2号线广州天平架地铁站:街道办 全部撤销之后……·华西都市报·四川在线

    11月15日早晨八点，安徽省铜陵市，37岁的何向东脚下的这条小路，已经走了十年，熟悉到不能再熟悉：上坡，到杨东47栋，向左一转是48栋，再下个坡就是49栋——这几栋居民楼，已经列入了她的个人责任区。这一天，她的任务是在这几栋居民楼张贴和分发基层人大代表选举的注意事项。

    在铜陵市各社区，何向东的这项工作被称为社区工作者的“B岗”。而她的“A岗”则是“经济建设服务岗”。

    就在一年前，何向东还在为自己的去留问题担心——

    去年7月，铜陵市铜官山区在全区范围内启动了社区综合体制改革。改革的主要内容是：将原有的6个街道办事处及所辖49个社区整合为18个社区，撤销街道办事处，施行城区直接服务社区。

    为什么要撤销街道办？撤销之后，城市居民的生活又发生了什么样的改变？这项改革，是否预示着未来，铜陵模式可供其他城市借鉴？

    为此，华西都市报记者在安徽铜陵展开了调查。

    改革之后

    创新实验：小街办合成“大社区”

    2010年7月，铜陵市启动了涵盖区、街道、社区的三级管理体制改革。改革后，“街道办事处”这一名词在铜陵市正式成为历史，取而代之的是，实现一级政府两级管理，由城区直接管理社区。

    新社区的领导核心是社区党工委，隶属区委管理，设书记1人、副书记1人。此外还配有社区居委会和社区公共服务中心，三块牌子，一套人马，重新分配工作，竞聘上岗。

    改革后，社区工作者的总数量从569人减少到了492人。而社区合并后，空出来的办公用地，则全部转化成了社区居民文化活动用房。

    因此，在没花一分钱的前提下，铜官山区的社区居民文化活动房从6367平方米增加到了

    10052平方米，增幅达57.9%。同时，社区经费，也从原来每个小社区每年3万左右，上升到每个大社区30万到65万不等。2010年，共为市民解决求助事项1.5万件，办结率达到100%，满意率

    98.85%。

    2011年7月，民政部批复同意铜陵市铜官山区为首个“全国社区管理和服务创新实验区”。

    4个月后，《北京市“十二五”时期体制改革规划》对外公布，明确提出将进一步优化政府的组织结构，扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，并理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系，探索撤销街道办事处改革试点。这意味着，“十二五”期间，北京将继安徽铜陵之后，全面撤销街道办事处，建立社区。

    改革缘起：“集中力量办大事”

    “早在90年代，我们铜官山区就开始社区改革了，但是当时是小社区，社区上面还有街道办事处，改革搞了20年，我们觉得潜力已经不大了……”铜官山区区委书记王纲根这样解释铜陵改革的初衷。

    而在何向东看来，这一次改革的原因，或许用一句话形容更简单：集中力量办大事。

    2001年，何向东进入杨东社区，主要负责计生工作。“当时我们社区一共就9个人，管计生的包括我在内才2个人，社区里既没有钱又没有人，所有常住人口、流动人口的摸排就靠我一个，工作怎么样，也就可想而知了。”

    进行社区综合体制改革后，何向东所在的杨东社区与附近的杨家村社区、朝阳社区合并，成立了新的朝阳社区。何向东介绍说，这叫“大社区”。

    随着“大社区”的成立，原本

    分属三个社区的房屋、商铺等创收资产被集中在了一起，何向东被分配到了新设的“经济建设服务岗”，专门负责招商引资、对辖区内的企业、个体进行有关数据统计上报，而原来三个社区的计生工作也被统筹起来，交给更有经验的同事去做。

    何向东说，其实无论大社区还是小社区，在社区这个层面上的工作，都只能用“繁琐”二字来形容。但是，过去在小社区除了手头工作繁琐，向上汇报也是个令人头疼的活儿。如今成立大社区，归区里统一管理，他们就可以更安心地“扎根基层”了。

    贴完选举注意事项，已然快到中午，但何向东的工作还没有结束。归她服务的300户居民中有六十多名独生子女，他们的独生子女费需要何向东逐一核实统计并最终交由计生口的同事负责。

    亲身体会：一来二去“没吃亏”

    在社区干了十年，何向东一直是一名聘用制人员。但她打心眼里支持这项改革，理由只有一个：她涨工资了，而且还涨得不少，过去，她每个月工资是980元，而现在，她每个月可以拿到1600元。

    当然，工资不是白涨的，增加的“B岗”，就是对铜官山区社区工作者们的新考验。

    为了使服务中心下沉，铜陵的社区工作者统一实行了AB岗制工作方式。其中，A岗指的是专门业务岗，以何向东为例，A岗就是她在朝阳社区分管的“经济建设服务”一块，而B岗，指的是社区内所有工作人员，必须承担辖区内居民的“上门服务”工作。“过去，街道办事处的公务员基本上不会下到居民家里服务，但是现在大家都一样了”，何向东说。

    不过，因为社区合并带来职位变动的，也大有人在。

    葛大姐原本是杨东社区的居委会主任，属于何向东的“上级”，社区合并后，葛大姐没能竞聘上新

    社区的领导，目前负责计生工作，成了何向东的平级同事。对此，葛大姐却很平静：虽然不再担任领导职务了，但是一来社区主任的权力非常有限，二来在新的社区，自己工资比过去拿得多，一来二去，并不“亏”。

    在王纲根看来，这一切都是为了推进改革的“权宜之计”，“现在我们社区新招的工作者必须具有大学学历，十年内，我们肯定可以实现社区工作者的同工同酬。”

    2011年下半年，首次录用的30名大学生已经进驻社区了。

    朝阳社区来了两名大学生社工，何向东觉得她们文化水平高、工作上手快。“我们其实已经是过渡人员了，将来社区工作肯定是大学生全面生接手。”她感慨地告诉华西都市报记者。

    阻力之大

    社区合并后人员如何分流？

    谁的饭碗都不好动

    早在2010年初，何向东就耳闻，自己所在的社区可能要被撤销，所有人员都将被分流。

    “我在社区干了10年，如果突然要我回家，肯定接受不了。”何向东承认，刚听到“风声”的时候，她和同事的心里都不踏实。

    但是，这种不安并没持续多久。随后铜官山区就通过多次开会、发文的形式点名了社区改革在人员安置上的原则：“老人老办法，新人新办法”。

    反复做思想工作要社区一把手表态

    这个原则，具体而言，就是对于社区合并后进行分流的人员，“保留身份不变、职级不变、待遇不变”，而对于新招聘人员，则采取统一管理、竞聘上岗的方式。

    “每一项改革遇到的最大阻力必然来自既得利益者，为了保证改革能够顺利推进，我们必须首先获得他们的支持，再逐步推进。”铜官山区区委书记王纲根说，那段时间，他每天都在约谈各

    个社区的一把手，反复做思想工作。“你可以想象，虽然我们承诺的是职级待遇不变，但是毕竟名头变成了‘社区’，不那么好听了，不少干部心中还是有疑虑的。”

    最终的釜底抽薪之计，来自于一次全区副科级以上干部大会。那一次，所有的社区领导被要求必须出席，并且每个人都得公开表态：1、是否支持社区改革；2、如果不支持，理由是什么。

    最终成型的“铜陵模式”，在总体上保留了原有的社区工作队伍和人员编制，同时又通过公开竞聘和招聘的方法，重新调整了新社区的领导班子，为社区补充了大学生社工，最终形成了新的社区服务群体，铜陵人称其为“老人有老办法，新人有新办法”。

    街办数百公务员改当起“小巷总理”

    张德仙就是一位不得不下沉到社区的“老人”。在成为鹞山社区副主任之前，她是石城路街道办事处的一名公务员。

    2010年，随着撤销街道办事处，张德仙和她的数百名同事一样，飞入寻常巷陌，争当“小巷总理”，所有人都必须面对招考竞聘、社区直选等程序。

    尽管保留了编制和职级，但张德仙坦言，工作之初，仍然有不适应的地方，其中最大的挑战来自于“下基层”。以前坐办公室的时候，大多数时候只需要和社区的几张熟面孔打交道，但现在，自己也成了社区一份子，必须为辖区内300户居民提供“一对一”上门服务。“有时候，居民反映的问题短时间内不可能彻底解决，我也只好反复解释、耐心倾听。”

    然而，对于这场社区改革中人员安排的疑虑，并没有彻底消失。

    在铜陵市民论坛上，网民“海一样广阔”留言质疑：“原49个社区合并后的18个社区服务中心需招聘18个中心副主任，为什么只在原社区主任或书记中招？

    其后跟帖类似质疑的网友不下数十位，这个问题，至今没有得到解答。

    推广之问

    大城市能否复制“铜陵模式”？

    不同声音

    “社区化改革是一件好事，减少了上下层级，节约国家资源，但是对于大城市来说，真的不能简单地说撤就撤。”

    铜陵官员

    “铜陵社区改革的核心不是‘撤销街办’，而是在于减少政府的管理层级，具体的操作方式，各地可以因地制宜。”

    学者看法

    目前可行的办法应该是把比较大的城市的街道办做实，较小的城市把区以下的街道办取消。

    今年9月以来，随着铜陵模式被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”，关于铜陵模式是否适合在全国推广的讨论，一度相当激烈。然而，接连有媒体报道，上海、广州、江苏等地的民政部门表示“铜陵模式不适合”，当地暂时不会撤销街道办事处，关于铜陵模式的推广性成为新的话题。

    算账铜陵人口仅74万大城市不能简单照抄

    的确，无论从城市规模还是社区规模上来看，铜陵的经验或许都只能被称之为试验“点”。

    铜陵市总面积1113平方公里，全市人口约74万，进行社区合并后，铜官山区政府需要对接的社区仅为18个。以合并后的朝阳社区为例，其辖区面积41.6万平方米，只约为北京鲁谷社区（北京市唯一的街道办事处级别社区，2003年建立）面积的6%；常住户6000余户，仅为2003年鲁谷社区常住户的七分之一左右，管理一个这样的社区，铜陵用了33个社区工作人员。

    如果将铜陵模式照搬到鲁谷社区，需要多少社区工作人员，才能达到同样的服务质量？

    王宏（化名）是一名去年考入北京市朝阳区某街道的公务员，他给记者算了一笔账：

    他在街道里是分管组织口的，他们一共4个人，要分管党建、统战、老干部、人事，而区里负责这类事务的是5个人。按照全区20多个街道、每个街道分管4到6个社区计算，如果按照铜陵模式撤销街道，区里的5个人可能要马上接手上百个人的工作……

    “社区化改革是一件好事，减少了上下层级，节约国家资源，但是对于北京这样的特大城市来说，真的不能简单地说撤就撤。”王宏说。

    重心不能都一撤了事而在于减少管理层级

    当然，铜陵的改革还是难免遭遇来自外部大环境的限制。比如计生工作，此前每年都是以街道为单位进行考核，撤消了街办，铜陵市如何纳入全省范围的考

    核？最终，经过区领导反复沟通，省里同意以社区为单位对铜陵进行考核。

    另一次尴尬来自司法部门。今年司法部下文，要求每个街道都设立独立的司法机构，提供司法咨询和服务。已经没有了街办的铜陵，又再次遇到尴尬。

    而铜陵市民政局副局长王世平认为，城市社区改革在国内已经成为趋势，各地在具体的操作形式上或许不同，但是“铜陵模式”背后的核心精神却值得推广：“铜陵社区改革的核心不是‘撤销街办’，而是在于，使政府的服务下沉，促进管理人才向一线倾斜，减少政府的管理层级，至于具体的操作方式，我个人认为各地可以因地制宜。”

    对此，中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民指出，“铜陵模式”，至少在直辖市或较大的城市可能没有可行性。目前，可行的办法应该是把比较大的城市的街道办做实，较小的城市把区以下的街道办取消。

    民心之向

    社区组织居民代表论证选矿厂项目最终被叫停

    变化

    “服务的人还是原来的熟面孔，服务质量反而比原来还好，这样的改革我觉得挺好！”

    不变

    “以前叫街道办，现在叫社区。对我们老百姓来说，只要家里周围一堆事有人管就行了。”

    渐变

    由社区居民组成的议事机构，正在逐渐开始决定“社区的命运”。

    43岁的王萍住在杨东新村已经18年了。2000年起，由于夫妻双双下岗，她需要办理一系列下岗失业和低收入家庭证明，逐渐开始频繁和社区工作人员打交道。实际上，王萍对“社区”“街道”“居委会”这些概念不甚了解。直到今年6月，她才真正体会到了社区合并后带来的变化。

    变化：服务质量更好

    由于夫妻双双下岗，又有个刚上高二的儿子，王萍从几年前就一直持有一份低收入家庭证明，这个小本本每半年审核一次，持有的家庭可以在年底领取一定的社会救济。

    今年6月，王萍突然想起自家的“本本”已经错过了年审。这事以前也发生过，因为错过了杨东社区统一收本和区民政局统一审核的时间，只能自己去区里办理。当时，她差不多跑了一个礼拜才将“本本”的审核办下来。

    而这一次，王萍找到新成立的朝阳社区，社区工作人员爽快地收下了“本本”。并且，她以后可以随时将“本本”送到社区来审核、补办。

    后来王萍才知道，由于社区合并以及权力的下放，如今的朝阳社区受区政府直接管理，已经可以随时和区里相关机构对接，办理各类手续。

    “服务的人还是原来的熟面孔，服务质量反而比原来还好，这样的改革我觉得挺好！”王萍说。

    不变：家门口有人管

    而对更多的铜陵市民来说，“取消街道办事处”从来不是他们关注的重点——通过社区改革能得到多少实惠，这才是他们眼中的“硬道理”。

    出租司机老李在铜陵生活了大半辈子，听说已经没有了街道办，他大吃一惊：“没有街办的话，居委会归谁管？我家小区的卫生、路灯谁来管？”

    当得知街道办已被社区取代时，老李旋即恢复平静：“那还是一样的嘛，以前叫街道办，现在叫社区。对我们老百姓来说，只要家里周围一堆事有人管就行了。”

    不过，老李告诉华西都市报记者，自己对社区改革还是支持的。因为他在自家居民楼下，发现了写着本楼栋负责人姓名、联系方式的指示牌。“过去是没有这东西的。”

    渐变：“社区命运”居民定

    除了提升社区服务以外，社区文化背后的“基层民主自治”一直是外界关注的另一个焦点。由社区居民组成的议事机构，正在逐渐开始决定“社区的命运”。

    去年年底，铜陵市政府招商引资近2个亿，准备在螺蛳山社区辖区内扩建日产500吨的选矿厂，但这个项目却在社区组织的居民代表座谈会上被彻底否决。一周内，社区多次组织居民代表、规划部门、环保部门进行会谈。最终由市政府出面，该项目被叫停。

    从向“街道办事处反映情况”到“社区组织论证”，螺蛳山社区为铜陵市社区改革中的“强化社区居民自治”一项，画出了漂亮的注脚。

    “我们的改革不能说一点问题都没有，但是铜陵人历来宽容，对我们的工作也很支持。这一次可以说是平稳过渡。”最终，何向东这样评价这场引发了全国关注的社区改革。

    对话当事人

    社区改革的最终目标：提高行政效率推动基层民主和群众自治

    华西都市报对话铜陵市铜官山区委书记、区人大常委会主任王纲根。

    改革是“大部制”的延续

    华西都市报：“铜陵模式”最大的生命力在哪里？

    王纲根：铜陵的社区综合体制改革实际上是区政府“大部制”改革的延续，市政府将一部分权力下放到区里，区里再将一部分涉及老百姓衣食住行的服务功能放给社区，最终形成联动，这就避免了“改下不改上”给工作带来的困难。

    用钱能放得开也收得紧

    华西都市报：改革后社区活动经费大幅度增加，如何保证钱花在刀刃上？

    王纲根：过去社区经费由区里拨到街道办，再由街道办分配到社区，所谓“水渠越长，流水越少”，现在我们将经费直接划拨到社区。但是为了保证财政的公开透明，区里为每个街道设立了专门账户，街道用钱需要经过区政府核准，一般而言，只要目的正当，我们都会准许。

    目标社区居民实现自治

    华西都市报：改革的最终目标是什么？

    王纲根：我们希望通过减少层级，鼓励人才向一线流动，提高行政效率，最终推动基层民主和群众自治，使得所有社区居民成为一个共同体，每个人都将社区视为自己的家园，并从中找到自己的位置。

    华西都市报记者万丹妮安徽铜陵摄影报道

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