款；粮食系统所属收购企业的粮油加工贷款，供销社系统和新疆建设兵团的棉花初加工贷款；国务院确定的、中国人民银行安排资金的扶贫贴息贷款、农业综合开发贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款。
2．负债的划转范围。根据应划转的农业政策性信贷资产余额，各行要等额划转负债。划转的负债包括：开户企业的存款，应划转的信贷基金；两项合计后与划转的信贷资产的差额，用同业存放（或存放同业）予以平衡。
3．划转时间。以１９９４年６月３０日作为正式划转日，并以划转日的余额划转。
4．业务划转和资金清算的基本单位。业务划转以有农业政策性贷款业务的营业单位为基本划转单位。资金清算以农业银行和工商银行县支行为清算单位。
5．资产的清理及划转。在划转信贷资产时，凡会计科目清梦、明确的，按会计科目进行划转；凡会计科目不清楚，不明确的，按核定的农业政策性贷款企业账户划转；凡企业账户不明确的，按贷款借据划转。对业务划转行企业经营性与政策性贷款混淆的，要分清两类贷款，分别开户后进行划转。
6．存款的划转。有划转农业政策性贷款的企业，其存款全部划转。在划转前各行要向开户企业做好宣传、解释工作，按要求做好销户、开户工作。
7．信贷基金的划转。由中国人民银行总行分别确定中国农业银行、中国工商银行应划转的信贷基金总额。工商银行由总行统一划转，其基层行划转负债时，信贷基金不作为平衡内容。农业银行由总行逐级分解落实到基层营业单位，由基层营业单位划转，并作为划转负债的一项平衡内容。
8．划转账务的平衡。基层行划转贷款与存款加信贷基金后的差额，双方通过“同业存放”或“存放同业”科目（设置划转专户）来平衡。该专户按向人民银行借款利率计算利息。
9．划转后资金的清算。农业发展银行汇总全辖“同业存放”的差额，统一向人民银行借款，通过人民银行联行将系统内资金调拨给基层行，专项归还有关专业银行，用于结平“同业存放”差额和利息。
各专业银行基层行收到农业发展银行归还的“存放同业”款项后，应通过人民银行专户及时逐级上划各专业银行总行，由各总行相应集中归还人民银行总行再贷款。
10．各划转行的分支行要将６月３０日正式划转的信贷资产、负债数额，据实填报《向中国农业发展银行划转信贷资产负债平衡表》（表式附后），于７月１０日以前逐级上报到各自总行；各总行汇总后，报中国人民银行和中国农业发展银行总行。划转信贷资产、负债具体手续，农业银行各级行要按照《划转及代理中国农业发展银行业务会计核算暂行办法》办理。
11．各级行要成立由中国人民银行牵头，中国农业银行、中国工商银行、中国人民建设银行参加的向中国农业发展银行划转信贷资产负债协调小组。分行协调小组要在５月２０日前把名单上报到各总行和筹备小组办公室。各划转行要指定专门领导和人员具体负责帐务的划转工作。在正式划转前，各划转行要对应划转的信贷资产、负债进行全面清理核实，对资产和负债的清理过程要有个说明，对划帐交接工作和核实后的资产结构也要有个说明。各行划出的资产与负债经协调小组和工作人员验收后签字确认，确认后不得再随意调整。在清理核实过程中，任何单位和个人均不得擅自变更划转范围或弄虚作假，否则要追究领导者和当事人的责任。对应划未划的，要采取措施解决，并及时向上级行反映报告。
12．国务院确定的、目前由中国人民建设银行办理的、项目投资总额在３０００万元以下的农、林、牧、水利基本建设贷款和技术改造贷款，存量不划转，仍留在中国人民建设银行；７月１日以后新上项目贷款，由中国农业发展银行委托中国人民建设银行代理。中国农业银行、中国工商银行发放的生猪、牛、羊收购贷款存量不划转，新发生的贷款由中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行协商，提出解决意见，再通知各分行执行。１９９４年７月１日，中国农业银行、中国人民建设银行正式代理中国农业发展银行业务后，要设立农业政策性贷款业务专柜或指定专人负责。凡属中国农业发展银行业务的会计档案，要单独装订保管。
13．中央和省级政府的财政支农资金，各级政府的粮食风险基金，由中国农业发展银行总行与财政部协商后确定一个统一的划转日再行划转。