网络迷情电影:当代中国税收管理现代化问题研究

一、税收管理本身认识的局限

改革开放以来，中国税收管理模式探索过程就是我们不断深化对现代税收管理规律认识的过程，也是不断突破认识局限性的过程。

税收征管模式或税收征管模式一直是我国税收征管改革的一个基础环节。1986年之前,我国税收改革议题中基本没有提及征管改革问题。此后，税收征管改革分为三阶段：第一阶段：1988－1994，三分离、两分离为标志；第二阶段：1994－1998，主要建立30字征管模式；第三阶段：1998－2004，信息化加专业化；2004年后在30＋4的基础上提出科学化、精细化的思路。

——1988开始税收征管改革试点，1991年在面上推开。这次改革将税收征管改革的内容确定为税收征收职能、管理职能、检查职能的专业化及其相互之间关系的调整。通过这次改革，人们将税收征管改革理解为对税收执法过程中征、管、查职能进行界定、划分以及对征管模式所进行的调整。

——1991年的税收征管改革，一方面，提高了税收征管职能的专业化、规范化水平，形成了对征管权力的制约机制；但是，分离导致了税收征、管、查职能的脱节，税收征管效率的下降，同时，给纳税人办税增加了许多不便。这次改革的历史影响极其深远，以后的法制建设、制度建设、征管体制改革等都以这一思维进行了！大到征管法，小到税务所的岗位责任制，都是按照征管查进行分解落实。对这次改革，我们很少从理论上加以求证，征管查三分离的理论逻辑是什么？在国际上，有哪些国家对税务机关的职能用征收、管理、稽查的概念来进行划分？

——1997年国务院办公厅转发的国家税务总局深化税收征管改革方案提出：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的征管模式。这一方案旨在建立纳税人自行申报，税务机关重点稽查的税收管理格局。向现代税收管理体制——SAS迈出了一大步。但是这一方案并没有得到持之以恒的贯彻执行！

—— 2001年，全国部分省按照征、管、查外分离的思路，启动了信息化加专业化的新一轮征管改革，取消全职能征管分局，市、县所属分局，按征、管、查职能外分离设置，精简基层征管机构。新的专业化征管运行机制，强化了征管查三个职能系列之间的分权制约，使征管资源得到更趋合理的配置。但税收征管中征收、管理职能难以明确界定，机构间职能交叉，职责不清；执法中一方面疏于管理，淡化责任问题无法得到有效解决，一方面，纳税人办税难问题突出。

——2004年，全国征管会议在30字模式后加了4个字“加强管理”。提出了科学化、精细化管理思想，强调税源管理的思想等；强调了税收管理员制度及税收管理在税源管理中的主体地位；

管理前移至纳税人经济活动内部，等等。税收管理员、纳税人出现不堪重负的现象。税源管理成为一片走不出的森林……一方面，浩浩荡荡百万税务大军，堪称世界税务官员队伍人数之最，一方面，各地却面临人少户多的困境。

曲折的、艰辛的探索道路启发我们：也许是我们对税收管理现代化或者说对现代社会中的税收管理现象还没有形成比较系统、全面、准确的认识！

二、税收管理现代化的理论逻辑

中国税收管理现代化的根据在于，中国税收管理的社会环境和现代税收管理基本规律。

《中国省域经济综合竞争力发展报告(2008～2009)》显示，2008年，广东省的经济总量已超过沙特阿拉伯、阿根廷和南非，在G20各国中可排到第16位。除了广东，江苏、山东和浙江等省的GDP也超过了G20部分国家。若从反映经济发展水平的人均GDP看，上海、北京和天津三个直辖市也毫不逊色于G20的部分国家，其中上海可排在12位。如果将整个工业化进程按照工业化初期、中期和后期三个阶段划分，并将每个时期划分为前半阶段和后半阶段，我国整体上已进入工业化中期的后半阶段，下一步是如何从一个工业大国转变为工业强国。 具体来说，上海、北京已处于后工业化阶段，天津、广东已处于工业化后期后半阶段，浙江、江苏、山东已处于工业化后期前半阶段，辽宁、福建处于工业化中期后半阶段，山西、内蒙古等10省份处于工业化中期前半阶段，河南、湖南等10省份处于工业化初期后半阶段，贵州处于工业化初期前半阶段，西藏尚处于前工业化阶段。

总体上看，中国社会正处于现代化的历史进程中，社会各领域、各方面正由传统社会向现代社会转型。

中国税收管理的理论逻辑在于体现现代税收管理的一般规律。

值得关注的是，我们的税收管理现代化历程之所以如此艰辛曲折，主要在于，轻视现代税收理论体系建设，具体表现：没有税收现代化问题研究的理论工作者队伍；没有比较理想的税收管理理论学术著作；没有税收管理学科建设；没有税收管理现代化问题研究方向的博士点、硕士点。

毛主席说：没有理论的实践是盲目的实践。长期以来，以经验为主,摸着石头过河.出现三种循环:一是,探索路径上出现:试点—总结—推广—调整—试点—总结—推广……的循环;二是,价值取向上出现:执法——服务……的循环；三是,征管职能分配上出现:分拆——合并、合并——拆分……的循环，这种往复的循环现象,就是大家常常戏称的折腾！

现代税收管理需要扎实的理论铺垫，至少需要这样一些学科的理论支持：作为一种税收发展形态——现代税收管理理论；作为一种行政执法体系——现代法治理论；作为一种组织管理体系——现代管理理论；作为一种信息化体系——信息化理论，或者说，科学建构税收管理信息体系。

因此，一个现代税收管理体系至少要体现这些学科的一些基本理论原理。

现代税收管理理论主要包括：现代税收管理特征论，税收管理的体制论或模式论，税收管理的使命论等。

税收管理现代化的主要表征。现代税收管理是一个系统的综合的概念，具有这样一些基本表征：税收管理法制现代化；税收管理理性化、科学化；税收管理方法、手段现代化；税收管理队伍的现代化；税收管理视角全球化。

国际货币基金组织曾经提出现代税收管理的基本特征：

Features of modernization（IMF）

——Implementation of appropriate, simple and transparent law and regulations

——Implementation of simple up-to-date procedures

——Rationalization of organization structures

——Promoting voluntary compliance

——Holistic approach to taxpayer needs

——Effective use of automation

——Motivating high caliber staff

税收管理的体制论或模式论

国际通行的税收管理体系中很少见到税收征管模式这样的概念。对税收管理体制的理解往往通过，纳税人自我评定税收制度（Self-Assessment System，简称SAS）和相对的税务官员评定税收制度（Official Assessment System，简称OAS）来区别和理解。

从一定意义上看，SAS也是理解现代法治社会中税收管理职能体系结构模式特征的关键。所谓纳税人自我评定税收制度（Self-Assessment System，简称SAS），是纳税人自主确定并缴纳其应纳税款，税务机关对纳税人申报、缴纳税收进行指导、检查和监督的税收管理制度。美国irs前局长Mark W. Everson曾经提出，One of the strongest features of our democracy is the generation of tax revenues through a system of individual self-assessment。SAS是欧美许多发达国家一直实行的管理制度。当前，许多发展中国家在税收管理改革中也普遍将引入和建立SAS作为税收管理改革的关键环节。马来西亚、泰国、菲律宾、越南、印度尼西亚等国家的税收管理现代化都是以引入SAS作为突破口，在此基础上，致力于推进税收管理的信息化。SAS的确立意味着，税收管理中法律至上原则得以确立，税收管理由人治向法治转型；同时，也表明，现代社会民主法治的原则和公民在国家管理中参与性统治的思想在税收管理体系中得到具体体现。

与现代社会中纳税人自我评定税收制度相对应的是传统社会中税务官员评定税收（Official Assessment System，简称OAS）制度，即纳税人缴纳税收的多少主要由税务官员决定。OAS是传统人治型管理，税务机关与纳税人之间的权力义务关系比较模糊；税务机关管理具有国家职权主义倾向，权力强大，纳税人在税收管理活动中处于被动地位，义务本位，税务机关的税收执法主要是以具体的纳税人为对象，以税款核定和税款征收为主要内容的税收管理。反映在管理职能上，具有管理内容复杂，管理关系紧密，管理队伍庞大，管理效率低下，管理成本较高等。

SAS与OAS之间的比较差异，关系到税务机关、税务官员的职能定位，关系到税收管理职能安排、机构设置，关系到征管查的职能理解和业务流程设计，关系到管户制、税收管理员制度等一些基本税收管理制度如何实现的问题。

现代税收管理使命比较简洁和清晰。根据日本中央政府改革的基本法，国税厅税收管理的主要使命概括起来就是：公正、正确执法（NTA Mission Article 3.National Tax Agency shall, when carrying out administrative duties in its charge, take steps to achieve proper and fair taxation and domestic tax collection by providing favorable environments for taxpayers to properly and smoothly fulfill their tax obligations。——Basic Law for Reform of Central Government. Japan. 2001）；同时，为纳税人正确、顺利地履行纳税义务提供良好的环境。美国的税收管理使命是一个著名的等式：服务＋执法＝遵从，（“At the IRS our working equation is service plus enforcement equals compliance.”____Remarks of Mark W. Everson Commissioner of Internal Revenue before the National Press Club Washington, D.C.  IR-2004-34, March 15, 2004。）其法理意义在于：（In the United States, the Congress passes tax laws and requires taxpayers to comply；The taxpayer’s role is to understand and meet his or her tax obligations；The IRS role is to help the large majority of compliant taxpayers with the tax law, while ensuring that the minority who are unwilling to comply pay their fair share）。

税收法治现代化的基本点在于税收管理的法定主义思想，即，税收管理形式和手段是法律；税务机关不仅仅执行法律，而且其本身也为法律所支配；法律是衡量税务机关及税务人员行为的标准。税收法律在税收管理体系中处于至上地位；法无明文规定不征税，法无明文规定不管理。以法定主义为内容的现代法治原则成为税收管理体系的灵魂，税收法律制度成为税收征管体系的核心机制。

税收管理的程序价值：在税收管理过程中存在着独立于税收实体价值之外的现代税收管理程序价值，包括纳税人民主参与价值、税收管理和平秩序价值、税收征管权利保障价值、税收管理公平分配正义价值、税收管理程序制衡价值、税收管理过程的效率价值等。

税收管理的这些程序价值更加受到税务机关和纳税人的关注。税收管理更加注重程序正义，税收管理不仅追求实质正义，税收管理的质量和效率不再仅仅以结果的价值来衡量。从实质正义、结果中心主义，向注重税收程序正义，实现程序和实质正义相协调，以正当的管理程序实现税收管理的实体价值目标和程序价值目标。税收管理程序合法性成为税收法律权威的确证机制，税收管理活动全过程全面纳入法律设定的轨道之中，能够充分确证税收法律自身的价值。

管理学相关理论

管理学的三次历史变革与各种管理理论的出现。从科学管理诞生到现在，各种管理理论层出不穷，一个世纪以来，有数十种管理理论相继出现，对人类社会的各种管理活动产生不同的影响。第一次管理革命，就是泰勒科学管理理论即“泰勒制”的产生，它标志着管理科学的正式产生，也标志着资本主义国家由经验管理转向了科学管理。第二次管理理论的变革，也即第二次管理革命，就是行为科学的产生，在人的假设理论方面发生了重大变化。第三次管理革命，就是第二次世界大战以后现代管理理论的产生。通过这次革命，使管理理论和管理实践吸收了现代自然科学和社会科学的研究成果，运用了现代科学技术的手段，从而完成了由传统管理向现代管理的转变。

早期的科学管理之父泰勒科学管理的方法论；为每个要素开发科学方法，培训、教育，与被管理者合作，职责分配。与科学管理同时代古典理论家法约尔最早提出了管理的定义和主要内容——计划、组织、指挥、协调和控制；韦伯提出了机构的科层制，管理中的职权、职能划分，管理中制度、规则作用等。20世纪二、三十年代，人力资源方法，也被应用于管理学研究，包括：人际关系运动理论、行为科学理论。二次大战中，数学、统计等方法被运用于管理学，形成了定量方法。其中包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模拟等方法。

本世纪五十年代美国出现一种全面质量管理方法。二十世纪五、六十年代以后，管理学开始总结以往的管理科学成果，走综合之路，出现了：过程方法、系统方法、权变方法。到上个世纪90年代以后还出现了流程再造、学习型组织理论等。