木洞中学杀人案:预防腐败，制度建设是关键

应松年：预防腐败，制度建设是关键

中国网 | 时间： 2011-11-30 19:40:56 | 文章来源： 《行政法学研究》

   摘  要：预防政府腐败，制度是最根本的保障。目前预防政府腐败的制度体系还不十分健全，不能有效地减少和控制政府腐败现象的发生。当前，需要完善行政权力的制约和监督制度，推行政务公开制度，构建预防政府腐败制度体系的基本框架。

关键词：腐败；制度；行政权力

腐败被人们视为破坏社会发展的癌症，因而成为各国政府的大敌。如何预防腐败，已成为一个世界性课题。预防腐败的成效如何，不仅决定着一个国家政治、经济、社会能否健康发展，而且也是对政府执政能力的严峻考验。

党的十七大报告对防止腐败作了极为深刻的历史性总结，必将极大地推进我国的廉政建设。

一、正确认识权力的来源和性质

权力来自人民，所以必须“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”如果所有掌握权力的人都能懂得这个道理，那末官僚主义和腐败现象就将绝迹。[1]因此，重要的问题是加强教育，使每一位掌权者都明白权力的来源和性质，在任何时候都能用手中的权力为人民谋利益。这不是表面上、口头上的宣言，而是确实在遇到、考虑或决定任何影响人民利益事情的时候，无须任何提醒，就能自然地作出反应，永远站在人民一边。应该说，对于公务员的思想教育，我们做了很大努力，但无论从强度或方式而言，还有继续加强和改进的很大空间。随着计划经济向市场经济的转变，腐败也有所加剧，这不足为奇，因为在计划经济时代，大家都贫穷，也就相对清廉。在市场经济条件下，腐败的诱惑和机会增多增大。有权者手中控制着许多将会带来经济利益的稀缺资源，如果思想上没有牢固的道德藩篱，没有坚定的公仆角色意识，就难以抵挡诱惑。思想教育，包括提倡理论学习，树立清廉典型，无疑是必要而有效的。同时，还可以充分借助我国厚重的传统文化的影响、薰陶作用，从中吸取道德营养，“为官一任，造福人民”，心里装着人民，就是抵制腐败的强大的精神力量。教育也是一门科学，我们应该研究使廉政教育确能产生实效的客观规律，使教育产生更大的力量。

二、“注重制度建设”，“从源头上防治腐败”

“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”

制度建设是从源头上防治腐败的根本之道。这一论述使我们不能不又重新想起邓小平同志二十多年前就提出的告诫：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” [2]公务员个人的道德自律固然重要，但制度建设是根本性的。制度的齐全严密，是预防腐败的保证，预防和治理腐败的关键是要建立健全一套行之有效的制度体系。制度犹如一堵墙，使腐败的诱惑与机会得以有效隔绝。在制度建设方面，十七大报告作了系统的论述。首先要确保权力在阳光下运行，其次，要坚持用制度管权、管事、管人。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。以保证权力不被滥用。同时，要健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权利，履行职责。把国家机关的职权和行使权力的程序上升为法律规范。要完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力；重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督；要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。最后是要落实党内监管条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，以增强监督的合力和实效。

三、让权力在阳光下运行

要确保权力正确行使，就必须“让权力在阳光下运行”。阳光是最好的防腐剂。腐败总是发生在黑暗处，发生在阳光照不到的地方。制度建设和运行，一切政务行为，都必须置于阳光下。首先，今后凡是“制定和群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见，”“增强决策的透度和参与度”，这就为我国今后的一切立法和制定规范以及重大决策活动提出了基本要求。同时，还要“完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力”。

将于2008年5月12日开始实施的《政府信息公开条例》，初步确定了我国的政务公开制度。这段时间里，很多地方也在制定有关政务、信息公开的条例、办法，由此而形成了推进我国政务公开制度的浩荡洪流。

推进政务公开，首要的问题是确定“以公开为原则、不公开为例外”的原则。除国家秘密、商业秘密、个人隐私外，都应该公开。这就必然涉及保密与公开的关系。不仅需要有一个观念的转变，还要科学确定公开的范围。通过列举的方式规定政务公开的范围，主要是为政府主动公开和行政相对人依申请公开提供指引，但并不能充分、全面地保证公民获得政府应当公开的信息。恰当的方式应是列举不公开的事项范围和规定不公开事项的确定程序，其他都应公开，尽量扩大应公开的范围。

应该强调，人民有“知情权、参与权、表达权和监督权”，因此，政务公开，并建设让公民参与政务、表达意见和进行监督的制度，是政府的义务而不是恩赐。义务是必须履行的。其中公开是首要的，不公开，就谈不上人民当家作主，也谈不上人民参与和表达，公开是实行社会主义民主制度的基础，同样，公开也是人民实施监督权的基础。建立政务公开、政府信息公开制度，是政府的应尽义务。

既然政务公开是政府的义务，就必须规定政府不公开的法律责任。政府违法不公开信息，应追究有责任的行政工作人员的行政责任。

四、坚持用制度管权、管事、管人

要坚持用制度管权、管事、管人。首先“要健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是对我国长期以来权力结构和运行机制经验的科学总结。建立起这样的权力结构和运行机制，必将使我国的反腐倡廉工作翻开新的一页。

行政权力中决策权、执行权和监督权是行政权中最主要也是最重要的三项权力。它们之间的关系应该是相互制约又相互协调。而要相互制约与相互协调，这三项权力就必须适当分离、平行。三项权力的相对独立，形成一个权力结构，本身就是一种有力的制约。首先是决策权与执行权的相互制约。这在制定行政处罚法时已十分明确。决策权与执行权合于一身，又决策又执行，决定罚款和收钱都是同一执法者，就大大增强了腐败的诱惑和机会。因此行政处罚法明确规定了裁与执分离，形成相互制约的制度。决策者依法作出处罚裁决，罚款交给银行，上交国库，与裁决者无涉。无疑，这种裁执分离、相互制约的权力结构和运行机制是有利于防止腐败的。实践证明行政处罚法设立的这一制度是有效的。[3]行政权力总有可能与某种收入相涉，如果能将这些收入全部或部分变为本部门本单位或者个人的利益，那么，以权逐利，侵犯公民权和公共利益的腐败行为将永无止日。[4]

行政处罚法设计的裁执分离，决策权与执行权相互制约的机制，无疑具有普遍意义。实践中也已扩展到其他领域。我们在设计各项制度时，都要注意形成二者的制约与协调。

毫无疑问，监督权更须与决策、执行分离，并形成强有力的制约，否则，如果决策、执行者与监督者不分，自己监督自己，还有什么监督制约？实践已经证明，要使监督权充分发挥作用，就要形成监督权与决策权、执行权相互制约和协调的权力结构和运行机制。首先，监督权要形成为与决策权、执行权平行的一项权力，成为权力结构中的一极。对权力的约束必须依靠权力。如果监督权的地位低于决策权、执行权，甚至要受后者的控制，就不可能形成以监督权制约决策权和执行权的权力结构。其次，监督权的运行必须保持相对独立性，只对法律负责，只对中央负责，不受其他力量的干预，这是保证监督权既能强有力又能公正的基本条件。

因此，新的行政权力应至少有决策、执行、监督三项权力构成，它们相互间的关系即运行机制是相互制约又相互协调。这是反腐倡廉的根本性措施。

这三项行政权力和行政首长负责制的关系怎样呢？行政首长负责制主要是决策部门的决策权和行政首长的权力的关系，关键是增强决策的科学化和民主化，减少决策腐败的机会。有人认为首长负责制和决策民主化这二者存在矛盾，这一观点是值得推敲的。首长负责制是为了提高行政效率，而民主决策程序的运行也的确会有影响行政效率的可能。因为民主常常是需要时间和成本的。但是，没有根据的“家长式”的“拍脑袋决策”越快，产生错误的可能性就增大，付出的成本可能更高，而且，还有可能使腐败的机会增多，使腐败容易滋生。民主科学决策和首长负责制应该是互为条件的。一方面，行政首长有最终的决定权，以防止争论不休，久拖不决，有利于提高效率；另一方面，在决定前要通过民主程序，广泛听取意见，防止武断，使决策更科学。因此，决策、执行、监督的相互制约，并不会和首长负责制产生矛盾，而且是行政决策的科学化和民主化的必然要求，是防止腐败的良方。

 在强调建立健全新的权力结构和运行机制的同时，还“要保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”。这是依法行政的基本要求。为落实这一基本要求，首先必须明确“法定权限”和“法定程序”。正是这两方面，目前在法律规定上还存在欠缺。因此，要强调“健全组织法制和程序规则”。

 组织法的重点内容之一是规定有关国家机关的职责权限。一方面，这是公民通过组织法授予国家机关的职权，是国家机关行使权力的依据。另一方面，这也是对国家机关享有权力的限制。只能按照法定权限行使权力，既不能越权，也不能失职。因此要强调“健全组织法制”。这是依法行政的第一个要求。第二个要求就是要按照法定程序行使权力。如果说，组织法规定了国家机关的职责权限，程序就是国家机关完成职责任务的步骤、方式、时限和顺序。仅有职责、目标，而没有如何完成职责和目标的程序，任何实体任务、目标的完成，都是不可能的。实际上，最容易出事的是程序环节。所谓用制度“管”，实际上多数制度都是程序制度，比如规定凡是要做出影响公民权益的决定，必须遵循告知、说明理由、听取意见以至听证的程序，这些都是预防腐败的重要程序制度。程序才是“看得见的公正”。几乎所有的违法行为，都存在程序上的漏洞或是违反法定程序。因此，必须“健全程序规则”。就组织法制和程序规则这两个方面而言，目前看来，在组织法方面我们已有的是《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》等，但不健全，一是已有的组织法过于粗疏，而且有些内容已不适应现实需要；二是还有一些组织法尚未制定，亟需充实、完善、修改和制定。“健全组织法制”是当务之急。程序规则方面，有些单行法中已有一些规定，如制定行政法规、规章的程序，如处罚、许可程序，但还缺乏全面“规范行政行为”的程序，如没有规范制定其他规范性文件和重大行政决策的程序，没有规范处罚、许可以外的其他行为，如强制、收费以及行政合同、指导、调解的程序，对一般行政执法的程序也尚付阙如，因而在实践中常常不能贯彻公开、参与和公正、正当的要求，亟需制定行政程序法，以“健全程序规则”。这是十七大对以制度管权在法律方面提出的两大要求，也正是目前行政立法中的两个薄弱环节。

 在“用制度管权、管事、管人”上，还要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。各类公开办事制度主要是“看得见的公正”的各类程序制度，这是使权力在阳光下运行的基本保证。公开办事制度不仅将提高政府工作的透明度，还将提高政府工作的公信力。政府工作的公信力是无价之宝，是政府团结人民齐心建设和谐社会的重要力量。实践中常常有这种情况，某项决策的目的是为人民谋利益，但由于不公开，反而引起群众的猜疑。公开才能解惑，才能提高公信力，而这正是反腐倡廉的重要一环。

用制度管权、管事、管人的重点、预防腐败的重点是：第一，领导干部，特别是主要领导干部；第二，人财物管理工作；第三，关键岗位。首先要对这些人、工作和岗位加强监督，这也是这几年来反腐斗争经验的总结。这些人、这些工作和这些岗位，是最容易出问题的，我们必须重点加以注意。尤其是要加强各类制度建设，已经建立的质询制度、问责制度、经济责任审计制度、引咎辞职制度以及罢免等行之有效的制度，需要坚持下去，并使之更加完善。同时，还要使落实党内监督条例、加强民主监督、发挥好舆论监督作用这三个方面形成合力，以增强监督的实效。毫无疑问，民主监督，尤其是人民群众的监督是最有力的监督之一。任何人不可能与人民群众相隔绝，所作所为终将为人民群众所知悉。事实上，群众的检举揭发，是反腐斗争中最重要的信息来源之一。因此，必须畅通民主监督的渠道，充分发挥民主监督的作用，使一有腐败，就陷于人民群众汪洋大海的声讨中，无处藏身。为增强民主监督作用，政务公开又是必要的，公开与民主监督起着相辅相成的作用。特别要注意的是发挥好舆论监督的作用。国内外的实践都证明，舆论在反腐倡廉中有着无可替代的作用，是政务公开和民主监督最重要的介体。人民群众对腐败行为的洞察力和揭露声讨力，是依靠媒体得以发挥的，并由此转化为反腐机关的战斗力，和对腐败分子的震慑力。实践已经充分证明了舆论在反腐倡廉方面的作用，也充分说明了制定法律、依靠法律的力量“发挥好舆论监督”的极端重要性。把“发挥好舆论监督”的作用纳入法治轨道，是一项重要任务。

 我国社会正进入一个新的发展时期，预防和遏制腐败仍然是新时期的一项极为重要的任务。十七大科学地总结了我国预防和反对腐败的历史经验，提出了一系列完整的建立和健全预防腐败的制度体系构想，必将开创我国反腐倡廉工作的新局面。                        

[1] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，中国共产党第十七次代表大会上的报告（2007年10月15日），见《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年10月第1版。本文引文均引自该报告，特别注明出处的除外。

[2]邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1982年），《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第333页。

[3] 不过，与裁执分离相关的另一制度是收支两条线。裁执分离切断裁决与执行的利益纽带，去除了腐败的诱因，随之而来的必须是收支分离。全部罚款上交国库，裁决者和执行者的利益不发生关联。裁决者和执行者的经费和待遇等支出，由国库拨付，此称之为收支两条线。遗憾的是，在相当一段时间里，这二者却并不分离，而是以收抵支或者返还60%、80%等办法，使罚款数额的多少与执法者的利益挂起钩来。最后又变成罚得越多，收入越高，使裁执相互制约的制度设计毫无意义。实践已经证明，这是腐败的本源之一。

[4] 近年来，各地方都已认识到这一问题的严重性，纷纷采取措施。笔者曾去重庆调查过他们在司法机关实行收支两条线的实施情况，前景十分看好，深受鼓舞。

 《行政法学研究》   2008年第1期