男性性腺功能低下替代:新形势下我国环境执法存在的问题及对策探讨

　　摘要：自改革开放以来的二十多年间,我国在经济建设方面突飞猛进,工业化程度大大提高,已初步建成了小康社会。但是,这些成绩的取得很大程度上是以牺牲我们赖以生存的环境为代价的,造成了局部地区甚至全国范围内的环境恶化。随着经济的发展与生活水平的提高,人民群众对环境保护的要求也越来越高,这对我国的环境保护工作提出了新要求,也是非常实际,非常基本的要求。就是要在保证经济快速、平稳、健康发展的同时加大环境保护工作力度。本文对环境执法具体实践中,遇到存在的地方政府、法律、司法、立法和环境执法部门自身建设等环境执法工作中存在的问题进行一定的阐述,对形成的原因进行了论述分析,并提出了一些提高环保执法能力和效率的办法对策和建议。

　　关键词：环境执法 问题 对策

　　1、引言

　　环境执法，也叫环境行政执法，是指国家环境行政机关及其工作人员根据法律授权，依照法定程序，执行或适用环境法律法规，直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为。环境行政执法包括一般性的环境行政执法和准司法性的环境行政执法两个方面。前者是指依法进行环境监督管理的行政行为，后者则特指依法解决环境纠纷的环境行政调解、环境行政仲裁、环境行政裁决和环境行政复议等行政行为。本文所指的环境行政执法特指一般性的环境行政执法，主要包括环境行政处罚、环境行政处分、环境行政许可、环境行政征收、环境行政监督检查、环境行政处理、环境行政要求等对外监督管理行为。

　　近年来，随着经济不断发展，环境安全事故也不断发生，连续不断发生的污染问题和污染事件，均给生态环境造成重大影响，这既暴露我国当前一些企业管理上的问题，也暴露出环保管理体制上的问题，改革现行的环境管理体制，强化环保监管职能是摆在环保部门面前的一个亟待解决的问题。

　　2、当前我国环境执法中存在的问题

　　我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。我国的环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问的现象也依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

　　2.1环境法律法规不完善

　　（1）环境立法上仍有空白

　　首先是在实体内容上存在着空白。以环境污染防治方面的立法为例，目前我国在污染水、噪声管理和控制、放射性物质污染防治等领域，还没有制定出相应的法律。这种情况使我国的环境立法体系不尽完整，造成我国在一定程度上还存在着环保工作“无法可依”的情况。其次是程序上的空白。我国现行的环境法以实体法为主，程序性法律很少，且多分散于各实体法中。目前，除了环境行政复议程序较为明确之外，环境行政处罚、环境调处等方面尚缺乏程序上的法律规定，这势必影响到环境行政执法的规范性，难以维护相对人的合法权益。

　　（2）环保法律法规操作性不强

　　由于我国现行的环境保护法中的一些规定原则性较强，过于简单、抽象，使实际工作中的环境执法缺乏可操作性，给环境执法造成了很大障碍。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位，但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。

　　（3）受害人起诉难

　　由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因，致使受害人在起诉环境污染者时困难重重，给环境司法造成了很大障碍。首先，我国《民事诉讼法》第一百零八条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人，才具备起诉的资格。然而环境侵害的受害者大多是间接的，其所受损失经常是无形的，如果按照民事诉讼法的规定，显然对环境民事侵害的受害人非常不利。其次是诉讼举证困难。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则，但受害人仍需举出受害的事实。而在环境侵权纠纷中，受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位，很难取得相关的证据。而且环境侵害在明显化之前往往有很长的潜伏期，同时不同个体所表现出的受害症状也不完全一样，因此实践中诉讼往往是不充分的。再次，诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说，在一般情况下，我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。

　　2.2环境执法机制不健全

　　（1）我国绝大多数环境执法人员均受到地方政府的制约

　　在这种压力下，部分地方环境执法部门形同虚设，不敢对上级环保部门说真话，甚至弄虚作假、通风报信，应付上级检查;而不少地方政府则纵容违法企业排污，甚至出现企业暴力抗拒环境执法现象。

　　（2）很多市、县环保部门的执法经费严重不足，办公条件、福利待遇差

　　有些环保部门甚至连职工的工资都发不齐。之所以出现这些问题，关键在于体制不顺。按照国家环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这一规定为地方政府干预环保部门的工作提供了法律上的依据。而在排污收费实行“收支两条线”后，环保部门对地方财政的依赖增强。在不少地方政府看来，环境保护是吃力不讨好的事，避之不及，更别谈财政支持。

　　（3）在我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制下，环保部对各地环保部门只有业务指导的关系

　　在环保局官员的提升、环保部门主管的任命、工作人员的办公场馆建设以及给予诸如汽车等额外补助方面，地方政府都有决定权。在这样一个耐人寻味的怪圈中，地方环保部门官员的任何治污行为，变得毫无行政执法的主动性。同时，地方政府也得益于当地产业发展获得的高额收益，越高的收益能够带来越多的地方收入。

　　2.3环境执法主体多元化

　　环境保护由环境保护行政主管部门统一监管，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式、手段，特别是如何相互配合，对这些重要问题现行法律、法规缺乏明确的界定。

　　2.4环境执法缺乏群众基础

　　缺乏群众基础表现在两个方面:首先是缺乏行政相对人对环境法律意识的支持。由于长期以来,在公民心理上形成的“义务本位”的影响,目前中国公民的总体环境法律意识还比较淡薄,而许多企业为了减少来自环保行政部门的发展阻力,在客观上纵容了某些环境不当执法行为,这使得环境执法的民主性大受损害,降低了环境执法的效率。其次是缺乏其他群众的参与,群众参与是强化环境执法的重要途径之一。《中华人民共和国环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定是中国公民参与环境执法的直接法律依据。但当前由于缺乏参与机会和参与保障的有效机制,许多对环境执法抱有极大热情的群众不能很好地参与环境执法,从而在一定程度上影响了国家环境执法的质量。

　　2.5环境守法、违法成本倒挂

　　环境执法成本倒挂是指环境守法成本和执法成本大于环境违法成本的现象。在实际中，我国环保执法常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中，执法不断，罚款不断，但排污不止。造成这种现象的原因是执法部门执法成本高，而企业的违法成本低、守法成本高，存在环境执法成本倒挂的现象。企业治污设施建设和运行成本高，由于规模和技术限制等因素，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下，污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境，违法者甚至把罚款看作是对排污的一种认可。

　　2.6环境执法队伍素质不高

　　环境执法队伍的素质不高，执法力量不足也是困扰环境执法的因素之一。环境执法涉及水、气、固体废物和放射性物质等领域，执法人员不仅应具有基本的政治素质、职业道德，还应具备较广泛的科学知识和扎实的专业技术知识。目前，环境监察队伍在人员配备、装备配置、系统培训等方面都有待进一步提高。

　　3、对我国环境执法的几点对策探讨

　　3.1完善环境立法

　　（1）中国应当以“可持续发展”作为环境立法的指导思想，站在整个法律体系的高度，修改《宪法》、《环境保护法》和其他相关法律法规，彻底转变“污染——治理”的错误思想，提高法律的预见性和前瞻性。

　　（2）完善环境执法法律体系，建立环境行政程序法，使环境行政程序法典化；建立环境行政纠纷调解法，增强环境执法的可操作性；完善区域性地方的环境立法，解决地方保护主义的问题。

　　（3）随时适应国际贸易的需要，将中国的环境立法与国际环境保护的相关条约做通盘的考虑，加强国际间的合作，使环境保护工作更好的适应国际环境保护的需要。

　　3.2建立有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制

　　环境保护是一项社会系统工程,涉及众多的领域和方面,单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的,必须广泛动员联合各方力量一起来干。但是,这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套,影响了法律效用的发挥。因此,要根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定,明确了相近相关部门所负的环保职责,重点理顺与计划、经贸、国土资源、农业、建设、林业、工商等部门的关系。环保部门切实履行好环境统一监管职责,实行“五统一”制度,即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布；努力争取有关部门支持,加强协调配合,加强了综合执法。

　　3.3规范环境执法行为,提高环境执法效率

　　规范化的环境执法,使各步骤不交叉、不重复和相衔接的有序的科学执法,是将人为环节减少到最低限度,并最大程度地维护公共利益和保护相对人利益的高效执法。环境行政主体的人力、物力、财力和时间都是有限的,因此必须规范执法行为,提高执法效率。在环境执法实践中着重要做到四个方面:一是确保环境执法的平等性,在执法中要确保做到对任何人一视同仁:既不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。二是确保环境执法的公正性,在执法中要严格执行规范的环境执法程序,准确地适用环境法律,树立环境行政主体公正无私和秉公办事的形象。三是确保环境执法的合理性,将执法行为发生错误的可能性或危险性减少到最低限度,正确行使行政权力,合理地使用自由裁量权,防止、克服部门利益至上和随意扩大、滥用职权的倾向。四是确保环境执法的可接受性,应充分注意相对人的态度、意向和对行政行为的理解力,从而使行政行为更具有可接受性。环境执法的平等性、公正性、准确性和可接受性,减少了行政纠纷和行政行为的反复,也有助于环境执法的效率性和效益性的提高。

　　3.4加大环境处罚力度

　　对于屡次违法、故意偷排、超标排放的违法企业,可以从重或者加重处罚。对连续两次被环保部门发现超标排污的企业,有关环保部门在实施处罚的同时,可以提请当地县级以上人民政府做出限期治理或者停产整顿决定。限期治理期间应当限产、限排,禁止建设增加排污总量的项目。经限期治理或停产整顿仍不能达标排放的,提请有关政府做出关停决定,否则,将按有关规定追究相关责任人监管失职的责任。同时,还可以建立环境执法情况新闻通报制度。环保部门定期可以向当地主要新闻媒体通报重点检查企业情况、违法行为查处结果以及挂牌案件整改情况。对连续两次被发现违法行为的企业可以采取公开曝光。

　　3.5采取各种措施,逐步提高群众的环境法律意识,加强其参与环境执法的程度

　　群众环境法律意识的高低与其参与环境执法的程度也是衡量并影响环境执法的重要因素。所以,要提高当前我国环境执法的质量,必须努力提高广大人民群众的环境法律意识,推动其积极参与环境执法。为此,要深入开展环境保护的宣传和教育工作,激发广大群众的环境危机感和时代责任感,为环境执法的顺利进行打下良好的群众基础。各级环境保护行政主管部门应健全信访制度,畅通投诉渠道,及时查处环境违法行为,提高本部门的群众信任度;同时,应定期向社会发布环境状况的公报,保证执法决策的公开化和执法过程的民主化,为群众参与环境执法提供良好的条件。

　　3.6提升环境执法人员的素质和执法能力

　　（1）应当提高执法人员素质，具体包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力等等。对环保机构而言，要把好环境执法人员采用关和多层次、多方位的培训教育关，建立严格的执行人员考核、淘汰、监督制度。按照统一名称、统一职能、统一装备的要求，加强环境执法队伍的标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。对执法人员自身来说，要加强自觉学习，接受各方监督，实行执法透明，集中力量查办群众反映强烈、与群众密切相关的污染案件，增强环境执法力度和树立良好的环境执法形象。

　　（2）应当加大对环境执法的人员投入、设备投入和技术投入，改善环境执法手段和条件，增加环境执法机构的执法资源。考虑到中国国土面积广大、环保工作压力较大的情况，在注重执法人员素质提高的同时，也可适当在量上丰富执法的人力资源。在执法硬件方面，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的预算投入，更新和完善环境执法和宣教设备，确保其拥有先进的设备和仪器，推进执法手段的科学化、现代化，提高执法队伍的快速反应能力，保证执法的准确性、时效性和科学性。

　　4、结语

　　环境保护事业单靠环保一个部门的力量是远远不够的，必须进一步发挥和健全“党委领导、政府负责、人大监督、环保统一监管，有关部门分工协作，污染者治理，群众参与”的环境保护工作机制。环境执法是一项系统而复杂的工程，我们必须充分发挥执法机构的执法职能，公众的外部监督，企业的内部监督作用，形成相互制衡的三元环境执法监督体系。给予政府、环保部门、企业和社会公众合理的角色定位，以充分发挥四者之间的互动互制关系，推动环保工作顺利开展。　　

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