办公室周总结学生会:宿迁调研：宿迁市惠民医疗服务体系建设调查报告（第8期）

发布时间：2008-3-24 作者： 来源：
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第8期
（总第362期）
宿迁市人民政府办公室
宿迁市人民政府研究室                  2008年6月17日
宿迁市惠民医疗服务体系建设调查报告
李  成  张士兵
加快建立惠民医疗服务体系，有效解决群众看病贵、就医难问题，让改革开放的成果惠及百姓，是一个非常重要的现实问题。市委、市政府领导高度重视，去年7月在全市全面开展了惠民医疗服务试点工作。为全面了解我市惠民医疗服务体系建设的总体状况、取得的成效及存在的问题，研究深入推进的有效措施，我们近期赴县、区开展了专题调研，并根据惠民医疗服务体系建设的新形势新要求，提出了进一步推进我市惠民医疗服务的前瞻性工作思路和对策建议，供各地和相关部门在工作中参考。
一、我市惠民医疗工作开展基本情况
惠民医疗从广义上界定，是政府制定相关政策让全体群众在看病就医时享受费用优惠和减免。从全国各地实际操作情况来看，惠民医疗是针对困难群众（城乡低保人群、五保户、其他特殊病例）在看病就医时医疗机构给予费用优惠和减免，优惠和减免的费用由政府给予补助的一种医疗救助措施。我市目前实施的惠民医疗服务主要指后者（以下简称惠民医疗服务）。
2007年7月我市《关于开展惠民医疗服务的实施意见》的出台，标志着全市惠民医疗服务工作正式开展。各县（区）高度重视惠民医疗服务工作，分别成立了工作领导小组，并按照文件要求，结合自身实际出台了实施方案和具体细则，积极开展多种形式的惠民医疗服务，取得了较好成效。工作开展近一年来，全市财政共投入3.68万元惠民医疗服务补助资金，8265名困难群众享受了惠民医疗政策优惠，减免医疗费用3.68万元，一定程度上减轻了困难群众的看病负担，树立了党和政府亲民、爱民、惠民形象，融洽了党群、干群关系，维护了社会和谐稳定。
一是公平公开认定惠民医疗对象。我市惠民医疗对象为已参加城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，且享受最低生活保障待遇的困难群众。由各级民政部门负责确定惠民医疗服务对象，经所在单位、居委会或村委会公示后领取惠民医疗卡。泗阳县在对农村进城务工人员进行惠民对象确定过程中，还允许自主选择参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险，充分尊重群众的意愿，受到社会好评。截至目前，全市共发放惠民医疗卡64185张，其中城市18445张，农村 45740张。
二是择优确定惠民医疗机构。各县区都在城区选择了具有一定综合实力、群众信任度较高的部分二级以上医院设立惠民病区和惠民门诊；在每个乡镇（街道）择优选定一所一级综合医院或社区卫生服务中心医疗部作为惠民医院。沭阳县采用公开招标方式确定惠民医疗机构，保证了惠民医疗工作的公平、公正和竞争，同时通过县内媒体向社会公布惠民医疗定点医院名单及减免比例，让惠民医疗对象自行选择合适医疗机构就医。宿城区四套班子主要负责同志参加了惠民医疗服务启动仪式，现场授牌并发放部分惠民医疗卡，有力推动了惠民医疗服务的开展。宿豫区在惠民医疗机构规划布点时，区、乡镇、村（居委会）三级统筹兼顾，试点初期确定了16个村卫生室（社区卫生服务站）作为惠民医疗机构的定点单位，对村（居委会）一级具体实施惠民医疗服务先行作了有益探索。截至目前，全市共确定等级以上惠民医疗机构119个，其中三级医院1个、二级医院12个、一级医院106个，分别占相应级别医院的100%、70.6%和61.3%。
三是创新惠民医疗措施。各县（区）在贯彻落实市有关文件精神的同时，还结合自身实际推出了一些惠民创新举措制。泗洪县对惠民医疗对象住院费用实行二次报销，以新型农村合作医疗管理办公室和城镇职工医疗保险处作为二次报销平台，另立科目单独核算，住院费用除享受正常报销外，剩余未报的医药费分别按一定数额和比例予以报销。
四是惠民医疗机构充分发挥了主力军作用。各级各类惠民医疗机构积极响应市委、市政府号召，按照相关要求分别设立惠民门诊和惠民病区，增加惠民挂号、收费和发药窗口，提供就医专用通道，同时选调政治素质高、业务能力强的医务人员到惠民病区和惠民门诊工作。沭阳县中医院还专门设立了惠民医疗管理办公室，负责具体实施。惠民对象凭卡都享受到了规定的减免和优惠。沭阳县、宿豫区、宿城区的定点惠民医疗机构还采取先行垫付费用的方式，对规定减免的费用在交费窗口实行直接扣除，既让利惠民对象又方便了惠民对象。市人民医院等市、县区二级以上医院在自觉按政府要求开展惠民医疗服务的同时，还积极开展卫生支农和卫生下乡活动，去年共安排165名医务人员赴乡镇医院或社区卫生服务机构工作，组织医疗队义诊40余次，免费义诊近万人次，有力支持了惠民医疗服务试点的开展。
二、前一阶段惠民医疗服务开展过程中存在的困难和问题
惠民医疗服务的实施，一定程度上缓解了部分低收入群众“看病难、看病贵”的问题，减少了“因病致贫、因病返贫”现象的发生，但由于各地经济发展特别是财政状况不一，开展惠民医疗服务面临的客观情况和条件不一，在前一阶段的实施过程中也不可避免地存在一些困难和问题。主要表现在以下几个方面：
（一）社会效果不如预期显著，与社会各界特别是困难群体期望形成落差
我市惠民医疗对象为已参加城镇职工医疗保险、或城镇居民基本医疗保险、或新型农村合作医疗，且享受最低生活保障待遇的困难群众。从全市惠民医疗服务开展半年多的情况看，惠民对象的反映主要有：一是大多感到所得实惠不多。惠民医疗服务范围主要为惠民对象提供常见病、多发病、慢性病等基本医疗服务的减免和优惠。到定点惠民医疗机构看病就医的大多数是门诊病人。有关规定门急诊和住院药费优惠10%，大型医用设备检查费优惠20%。尽管大部分定点医疗机构对挂号、诊疗、注射费进行了减免优惠，许多还以只交纳减免优惠后剩余费用的结算方式落实优惠政策，但相对于药费、大型医用设备检查等费用来说比例很小，普通门诊减免优惠下来一般都在十几元左右，最少只有几元钱，惠民对象大多感到实惠不大。二是感觉看病不便。文件规定惠民对象必须在卫生部门确定的定点医疗机构就医才能享受政策规定的减免和优惠。定点医疗机构目前相对集中于市区和县（区）城，已经定点的乡镇一般只有1所惠民医疗机构；除宿豫区确定了16家村卫生室（社区卫生服务站）为试点单位外，其他地区村级（居委会）基本上没有确定定点惠民医疗机构。住在农村的惠民对象到惠民医疗机构路途较远，平常看病感到非常不便。三是感觉减免费用报销难。有的地区报销方式上由惠民对象持本人身份证、惠民医疗卡、病历和发票等资料到所在乡镇卫生院（社区卫生服务中心）办理和结算减免优惠费用，由于涉及主管部门较多，审查程序比较复杂，手续比较繁琐，现金结算到手不易，报销一笔费用可能要往返多次。此外，有的惠民对象对相关相关政策了解不多，特别是在减免优惠范围、标准、转诊、单病种限价、二级以上医院检查结果互认等环节和问题上感觉还吃不准也吃不透。
特别需要引起各级领导重视的是，目前还有许多真正困难的城乡群众尚未享受到惠民医疗服务。根据有关规定，我市惠民医疗服务对象为已参加三个城乡医疗保险的其中之一，同时必须享受最低生活保障待遇的城乡群众，二个条件缺一不可。但各地在政策实际执行中面临的实际情况是，被认定为低保对象的基本上就是城乡困难人群，其家庭的低收入状况或其他特殊原因导致其根本无力参加基本医疗保险，因而大多数的困难群众就不能认定为惠民医疗对象，实际上也就享受不到惠民医疗服务的优惠政策。据有关部门统计，全市目前有低保对象190630人，其中惠民医疗对象12448人，仅占全部低保人口的6.53 %。也就是说，大多数的困难群众特别是农村五保户、城市“三无”人员（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人）等特困群体还没有被纳入惠民医疗服务范围，这还不包括大量的低保边缘人群，与社会各界的期待特别是困难群众的现实要求有较大距离。
（二）定点机构反映负担较重，惠民医疗服务后续动力不足
医疗机构是实施惠民医疗服务的主体。调查过程中，各级各类医疗机构都认为开展惠民医疗是一件好事，认识上基本一致，但在如何具体有效开展和推进的问题上看法不一。已被确定并开展了惠民医疗服务的定点机构反映的困难和问题大都集中在三个方面：一是反映减免费用报销结算程序比较复杂。如定点惠民村卫生室（社区卫生服务站）接受惠民对象就医发生的减免费用，要由所在的乡镇卫生院（社区卫生中心）初审，按季度汇总后将有关材料报县（区）卫生局审核，再经县区财政局审批后结算。报销结算过程要经过两个主管部门、县乡村三个层次和多个环节。此外，医疗机构的服务“窗口”在接受惠民对象就诊时，内部运作程序上要在专门台帐或电脑软件一一登记，并定期汇总后送财务部门审核，财务部门内审后再同时齐备提供惠民对象身份证、惠民医疗卡、用药处方、门诊（住院）发票以及地方证明等复印附件，才能提交进入初审程序。定点医疗机构认为费用报销手续比较繁杂，结算程序多、层级多和环节较多，基础工作量较大，感到费时、费事和费力。二是反映减免费用结算时间过长。对于惠民对象就医发生的减免费用，大部分定点医疗机构都与惠民对象在窗口结算时以用直接扣除的方式进行了兑现，实际上由定点医疗机构先作了资金垫付，而报销费用结算期限规定为3个月，大多数定点医疗机构认为报销过程历时太长。三是反映结算资金及时到位难。据统计，截至今年一季度末，全市已发生的相关减免费用共6618笔，计28.83万元；已报销333笔，到位资金3.68万元，比例分别为5.03%和12.76 %。减免费用不能及时足额到位，是已定点惠民医疗机构反映最为普遍、集中的困难，也是定点惠民医疗机构积极性不高的主要原因。
与此同时，农村惠民医疗服务开展出现了明显断层。我市是传统的农业大市，农村区域面积最广，农村人口数量最多，应是惠民医疗服务的重点。截至3月底，全市经卫生部门确认并向社会公布的定点惠民医疗机构有135个，其中：市区1个，占市直医疗机构的25%，占医疗机构总数的0.04%；县（区）城区38个，占县城（区）医疗机构总数的85%，占医疗机构总数的1.54%；乡镇80个，占乡镇医疗机构的66%，占医疗机构总数的3.24%；村级（包括城镇居委会）16 个，占村级总数的0.7 %，占医疗机构总数的0.65%。由此可以看出，惠民医疗在农村特别是村一级定点形成了明显的断层，惠民医疗服务还没有真正有效地开展起来，更是惠民医疗保障体系建设的薄弱环节。惠民医疗机构在村（居委会）一级比例偏低、布点过少，惠民对象日常看病不易、就医不便，不利于惠民医疗服务在全市的面上推广，小病不出村的设想也难以落实到位。在调查过程中，参加座谈的村级卫生室（社区卫生服务站）代表认为，长期以来，村级卫生室认真贯彻落实上级党委、政府相关部署，在开展农村公共卫生及基本医疗服务、建立新型农村合作医疗保险体系等方面做了大量基础性工作，也应当享受惠民医疗服务的政策阳光，要求在惠民医疗定点上给予重视和支持。
（三）主管部门管理监督压力大，行政运行成本较高
惠民医疗服务体系建设是一项关系民生的社会工程，也是一项复杂的系统管理工程，不仅需要严密的组织体系和协调的工作机制，而且需要投入一定的人力、物力和财力，各项工作才能正常有序开展，相关管理监督功能和机制才能得以有效发挥。惠民医疗服务体系建设涉及面广量大，情况变动较快。从全市惠民医疗服务第一阶段工作推进情况看，主管部门管理监督压力很大：一是日常工作动态管理压力较大。如在惠民对象的确认和日常管理上，由于我市几个县区都是传统的农业大县，人口基数较大，城乡人均收入特别是农村收入水平较低，低保对象人数也较多，每个县区都在万人以上，其中沭阳县达4.6万人，同时各方面情况因地因人因时而异，但几个主管部门内部都没有单独组织专门的工作班子和足够的工作人员，日常管理工作量比较大，常常忙于应付。二是管理监督很难及时到位。主要表现在两个方面：一方面，对医疗行为合理性及时监督比较难。医疗行为日常管理职能由卫生部门承担，属于专业性较强的业务监督范畴，但定点医疗机构每天都可能有许多惠民对象就医看病，而卫生主管部门目前没有在定点机构派驻工作人员，对医学检查、治疗、用药是否合理无法实施过程管理，监督在大多数情况下只能是事后监督。如大型医用设备检查，什么病症、什么情况下动用合理就难以当场确认，容易产生医患纠纷。另一方面，对减免费用审核、审批及时到位比较难。对定点医疗机构报销减免费用的审核、审批分属卫生、财政，需要两个部门各司其职，按照有关政策和财务制度独立进行，并且需要逐笔进行基础审查，虽涉及多个层面和环节，但管理职能上无法替代，审查程序上不能省略，属于比较典型的层级管理，相关工作不仅面广而且量大，导致审核审批周期较长。三是部门力量统筹调度比较难。在前一阶段惠民医疗服务开展过程中，各主管部门注意加强工作协调配合，特别是在惠民对象确认、定点医疗机构减免费用审核报销两个关键环节上，卫生与民政、财政部门配合比较紧密，也较好地推动了工作开展，但日常性的工作情况汇总报告、经常性的联合检查执法等组织召集较难。探讨并究其原因主要是三个缺少：即缺少专门管理人员，人少事多的矛盾比较突出；缺少统一的日常工作机构和牵头部门，行政资源和力量分散，难以形成最大合力；缺少一个统一的电子信息平台和管理网络。目前我市的惠民医疗服务在日常运作管理上自成一统，与已有的城乡医疗保险救助在体系上彼此分离，运行上缺少联系，信息上缺少互通，工作上缺少配合，监督上缺少协作，难以有效、综合、充分地利用已有的医疗机构和行政部门的信息管理资源，不仅行政运行成本很高，而且影响惠民医疗服务在面上的快速推进。
（四）工作定位要求不够明确，惠民政策实际操作有难度
去年7月出台的开展惠民医疗服务的实施意见，作为我市惠民医疗服务方面制定的第一个专门性的指导性文件，全面而有效地发挥了重要的政策导向作用，有力推动了全市惠民医疗服务的试点工作，并实质性破题和探索了惠民医疗保障体系建设这篇大文章。但若从政策设计面进行深入探讨，则在某些方面特别是实际操作层面还是粗线条的，调查中基层反映具体实施有不少难度。一是相关工作定位和要求不明确，加大了基层具体落实的难度。在惠民服务的某些环节未作出工作范围、标准、程序上的基本规定，或相关规定不细致，或具体操作要求不明确，或技术性标准不统一，导致基层理解角度不一，具体掌握尺度不一，实际执行标准不一。如实施意见规定惠民医疗服务范围包括多发病、慢性病，但哪些病种可以减免没有相应细则和具体目录，惠民对象和定点医院经常感到无所适从。又如对于单病种限价管理，规定了各等级医疗机构实行限价的数目，但对具体病种未作基本的规定，定点医疗机构执行上比较随意。再如，一般情况下住院治疗属大病救助管理范畴，但惠民医疗的服务范围规定为惠民对象提供常见病、多发病、慢性病等基本医疗服务的减免和优惠，减免范围包括住院，按照一般理解相关费用应予以报销，这样无形中就加重了地方财政负担。二是未能与现有的城乡医疗保险和救助制度实现有机衔接和紧密结合。出台文件提出了促进惠民医疗与农村医疗保障制度相结合的要求，但相互之间关系如何、具体实施如何结合未作规定和要求。如已参加新型农村合作医疗的惠民对象看病发生的费用报销，是由惠民医疗服务的渠道全部独立承担，还是两个渠道分别承担；报销次序上是惠民医疗服务渠道在先，还是新型农村合作医疗渠道在先等方面都没有作出明确规定。惠民医疗保障体系建设的政策设计框架和目标，应当涵盖现有的城镇职工医疗保险，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，但我市目前的惠民医疗服务在实际操作层面又是独立于现有体系之外和封闭式运行，实际上形成了惠民对象的减免费用都由惠民医疗服务渠道包下来的状况，这样不仅现有城乡医疗保险救助的功能作用未得到充分发挥，而且也大大加重了地方财政负担，好政策也难以落实到位。
（五）多渠道筹措资金不多，财政资金拨付压力较大
开展惠民医疗需要大量的资金投入作为支持和后盾，但从有关方面反映的情况看，前一阶段惠民资金筹措效果不很理想：一是企业和社会团体、民间组织捐助少，社会资金资助不足；二是受医疗机构改制后的民营性质等多种因素影响，相关配套资金向上争取难，惠民医疗减免费用支付实际上形成了主要依靠地方财政，甚至由财政资金“兜底”的趋势。尽管我市财政收入增长较快，但各方面建设发展对资金需求增长也较快。同时，虽然财政收入增长较快，但增收部分的很大比例来自各级开发区，由于我市招商引资目前还处于相关税费奖励或减免的政策优惠期，没有形成相应的可支配财力，面上财政资金供求矛盾仍然十分突出，这也是前一阶段惠民医疗减免费用拨付难及时到位的原因。此外，最近全省提高了城乡医疗保险缴纳标准，财政配套标准也相应提高。如宿城区的新型农村合作医疗保险，城区、农村缴纳标准均由50元提高到100元，尽管个人缴纳部分增加，省补贴部分也有较大提高，但需地方财政资金配套的比例也需较大幅度提高，约占新增部分的30-40%。有关部门据初步测算，全市约需增加配套资金200万元，对财政资金形成了多重压力，也将很大程度上影响今后一个时期惠民医疗减免资金的及时到位。
三、进一步加强我市惠民医疗服务体系建设的工作思路和原则
我市的惠民医疗服务已经开展了半年多。按照市委、市政府有关部署，2008年我市惠民医疗服务转入全面实施阶段，工作开展的广度、深度和难度将更大。今后一个时期，需要在总结前一阶段经验的基础上，充分立足和紧密结合宿迁特殊市情，进一步加强我市惠民医疗服务体系建设。我们认为，总的工作思路宜围绕“保障基本医疗、促进社会公平、构建和谐社会”的总体目标，积极整合现有行政资源和医疗资源，简化操作程序，降低社会成本，提高运行效率，切实缓解困难群体就医难、看病贵的问题，加快建立健全覆盖全市城乡、惠及所有困难群体的惠民医疗服务网络，形成并逐步完善与我市经济发展水平及财力增长相适应的医疗保障体系。为此，宜注意坚持以下几个原则：
“政府主导、形成合力”。建立惠民医疗服务体系是一项造福于民的系统工程，必须实行政府主导、医疗机构同心协力、全社会共同参与的长效机制，形成工作合力。一是要建立健全政府投入增长机制。政府是社会的主要管理者，在提供医疗服务、保障人民群众身体健康方面承担着不可推卸的责任。对惠民医疗的专项投入，要随经济发展逐年稳步增加，不断降低群众医疗费用负担，让老百姓得到实实在在的优惠和好处。二是要建立健全医疗机构协作机制。 医疗机构是实施惠民医疗服务的主角。各级医疗机构作为非营利性社会事业组织，在实现自身发展的同时，有责任、有义务、有能力配合政府做好惠民医疗工作。各级政府及相关部门要在统筹协调惠民医疗各项工作，领导和引导各级医疗机构扎实开展惠民便民服务，努力降低医疗成本，让利造福于民，让百姓真正分享到改革发展成果，同时也要关注医疗机构的经营管理，尽可能为其发展创造一个宽松的环境，支持各级医疗机构特别是乡镇、村（社区）医疗机构不断发展壮大。三是要建立健全社会参与机制。从一定意义上说，惠民医疗具有较强的慈善性质，服务的对象主要是社会弱势群体。各级政府要引导工商企业、机关事业单位、人民团体和社会各界人士，通过多条渠道、多种方式广泛参与惠民医疗工作，形成全社会关心支持惠民医疗的浓厚氛围。
“立足实际、量力而行”。惠民医疗说到底是政府出资为惠民对象购买医疗服务，必须以相应的财力作为保证。地级宿迁市建立以来，经济社会实现了跨越式发展，财政收入实现了历史性突破，对医疗卫生事业的投入也不断增加；另一方面，与我省兄弟市相比，我市经济发展相对滞后，财政基础较为薄弱，经济社会发展很多方面都需要财政资金支持，一个时期内对惠民医疗的投入会有一定限度，须在财力可承受范围之内。我市处于低保边缘的人群每年都在不断增加，随着省定贫困人口标准的提高，低保边缘人群还将急速扩大，未来财政资金保障压力将更大。政府的长远目标是实现惠民医疗全民共享，但基于特殊市情特别是财政实力考虑，目前我市远不能实现全民共享。推进惠民医疗服务体系建设，既要尽力而为，又要量力而行，重点将低保人群列入惠民对象，首要确保将五保户、军烈属等特困人口全部纳入惠民医疗服务体系。
“整合资源、便于操作”。一个地区拥有的资源达到了一定的量，能否实现资源有效组合至为关键。从前一阶段我市惠民医疗服务试点的情况看，下一步要在面上继续顺利推进，并使惠民医疗体系实现顺畅运转，必须在整合现有资源的基础上简化程序利于操作。一是要整合现有医保资源。目前，我市已经建立了城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三大体系，制度比较完善，运作比较顺畅，监管比较到位，保障比较有力，并初步实现了城乡居民医疗保险全覆盖。建设惠民医疗服务体系，是对三大体系的有益补充和优化提高，需要在充分发挥医疗机构主体作用的前提下，融入三大医保体系，提高保障能力。二是要整合行政资源，有效降低行政成本，切实提高行政效率，努力减轻群众和医疗机构不必要的负担。三是要整合政策资源。政策是机遇，也是一种特殊资源。中央和省委、省政府历来高度重视民生问题，近期陆续出台了一些惠民医疗政策，从项目、资金等方面不断加大支持力度，具有很高的含“金”量。我们在继续强化惠民医疗服务的同时，需要积极主动做好对接工作，特别是推出的相关政策措施要在有益于引导和加强惠民医疗服务体系建设的基础上，尽可能简化流程，做到切实可行、便于操作，努力争取更多的政策和资金支持，让宿迁的百姓得到更多的实惠。
四、进一步加强我市惠民医疗服务体系建设的建议
关注民生、重视民生、改善民生、保障民生是政府的基本职责，也是一切工作的出发点和落脚点。看病就医在百姓日常生活中不可或缺，是一个重要的民生问题，备受领导关心、群众关注，是热点中的重点。因此，一定要立足实际，采取切实有效的措施，扎扎实实地加以推进。
（一）进一步理顺惠民医疗服务体系建设的思路，及时完善惠民医疗服务实施意见
有关方面要在进一步系统总结前一阶段全市惠民医疗服务开展情况的基础上，注意借鉴吸收外地成功经验，立足宿迁特殊市情，对现行实施意见进行细化、补充和完善。省卫生厅、民政厅、财政厅、劳动和社会保障厅于“五·一”节前出台了《关于切实加强惠民医疗工作的意见》，与我市现行实施意见相比有不少新的规定，如惠民医疗服务对象、范围都要宽泛得多；此外，我市财政局、劳动局调整了市本级城镇职工医疗保险有关政策，市民政局也准备在对城乡医疗救助暂行办法征求意见的基础上进行试点。因此，有必要对现行的惠民医疗政策和即将出台的相关政策作进一步的研究和统筹。调研组的基本看法是：在相关政策框架设计上，整合现有医疗资源和行政资源，结合贯彻落实省新近出台的相关文件精神，与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险以及城乡医疗救助制度进行全面和有机对接，建立以已实施的城乡医疗保险及即将试点的城乡医疗救助制度为依托，以惠民医疗服务为补充，与我市经济发展水平和财力增长相适应的惠民医疗保障体系。就我市惠民医疗服务实际操作层面而言，我们认为，可着眼于提高惠民医疗服务的现实针对性和可操作性，在我市现行实施意见的基础上，不减少服务内容、不缩小服务范围、不降低服务标准，与已经出台和即将出台的城乡医疗救助暂行办法等相关政策进行有机衔接整合，尽快制定出台惠民医疗服务的补充规定和实施细则，从政策上进一步规范、深化和加强惠民医疗服务，进而加快我市惠民医疗保障体系建设步伐。
（二）调动定点惠民医疗机构积极性，充分发挥开展惠民医疗服务的主力军作用
一是对定点惠民医疗机构先行垫付的减免费用，卫生、财政部门要在按有关政策规定认真审核审批的基础上如期拔付到位。二是有关部门研究可否适当缩短财政资金结算周期，即由现行规定的3个月缩短为2个月，以减轻定点惠民医疗机构的资金负担和经营压力。三是把惠民医疗卫生服务的工作重点放到农村去。目前我市农村人口数量最多、分布最广、困难人群最多。相对城区来说，医疗机构数量较少、覆盖面较小、医疗服务硬件和水平相对较低，是惠民医疗服务最为薄弱和最需要加强的环节。高度重视和切实加强广大农村的惠民医疗服务，是市委、市政府领导同志大力倡导和推动保障体系建设的题中之义。要在不断提高二级以上定点惠民医疗机构服务质量和水平，并科学搞好城区的社区惠民卫生中心定点、方便群众就诊就医的同时，把今后一段时期惠民医疗工作的重点放到乡村去，加大对乡镇惠民医疗机构的扶持力度，重点帮助解决专业人才及医护人员短缺等具体困难。特别是要将改善村级医务人员待遇、帮助提高医疗水平、优化卫生室医政环境，作为惠民医疗服务体系建设的重中之重，在加强监管和规范的前提下加快村级惠民卫生室的科学规划布点，先期择优定点一批，同时进一步创造条件，短期内在每个行政村择优确定一个惠民卫生室，让惠民对象能就近享受惠民医疗服务，在确保诊疗质量和水平的前提下真正做到小病不出村。
（三）再造惠民医疗服务运行及操作流程，构建惠民医疗服务电子信息管理平台和网络系统
运行流程再造的具体设想：一是将现行的城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗及即将试点的城乡医疗救助，一并纳入全市惠民医疗保障体系，与目前自成体系封闭运行的惠民医疗服务进行系统整合，使之在有机衔接、紧密结合的基础上实现一体运行。具体操作上的设想是：第一，报销次序上将惠民医疗减免费用报销放在现有城乡医疗保险之后。第二，结算方式上实行两次报销，即惠民医疗服务减免优惠以扣除城乡保险报销相关费用后的剩余部分作为核算基础，适当提高第二次报销比例。第三，惠民对象大病住院费用报销由城乡医疗救助渠道按规定处理后，再由惠民医疗服务渠道依相关政策予以补助。第四，惠民对象费用缴纳上统一实行现场扣除的办法结算，即惠民对象就医后只在交费窗口交纳扣除减免优惠后的相关剩余费用，在惠民的基础上真正便民。二是构建惠民医疗电子信息管理平台及网络系统。首先，以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗现有管理软件为依托，采取打“补丁”的办法升级管理软件，将现有惠民对象先行纳入城乡医疗保险运行轨道；其次，在此基础上构造包括现有的三个城乡医疗保险、正在试点实施的惠民医疗服务和即将试点的城乡医疗救助在内的惠民医疗保障电子信息管理大平台，采取类似银联“一卡通”的形式，使得相关工作信息、业务咨询、资金结算、报销审核审批、管理互联互通，实现惠民医疗保障体系内基本信息共享，运行机制衔接，管理关口前移，工作结果公开。如果能在全市真正实施起来，不但可以大大提高惠民医疗服务的效率和水平，也可以大大降低医疗机构和行政管理的运行成本，势必有力推动全市惠民医疗服务的开展和保障体系的建设。
（四）多渠道筹措惠民医疗资金，充分发挥财政资金的使用效益
一是积极通过争取工商企业及机关事业单位、社会团体、民间慈善机构等社会捐助资助的方式，多渠道筹措资金，建立惠民医疗专项基金。二是大力争取省财政、卫生、民政、劳动等部门的专项资金支持，特别是要抓住省委、省政府集中力量帮助宿迁实现更大突破的战略机遇，与争取省对我市各县区扶贫攻坚，以及西南岗等特困地区更大的政策扶持紧密结合起来，争取更多的配套资金支持。三是集约使用财政资金。首先，要通过集中投入优先帮助特困群体享受惠民医疗服务。医疗卫生是公共财政支出的重要组成部分，随着我市经济及财政收入的快速增长，财政资金投入也会不断增长，但增长幅度在一个时期总是有限的，有限的财政资金需要进行集约投入和使用。要进一步界定和核定惠民医疗服务对象，除了已参加现有城乡医疗保险的低保人员要全部纳入惠民医疗服务体系外，通过政府、社会团体等多渠道资助参加城乡基本医疗保险等方式，尽最大努力将农村五保户、城市“三无”人员、下岗职工、伤残军人等特困群众列为惠民医疗服务对象，享受基本医疗服务，使惠民医疗服务首先并真正惠及最急需帮助的群众。其次，惠民专项资金支出要列入财政预算，确保惠民医疗机构已经垫付的费用如期拨付到位。再次，财政资金要通过支持更新或添置电脑、实施区域信息管理网络化等行之有效的方式，重点帮助村级惠民卫生室（社区卫生站）加快建设和发展，这样可以有效减轻财政资金的巨大压力，也有利于充分发挥财政资金的使用效率和效益。
（五）进一步加大管理监督力度，促进惠民医疗服务持续深入开展
一是对前一阶段试点中遇到的带有普遍性的问题作出进一步明确规定和细化。制定享受惠民基本医疗服务的常见病、多发病、慢性病基础目录，并向社会公布，以利于惠民对象对照和定点医疗机构操作；对要求各级定点惠民医疗机构限价的常见病种作出基本规定，以利于医疗机构具体操作和相关部门监管，减少医患纠纷；进一步明确和推动二级以上医疗机构科学检查结果互认，以方便惠民对象就医就诊并减少不必要的支出；对惠民对象转诊作出明确规定，在充分利用本市现有医疗资源支持加快发展的同时，也要政策鼓励惠民医疗机构开展良性竞争，允许惠民对象根据病情自行选择转诊医院，相关减免费用允许按有关政策规定报销。二是适当前移管理监督关口。设立惠民医疗热线电话、网络互动平台，接受惠民对象的专业咨询和社会各界的监督。同时，创造条件在定点惠民医疗机构派驻人员，现场服务惠民对象，就相关政策进行宣传解释，特殊病例进行鉴定确认，医患关系进行协调处理。三是加大对医疗机构特别是定点惠民医疗机构医护人员的培训力度，熟练掌握相关政策及程序，不断提高业务素质和水平，使惠民对象享受到更好更便捷的服务。
（六）强化惠民医疗服务组织领导，进一步加强相关部门工作协调配合
一是建议市委、市政府调整充实领导小组，统筹组织领导全市惠民医疗服务暨惠民保障医疗体系建设。除原有的卫生、民政、财政、劳动和社会保障部门外，建议增加物价、药监、审计、监察、统计等部门作为成员单位。领导小组下设管理办公室，负责对日常工作进行管理、协调、监督。考虑到医疗机构是实施惠民医疗服务的主体，办公地点可设在卫生部门，日常工作协调汇报也由卫生部门牵头和召集。县区和乡镇也可参照进行组织部署，以促进惠医疗服务的广泛深入持续开展，加快惠民医疗体系建设步伐。二是进一步加大相关政策宣传力度。通过电台、电视、报纸、政府网络、公益广告等多种形式大力宣传相关政策，使相关政策在广大城乡群众特别是困难群众中家喻户晓，让惠民对象全面了解惠民医疗机构定点、惠民服务内容、范围、标准。三是进一步规范对药品、医疗器械的政府集中招标采购，多方降低惠民医疗机构经营成本，特别是支持定点惠民医疗机构的健康稳定发展。四是统筹协调发展公共卫生事业，配合惠民医疗服务更好开展。五是继续组织好卫生支农、送医下乡等活动，配合惠民医疗开展和保障体系建设。六是不断提高主管部门相关人员的政策业务水平，提升行政管理效率和执法水平，降低行政运行成本，确保惠民医疗服务顺利有序运行。
报：市有关领导
发：市直有关部门
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宿内简字第010号                              共印35份