锦绣花园北区租房:信访制度变迁：从路径依赖到路径创新

　　内容提要　我国信访制度在近60年的历程中一直进行着调整和改革，这一制度变迁是社会经济发展、民主政治进步以及制度本身内在调整需要等多种因素相互影响、共同作用的结果。信访制度变迁中路径依赖的三个表现包括信访活动中“人治”现象、信访机构的“职能安排”以及对信访问题的“归口处理”，为使信访制度更好地发挥功能，必须进行包括改革信访体制、强化信访机构的督办职能等在内的路径创新。

　　关键词　信访制度　新制度学派　社会安全阀

　　信访是一种颇具中国特色的权利救济方式，在新中国成立后的60年中，这一制度在沟通政府与百姓、反映民情民意、维护公民合法权益等方面发挥了重要的作用，成为调整利益冲突、化解社会矛盾的“社会安全阀”。然而由于信访实践中存在着诸多问题，近年来信访制度受到不少的批评。尽管这一制度历经多次改革，但是由于制度本身存在不足等多方面的原因，使其难以发挥应有的制度绩效，反而在运行过程中承担着较多的制度成本。本文结合制度经济学中制度变迁、路径依赖等相关理论，阐释信访制度变迁中的路径依赖现象，并提出信访制度创新的有效路径，以探讨在社会矛盾复杂化的转型时期如何进一步改革和完善信访制度。

　　信访制度变迁的外生力量与内生变迁

　　根据新制度学派的定义，制度是“一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范”。制度的关键作用是“增进秩序”，“秩序鼓励着信赖和信任，并减少着合作成本”。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，实质上是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程，其内在动因是制度变迁主体期望获得最大化的“潜在利润”，即“外部利润”。

　　制度经济学认为，制度变迁可以节约交易成本，并提高制度的效益。随着经济的发展和社会的进步，制度的生态环境不断地发生着变化，人们因为客观社会的发展变化以及对世界认识的加深，必然需要对已有制度作适当的调整，甚至作根本性的改变。当然，制度在变迁过程中获得潜在利润的同时，必然要付出相应的成本。一般而言，只有制度变迁的预期总收益大于预期总成本，即存在一个净收益时制度变迁才有可能发生。制度的变迁有两种基本形式：诱致性变迁和强制性变迁。前者指对现行制度做出变更替代或创造新的制度安排时，由一个人或一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;后者是由政府行政命令和法律强制推行和实施的制度变迁。制度变迁由正式规则和非正式规则的变迁构成，是对构成制度框架的规则、准则的实施的结合所作的边际调整，因此制度变迁以渐进式为主，其内在机制是一条从边际部分开始，只有量变没有质变的、平稳的、渐进的、连续的和谐之道。

　　信访制度作为一种特殊的权利救济方式，在近60年的历程中伴随着社会的发展而不断地进行着调整和改进，可以说，信访制度的变迁是社会经济的发展、民主政治的进步、重大事件的出现以及制度本身内在调整需要等多种因素相互影响、共同作用的结果。1951年6月政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，成为我国信访制度正式确立的起点，这一制度逐渐成为公民政治参与的重要渠道，在了解社情民意、实现和维护人民民主政治权利、开展权利救济等方面发挥了重要功能。然而任何一种社会制度自产生起，都需要一个不断完善的过程，这是制度本身调整的内在动力。1957年5月召开的第一次全国信访工作会议，是为解决信访活动中出现的问题而对信访制度所作的第一次正式调整。这次会议着重解决了两个问题：领导问题和认识问题。一方面明确规定中央部委和省级机关必须要有一位省部级干部领导信访工作，阅批重要信件，定期接见来访群众;另一方面要求广大党员干部提高对信访工作的重视程度。

　　信访的制度化、规范化建设是一个渐进的过程。在早期的信访实践中，信访制度自身的局限性逐渐显现出来，并且由于是以法令政策的形式对信访活动作出各种规定，显然其法律效力存在不足，不仅如此，各种不规范的信访活动使得国家必然要加强相应的约束。1982年第三次全国信访工作会议通过了《党政机关信访工作暂行条例(草案) 》，不仅对信访工作的目的、宗旨和基本原则作了明确规定，而且对一些具体工作制度作了安排，如确立了“分工负责，归口管理”的相关原则以及处理信访问题的方法、步骤等。《暂行条例》既是对以往信访工作的总结提高，又为1995年《信访条例》的出台打下了基础，因而起到了承前启后的作用。1995年颁布的《信访条例》是我国第一部严格意义上的信访法律，标志着信访活动从任意转向规范。《信访条例》是对建国以来信访工作中的经验和做法的一次全面总结和肯定，其中一个重要的制度创新是借鉴了司法诉讼制度，即将其中的许多做法引入到信访活动中。2005年颁布并实施了新的《信访条例》，不仅强调了对信访人权利的保障，扩大和疏通了信访渠道，而且适当扩大了信访机构的监督权，同时还在一些具体的制度安排上进行了创新，如建立了信访听证制度和法律援助制度等。

　　一种社会制度的产生显然根源于社会、经济乃至政治上的需要，可能以其中的某一方面需要为主，也可能兼有三方面的考虑。某一种社会制度产生后，就会嵌入在特定的社会结构中，不会轻易改变，因为人们常常具有认知刚性，容易形成对现有制度的“认知锁定”，加之制度的重大变革存在着巨大的不确定性，可能需要承担相当的制度变迁成本。因此，制度在变迁过程中，往往按照其固有的惯性前进，而这种惯性可以因过去的成功和预期的收益而得到强化，这样，在一般情形下社会制度的变迁更多地表现为修修补补，而不会作根本性改变。

　　信访制度自创设后经历了多次变革，显然与社会、政治的变化发展密切相关。信访活动中的突出问题之一是多次出现的信访潮，从1957年出现第一次信访潮，到2003年“非典”后的上访洪峰，每一次信访潮都触动着高层政府的敏感神经，因为稳定是压倒一切的政治任务，不可能容忍信访活动对社会安定团结构成威胁和冲击，因此几乎每次上访洪峰后都会对信访制度进行反思和调整。1956年下半年至1957年上半年出现的第一次信访高潮中，上访人数迅速增加，对当时的社会稳定形成了冲击，直接促成了第一次全国信访工作会议的召开。不可否认，几乎每一次信访高潮都与特定的历史时期或者重大历史事件密切相关，如十年动乱中许多人的冤屈得不到申诉，民意反映的渠道基本被堵塞，因此1978年开始的“拨乱反正”中，大量的冤假错案通过信访渠道得以平反纠正，信访量的激增是必然的。全国信访案件数量的剧增虽然给政府带来很大压力，但由于政府需要解决十年浩劫中的历史遗留问题，需要修复民众对政府的信任，因此对信访案件的大量增加持肯定态度。1978年的第二次全国信访工作会议，对此前各个时期冤假错案的平反以及相关政策的落实作出了一些重要规定。

　　信访活动中的另一个难题是大量越级上访、集体上访、赴京上访现象的存在，此类现象从20世纪50年代第一次信访高潮开始出现，至今绵绵不绝，不仅影响政府的形象，进而影响政府的公信力和权威，而且可能形成群体性事件，不利于社会秩序的稳定，这是各级政府尤其是中央政府所不愿看到的。1961 年，进京上访的人数持续增加，这给北京治安和社会秩序尤其是国家的“面子”带来了损害和压力。由于当时国家经济困难，无力大规模遣返上访者，只能采取间接办法让他们参加劳动自挣路费。进入80年代后，随着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的出台，信访制度开始与收容遣送制度合作，在一定程度上使得国家能够对大规模的赴京上访现象应付自如。对于在社会转型时期不断出现的集体上访问题， 1995年实施的《信访条例》第12条规定：“多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当采用书信、电话等形式提出;需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过5人。”这一规定显然表明国家希望信访者采用信访而不是上访形式，而且不希望出现集体上访现象。然而对信访者而言，直接经验和间接经验都告诉他们，书信形式的信访难以使问题得到解决，只有到各级政府上访才有解决问题的希望，并且认为上访级别越高，解决问题就会越快，得到的效果越好;另一方面，一些地方政府在“问责”压力下，却采取违规甚至违法的手段抑制上访，有些地方政府不惜代价阻止群众上访。上访者为了避免个人势单力薄，并为向政府施加更大压力，常常组织群体上访，这样必然导致群体性事件在某种程度上增加。

　　总之，自有信访制度后，国家就一直努力地控制信访数量，想方设法解决越级上访、集体上访、赴京上访等现象，希望将信访活动纳入规范化、法治化轨道。然而事实证明，尽管信访制度在近60年的历程中进行了多次调整与改革，并取得了一定的成绩，但很明显，就现有的信访制度安排而言无法从根本上解决上述问题。进入20世纪90年代后，信访活动中原有问题尚未得到有效解决，并又出现了新问题：涉法涉诉类信访案件开始大量出现。因此，信访潮一次次的出现，各种不规范信访活动的存在，无不说明信访制度中存在着路径依赖现象。

　　信访制度变迁中的路径依赖分析

　　路径依赖这一概念最初是由生物学家古尔德(Gould)在物种演化理论中提出的，意指某物种以一种相关方式影响未来的发展。阿瑟(Arthur)等人在对技术扩散的经济研究中，将路径依赖概念引入技术变迁中，认为偶然的历史小事件可能决定随后发展的路线。当最初的步骤在效率上不是最优时，路径依赖就具有特别的意义：第一步实施后，即使后来的行动优于最初的步骤，但后者产生的自我增强机制和不可逆过程，使得较优的行动就不再比劣等行动更有优势，这样经济便陷入到一个低效的均衡中。

　　诺斯(North)创造性地将路径依赖概念运用到制度变迁理论中，认为历史演化与特定的制度演化之间存在着密切的联系。经济发展一旦走上某一轨道，在制度的自我增强机制作用下，经济发展的既定方向会得到强化，因此过去的选择决定着现在可能的选择。制度的自我强化机制产生了大规模的收益递增，而递增的收益又决定了制度变迁的运行方向：当报酬递增普遍发生时，制度变迁得到巩固和支持，沿着良性循环轨迹发展;当报酬递增不能普遍发生时，制度变迁就会朝着低效的方向发展，并最终锁定在无效率状态。

　　制度变迁的路径依赖特征说明，某一项制度既可能沿着正确的路径逐渐优化，也可能沿着错误的路径离目标愈来愈远，甚至可能会被锁定在某种无效率的状态之下，即导致低效制度均衡的长期存在。在制度的变迁过程中，沿着路径依赖的每一阶段都有政治和经济上的选择，只是由于路径依赖的特性，它会使得选择集合变窄，在没有外部压力和内部危机时，变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身。同时，由于社会变得日益复杂，不仅各种不确定因素有增无减而且社会风险不断加大，这使得制度变迁的成本呈不断上升趋势，因此制度的变迁显然不可能是一帆风顺的。

　　建国后不久信访制度即得以创设，在近60年的变迁过程中，采取的是一种渐进式的改革方式，总体上是随着社会的发展变化而进行着不断的变革。1995年出台的《信访条例》是信访史上第一部严格意义的法规，标志着信访制度走上法治化、规范化轨道，而2005 年新修订的《信访条例》是在顺应社会发展的基础上对信访制度的进一步完善，但是当前信访活动中存在的诸多难题以及针锋相对的信访“存废”之争，无不说明信访制度中存在着较多弊端。在一定程度上说，以往信访制度的改革多是细枝末节的修补，由于未能进行根本性改革，导致信访活动中旧有问题还未解决，新的难题又开始出现，这使得信访制度在实践中难以取得理想的绩效。

　　信访制度变迁中存在的一个明显的路径依赖是“人治”现象。信访制度作为一种具有中国特色的权利救济方式，其特殊性的一个重要表现就是动用行政权力处理各种社会矛盾和利益纠纷。人治在中国具有浓厚的传统文化根基，其突出表现是权大于法，或者说主导社会的是人而不是法，人的作用居于首位而法律则退居其次。与人治相对的是法治，其意指社会的规则得到良好的执行，不会因为领导者的意志而改变，核心精神在于依法“治官”、“治权”，通过制约权力来保护社会成员的合法权利。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”也就是说，应当界定国家权力的边界，这样才能保护公民权利不受损害。从1951年中国信访制度确立之初，其功能发挥就与党政领导的个人作用分不开。信访活动中一直存在着一种现象：一些信访人不是按照相关规定去信访部门反映问题，而是想方设法找领导，并且领导的级别越高越好，如果能够获得领导的批示或者引起领导的重视，那么反映的问题很可能得到解决。少数信访人的成功经验以及媒体对领导重视信访的宣传，反过来又促使越来越多的信访人将解决问题的希望寄托于能否找到领导，也就是说，很多信访人并不是通过程序化、规范化的渠道，而是寄希望于领导的批示，这是一种现代版的“告御状”，人治明显地大于法治。因此，从某种意义上说，信访制度在现代法治社会构建中增设了一个行政裁判机构，引导人们避开正式的诉讼程序而去曲折地追求特殊的权利救济。

　　20世纪80 年代以来，社会的改革开放使得人们的民主与法制意识不断增强，老百姓越来越多地运用法律手段维护自己的合法权益，然而， 90年代以来出现的大量涉法涉诉信访案件却是明显与之相悖。现代社会法制建设的一个基本要求是任何人都必须服从法律，不得凌驾于法律之上，良好的司法权威可以在国家的权力与公民的自由与权利之间形成一种适度平衡，并使得政府权力机构应当在法律框架下行使权力，尊重宪法和法律赋予公民的自由与权利，从而有效培育出良性的社会秩序。然而，大量涉法涉诉信访案件的出现明显地消解着现代社会的司法权威，有时甚至一个案件的宣判意味着一个信访问题的开始。信访活动的随意性和非规范性一方面不断强化了行政权力和领导权威，使得形成于计划经济时期的行政全能主义在市场经济中得到一定程度的延伸;另一方面却又弱化了司法权威，不断动摇着现代社会的法治根基，成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。

　　信访机构的职能安排是信访制度变迁中路径依赖现象的另一表现。按照新制度主义的观点，组织机构是制度的一个重要方面，因为制度的执行或是实施必定需要由组织机构完成。1949年8月成立了中央书记处政治秘书室，主要任务是处理人民群众来信来访，这是党的历史上最早的信访专职机构。与此相对应，建国之初中央人民政府接受人民来信来访的机构包括：中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构，其他许多部门也配备了专兼职信访干部。同时省级和县级信访机构也开始设置，但机构名称各异，如“信件组”、“秘书科”、“问事处”、“人民接待室”、“群众服务组”等。1961年到1965年，各级信访机构迅速发展，不仅各级地方政府的信访机构得到加强，而且政府职能部门、国有企业、事业单位也都设立了信访机构。60年代，为使不同部门的信访机构形成合力，以解决不断增加的信访问题，对信访机构进行了适当调整， 1960年成立了国务院各部门信访工作协作组织， 1965年中共中央办公厅、全国人大办公厅、国务院秘书厅成立了“中央机关人民来访联合接待室”。1980 年，为更好地解决“文革”后出现的大量信访问题，同时也是顺应国家机构调整的需要，撤销了“中央机关人民来访联合接待室”，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅分设接待室。1982年为了对全国信访机构进行统一领导，也为了整合资源，提高效率，根据《党政机关信访工作暂行条例(草案) 》，中共中央办公厅、国务院办公厅分别设立信访局。2000年2月，国家信访局正式成立。

　　然而，信访机构作为一种行政机构设置，受理的信访问题几乎涵盖了社会的所有方面，但其本身却并不具有解决实际问题的行政权力，对能够处理问题的相关行政机关也没有明确的制约能力，更多时候是充当“传达室”、“收发室”的角色，这使得信访机构难以应对各种各样的来信来访。

　　尽管在近60年的变迁中，信访机构从无到有，不仅从中央到地方的各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访受理机构，而且专设了国家信访局。2005年修订后的《信访条例》进一步完善了信访制度，如对信访机构的职责作了六个方面的具体规定，而且针对信访问题解决过程中出现的层层转办、互相推诿、效率低下等问题，明确规定信访机关有督办权，第38条规定“县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议”。但在实践中的效果并不理想，各级信访部门在解决信访问题中的作用并未得到根本改变。近年来学界关于信访制度的“存废”之争，则在一定意义上表明信访机构的职能定位与作用发挥仍然存在着问题。

　　信访制度中路径依赖的第三个重要表征是“归口处理”。信访制度创设后不久，针对政府相关职能部门对群众信访问题的久拖不决、互相推诿等官僚主义现象，国家在1954年提出了归口办理的工作原则。为使这一信访工作原则落到实处，明确提出领导认真抓是做好信访工作的关键，配置一套“班子”是做好信访工作的必要条件，规定省级党委必须有一位书记，省级人民政府必须有一位省长、自治区主席、市长，中央各部必须有一位部长负责信访工作，实行“分级负责，归口办理”，做到件件有着落，事事有交待。1957年出台了新的“归口管理”规定，并分别在1958年、1960年、1963年进行了三次修改，强调省、地一级应力求“多办少转”，而县一级原则上应“只办不转”。“文革”结束后，大量的信访问题使得国家有必要明确各部门的职责，为此， 1980年7月制定了《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》，对信访涉及的问题按来访人所属系统或反映问题的性质，归口由中共中央和国务院各有关部门接谈处理;无口可归和重大疑难案件由中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅的信访接待机构处理。2005年新信访条例将原来的“分级负责，归口办理”工作原则修改为“属地管理、分级负责”，强调了信访事项属地管理的优先原则，同时并不排斥“归口办理”，而是在相关政府部门推脱责任时由信访机构加以督促。这一工作原则明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用，对以往涉及到“条”、“块”交叉时行政机关互相推脱责任，导致信访人利益无法得到保障的情况作了限制。应该说，“归口管理”工作原则在制度变迁过程中得到了逐步的发展和完善，但是在实际工作中，由于政府职能部门办事拖拉、效率低下，而信访机构的督办权力有限，并不能真正对前者形成制约。因此，归口到各个职能部门的信访事项仍然得不到及时、有效的处理。

　　信访制度面临的挑战和新的有效路径的创造

　　新中国成立之初设立的信访制度，成为沟通政府尤其是高层政府与群众的重要纽带和桥梁，有助于当时新生人民民主政权的巩固。学界一般认为，信访制度的功能主要表现为政治参与、民主监督、权利救济等方面，对化解社会矛盾、维护社会稳定起到了重要作用。当前我国社会处于转型时期，不仅各种社会矛盾日益复杂，而且各种利益冲突不断加剧，信访制度面临着挑战。这具体表现为：

　　第一，信访制度的法治化建设需要加强。中国几千年法制传统中，行政与司法不分，司法权一直作为行政权的组成部分。1995 年的《信访条例》以及2005年对条例的修改，被视为信访制度法制化建设的一个里程碑，不仅对信访人的行为进行了规范，而且明确了信访机构和信访工作人员的法律责任。然而，信访活动中的非规范化、非法制化现象却大量存在，一方面，公民在合法权益受到侵害时，很少通过司法途径加以解决，而是更多地选择信访。大量涉法涉诉案件的出现，在相当程度上消解着司法权威，与现代法制社会的发展方向相悖。另一方面，信访机构对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，信访问题的受理存在一定的随意性，而问题的解决则在相当程度上依赖于政府职能部门和领导者的重视程度。个别领导批示而促成信访问题的最终解决，这一现象强化了行政权威，使得信访活动带有相当的人治色彩。

　　第二，信访制度承担着过高的制度成本。制度成本是指人类社会在整个制度周期投入的各种资源，是实现不同主体之间利益博弈而产生的成本，其形式包括经济成本、政治成本、社会成本等方面。信访制度的经济成本既包括从国家信访机构、地方各级信访机构到企事业单位信访部门所消耗的行政资源，如机构设置、人员安排、办公经费等，也包括信访人的各种投入，如个人的时间精力、路费支出等。信访活动中存在的越级上访、赴京上访现象，涉法涉诉案件的增加，以及种种“截访”行为，对社会的稳定、政府公信力、司法权威等造成负面影响，并且阻碍着正常政治文化和心理的发展，这些构成了信访制度的政治成本。信访制度的社会成本则表现为其对社会风气、道德文化的负面影响。总之，信访制度在发挥民主监督、权利救济等功能的同时，还承担着相当的成本，而要有效降低这些成本，则是信访制度面临的重要挑战之一。

　　第三，在一定程度上影响着社会的稳定与和谐。建国以来，稳定作为压倒一切的政治任务，显然成为了各级政府工作的重中之重。信访制度设计的重要目的之一，是充当社会的“安全阀”，有效维护社会的稳定。然而，信访制度自身的缺陷却使其成为一把“双刃剑”：一方面，作为一种具有中国特色的制度设计，信访制度在沟通政府与老百姓之间的联系，维护社会的稳定方面起到了积极作用;另一方面，这一制度可能使一些社会矛盾难以得到解决，甚至使矛盾尖锐化，在一定程度上对社会稳定构成负面的影响。当前我国正处于社会转型时期，各种利益冲突加剧，社会矛盾明显增多，相应地，信访问题也呈现出明显的多样化、复杂化特征，有时一个信访问题就涉及多个方面，这无疑加大了此类信访问题解决和处理的难度。

　　在我国的信访制度安排中，各级信访机构不仅不具有解决问题的权力，而且对政府相关部门的监督作用十分有限，从而导致各类信访案件的层层转办，最终结果往往是要么不了了之，要么石沉大海。信访制度本身的缺陷使其难以应对转型社会中日益复杂的社会矛盾和利益冲突，大量的重复访、越级访和集体访表明，各种社会问题和矛盾并未得到很好解决，反而在一定程度影响了社会秩序的稳定，不利于社会主义和谐社会的建设。

　　任何一种制度在变迁过程中，如果发生了路径偏离，就要及时采取措施加以纠正，把它拉回到正常轨道上来，以免出现积重难返的情形。在信访制度的变迁过程中，由于存在着多方面的路径依赖，使得这一制度的改革并不彻底，其自身的缺陷使其面对转型社会中的各种复杂问题和冲突难以更好地发挥应有的作用。为此，在信访制度改革中，应当积极创新路径，根据社会的发展变化作出符合客观实际的调整和改革，选择最优的路径。只有这样，才能有效化解社会矛盾和冲突，推进社会主义和谐社会的建设。

　　首先，改革信访体制，强化信访机构的督办职能。我国从中央到地方的各级党委、人大、政府、法院和检察院都设有信访机构，相互之间缺乏必要的协调，这样的制度安排消耗了大量的行政资源。因此，当前应当对信访体制进行改革，划分中央和地方各级信访机构之间以及各级党委、人大、政府信访机构之间的责任界限，同时增强各信访部门之间的协调和沟通能力，使之能够有效协作解决一些复杂的信访问题。为防止政府职能部门在解决信访问题过程中互相推诿、效率低下，应强化信访机构的督办职能，使之能够对处理信访问题的各个政府行政部门形成有效的制约和督促。从长远看，信访体制应进行大的改革，一方面应当强化各级人大信访机构的职能、权限，以充分发挥人大的作用和功能，对政府行为形成有效的监督;另一方面应当在加强依法行政的基础上逐渐弱化各级政府职能部门的信访机构，并且在树立司法权威的基础上逐渐弱化法院和检察院的信访机构，使司法范围内的问题通过司法途径而不是通过信访来解决。此外，在相关信访制度得到全面改革和完善后，应逐步撤销人民团体、企事业单位内部的信访机构，避免社会资源的浪费。

　　其次，适应社会发展，进一步完善信访制度。新《信访条例》在制度上进行了一些创新，如建立全国信访信息机制、重大疑难事项可公开听证等。但是当前信访活动中出现的诸多问题，在一定程度上说明信访制度本身仍存在着问题，为此应当根据社会的发展变化，对信访制度作出进一步的改革和完善。一是应在将信访工作绩效纳入公务员考核体系的基础上，考虑将行政问责制引入到信访活动中，强化责任追究机制，防止信访活动中的行政不作为，同时对信访活动中不同程度的违法或违规行为给出可操作性的责任追究程序和实施办法;二是在引入听证制度的同时，采取信访事项的公示制度。新《信访条例》规定重大、复杂、疑难的信访事项可以举行听证，但对于占绝大多数的一般信访事项同样应当做到民主、公正，为此应将重大事项的听证制度与一般事项的公示制度结合起来。

　　最后，强化法制权威，将信访活动全面纳入法治化轨道。近年来出现的大量涉法涉诉类信访案件，不仅模糊了行政权与司法权的界限，而且对社会主义法治建设的负面影响也是显而易见的。为此，应当在公正司法、树立司法权威的基础上，清楚界定信访机构对信访问题的受理范围，明确涉及司法的信访案件只能通过司法途径加以解决。不仅如此，还应严格信访程序，努力减少信访活动中的“人治”现象，如对于领导信访接待制度，应明确界定领导的信访职权和责任，接待来访是为了解民情民意，并对一些重大复杂信访问题进行督办，而不是直接处理问题。只有这样，才能更好地规范信访活动，使信访活动不断地沿着法治化方向前进。

　　①C. 诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225页。

　　②柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2002 年版，第33页。

　　③R. 科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社2005年版，第374页。

　　④杨洪波：《制度变迁理论及其启示》，《云南社会主义学院学报》2005年第2期。

　　⑤刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第107页。

　　⑥李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第94页。

　　⑦郑欣：《乡村政治中的博弈生存——华北农村村民上访研究》，中国社会科学出版社2005年版，第36页。

　　⑧孟德斯鸠：《论法的精神》(上) ，孙立坚等译，陕西人民出版社2001年版，第154页。

　　⑨朱力宇：《依法治国论》，中国人民大学出版社2004年版，第524页。