解析“十二五”保障房建设五大问题

专家：不应过多干预市场，要实现“保障轨”和“市场轨”的有效对接

　　住建部副部长齐骥3月9日透露，今年保障性住房和棚户区改造共计划建设1000万套，将超过去年商品房销售套数10%。与体量急增对应，本年度保障性住房也需吸纳史上最多的社会资金，约为8000亿元。其中约220万套政府握有产权的公租房，是去年的5倍，其建设资金也需财政之外的运筹。

　　3月6日，国家发展和改革委员会副主任徐宪平说，未来五年，要建设城镇保障性安居工程 3600万套。以此建设计划看，“十二五”期间的保障房体系，已是一个涉及国土、社保、财政、 银行、证监等多部门的庞大计划。

　　“十二五”期间，政府大力建设保障性住房政策到底会对房地产市场产生怎样的影响？保障房资金如何保障？针对这些问题，专家进行了分析与解读。

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　　保障房政策会产生何种影响？

　　3月6日，国家发展和改革委员会副主任徐宪平说，未来五年，要建设城镇保障性安居工程3600万套，让保障性住房的覆盖率达到20%，而2011年的目标是要建成1000万套。政府大力建设保障性住房会对我国房地产市场产生怎样的影响？

　　贾康（财政部财科所所长）：我很赞成政府大力建设保障房的政策，保障房为房产市场提供了有效供给。现在中国的房地产市场，总体来说是一个双轨统筹的框架，保障轨和市场轨并行。过去在保障轨上存在明显的缺陷，试图以经济适用房来解决保障房的有效供给问题，事实证明问题非常严重。经济适用房以产权房形式对低端供给造成了严重的混乱，却不能真正解决低收入阶层的住房问题。

　　现在把保障轨的供给方向调整过来，以廉租房托底，然后发展公租房、改造棚户区，今年新的1000万套保障房，其中很大的比重是公租房，公租房形成有效供给以后，特别需要住房的“夹心层”可以住进比较体面的房子。这样一来，CPI中住房上涨的影响就会稳定和回落。

　　周天勇（中央党校研究室副主任）：从民生角度看，国家花大力气、下决心建设保障房是非常正确的，3600万套保障房可以覆盖1亿多人。保障房建设可能会对房价上涨势头有一定的抑制作用，但是现在房价高的关键原因是土地制度，地方土地实行招拍挂，70年土地出让金一次性收上来，政府寡头垄断卖地，高昂的土地出让金转化为高房价。因此，要把房价压下来，一定要改革土地制度。

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　　政府与市场的责权范围应如何划分？

　　近年来，政府对房地产市场和保障房市场的宏观调控力度在不断加大，有人担心政府僭越了市场的权限，在住房问题上，政府与市场的责权范围应该如何划分？

　　贾康：我们要防止政府包揽一切，政府的责任应该是以廉租房和公租房为主，而不应该过多干预市场，要让市场轨健康、充分地发展，实现保障轨和市场轨有效对接，双轨统筹。

　　易宪容（中国社科院金融所研究员）：用“双轨制”来化解房地产市场的问题与矛盾，这种思路是从香港及新加坡那里学习来的，但我认为它对我们没有参考价值，因为，中国大陆、香港及新加坡的情况是完全不同的。这些地方不仅地方小、人口少，而且政府财力强。对于人口众多的中国来说，要达到它们的保障性住房水平至少也得花上200年。

　　确立一个住房保障体系并不是说政府就要盖很多房子。虽然我们现在还是初步阶段，市场发育还不成熟，还需要政府出面做一些事情，但是真正成熟的住房保障体系是不需要政府来盖房子的。政府能够做的是制度规则的设立，包括在土地划拨、土地规划、财政资金支付、保障性住房的建造、分配及流转中的运作秩序与规则，有了这些，住房完全可以通过市场的方式来运作的。

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　　保障房覆盖面应有多大？

　　贾康：现在保障房的供给还不够充分，仍需加快发展，如果3600万套建成之后，情况会大有好转，但是各个地方的情况不一样，还要具体测算。保障低端人群的住房问题，不一定就是简单的建保障房，手段应该多样化起来，比如可以按人头进行住房补贴，许多中小城市现在都在用，所谓“保障轨”是一个总体概念，具体的形式可以多样化。

　　周天勇：我觉得廉租房的覆盖比例最多不能超过10%，最好是控制在5%以内，保障房应该严格界定在廉租房上，而现在的经济适用房的价格，其实应该是国家把市场价格压到最低的程度，所以经济适用房根本不应该叫“保障房”。经济适用房的房价收入比在6以上，这种房子怎么能叫保障房呢？房价收入比在6的水平的房子，是国家应当宏观调控的价格水平。

　　中国大部分人的住房问题还是要靠自己来解决，房价不应超过年收入的6倍，而且每年的房价上涨不得超过居民收入的增长，这样慢慢下去，政府首先把房价控制住，大部分人的住房问题由自己挣钱解决，极少一部分人由政府解决，这才是合理的道路。

　　有学者提出政府要把50%的人的住房问题包下来，这是不切实际的幻想，全世界国家的政府把房子包下来的不多，除了新加坡这样的城市国家以外，我们是有13亿人口的大国，未来有几亿人要到城市里来，保障房覆盖率太高的话，财政就会破产。

　　保障房是为了解决社会底层群体的住房问题，那么它的覆盖面应该要有多大？

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　　保障房资金从哪里来？

　　贾康：政府出资实际只是一个引导资金，带有高能货币的性质，它背后跟着的是银行贷款以及民间资本，包括某些开发商的跟进资金，合在一起形成建设保障房所需资金。中国目前的保障性住房大多数都是来自政府的财政资金，以后可考虑通过以公司合作伙伴关系来建造。即政府提供规划、政策条件、出引导资金，调动社会力量包括企业资金、民间资本等加入到建设中来。

　　目前一个可行的办法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整体布局规划，以给房地产开发商提供用地、贷款和税收适当优惠的形式，引导和鼓励他们开发商品房时，“打包”配上一定比例的住房，作为廉租房用房；政府出让土地时，应以“招拍挂”取代“协议定价”式的暗中合谋，让地价透明化，然后从招拍挂收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，专项用于廉租房建设等住房保障事项的支出。

　　周天勇：资金短缺的确是一个大问题。去年全国的土地出让金才2.7万亿，10%才2700亿，两级财政加起来才4000亿，离1.8万亿的目标还很远，这是一个巨额数字，就是把所有的土地出让金全部用来建保障房，都不一定能建得起来。

　　民间资本是要盈利的，但是投资保障房基本无利可图，所以引进民间资本也很困难。如果要大面积建廉租房，但是政府和低收入者都没有钱，而运营商又不赚钱，那最后房子就会成为贫民窟，像巴西那样，这是我比较担心的。

　　建设3600万套保障房需要巨额资金，但是政府的财政拨款有限，建房资金如何筹集？是否可以考虑引入民间资本？

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　　如何杜绝权力寻租和负福利现象？

　　易宪容：早几年保障性住房在分配上出现的问题举不胜举，因此，建设保障房的同时，还得建立起公平透明规范的分配制度。如果保障性住房不能够让真正需要的人获得，而是完全由权力来操纵，那么保障房就会成为某些人赚钱的工具。在这种情况下，保障性住房建造再多，意义也不大。

　　周天勇：针对政府分配房子的寻租行为，必须要有一套严格的监督运营体制，但其成本会相当高，因此，中国解决住房的思路，一定还得要走市场经济的道路。

　　实际上保障房就是给最底层的人用的，真正需要保障房的那部分人还流落街头、居无定所。但是这个问题难以解决，因为这里有一个地区财政的问题，比如上海、北京建了一批保障房，然后西部的好多人都跑来了，上海、北京肯定不愿意花自己的钱给外地的流浪汉住，所以最后可能真正最需要的人得不到保障房。时周

　　有学者提出保障房的负福利问题，由于政策的漏洞和权力寻租，保障房并没有让真正最急需解决住房问题的人群享受到好处，如何杜绝权力寻租和负福利现象？