偶看新闻家具连锁店:关于整体转让卫生院经营与发展情况的调研报告
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 00:08:15
关于整体转让卫生院经营与发展情况的调研报告
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基层卫生院是以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能的事业机构，其经营与发展情况事关卫生事业发展大局。目前，我区基层卫生院存在政府举办和整体转让（以下简称转制）两种不同经营模式。其中转制卫生院的经营和发展问题近年来备受全区广大干部群众关注，区委、区政府对此也十分重视。为此区政协组成专题调研组，通过实地走访、赴义乌等先进地区考察、召开镇（街道）负责人和分管领导座谈会、转制卫生院经营者和职工座谈会等形式，对转制卫生院的现状、存在问题和困难、面临的形势和任务等进行认真分析研究。在此基础上对转制卫生院今后发展思路提出了意见建议。现将有关情况报告如下：
一、转制卫生院现状
1、转制卫生院概况。
2000年前后，原有萧山乡镇卫生院中有小部分如欢潭、前进、石岩、大园、通济、长山等面临着经营和发展上的困难，有的已到了连职工基本工资也发不出的地步。鉴于当时企业转制成功的经验，为引入竞争机制,降低运营成本,规范医疗行为,提高服务质量,在区卫生局主持下，于2000年12月底开始在大、中、小卫生院各一个（靖江、城东、欢潭）试点，试行乡镇卫生院人事、分配制度改革，计划试点两年后再总结推广或终止。2001年国务院办公厅转发国务院体改办等部门下发《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，提出要积极推进乡镇卫生院改革，“建立权责明确、民主管理、自我约束和自我激励的运行机制”后，区委区政府决定全面推开这项改革，计划在两年内将全区50家卫生院改制完毕。至2001年底，共有28家乡镇卫生院完成转制。
但由于随后2002年《中共中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定》明确要求：“在乡（镇）行政区划调整后，原则上每个乡（镇）应有一所卫生院。调整后的乡（镇）卫生院由政府举办…”所以2002年开始卫生院转制工作全面停止，22家尚未转制卫生院在公有资产属性不变的前提下试行委托经营方式，委托经营时间定为5年，至2006年12月底结束后转为政府举办卫生院。
已转制的28家卫生院分别为：大桥、许贤、云石、通济、大庄、桃源、泾游、欢潭、来苏、石岩、新塘、城东、盈丰、长山、螺山、红十字、光明、大园、昭东、六里桥、长沙、前进、头蓬、新围、赭山、梅西、甘露、靖江卫生院。分布在22个镇（街道），其中新塘街道、靖江镇辖区内所有卫生院均已转制。据年终报表反映，至2006年末，28家转制卫生院共有在岗人员586人。其服务对象覆盖263个村（社区），服务人口452524人。目前已建立村（社区）卫生服务站（室）56个。28家转制卫生院总资产9391.31万元，负债3202.28万元，净资产6189.03万元，负债率34%。在净资产中，事业基金1139.48万元,固定基金4790.29万元,专用基金259.26万元。
2006年28家转制卫生院总收入7773.69万元，其中业务收入6972.91万元，财政和上级补助800.71万元。在业务收入中，药品5398.64万元，占77.42%；总支出6792.90万元，结余980.79万元，其中药品收入结余1416.37万元，医疗收支结余-1505.23万元。净结余部分除按规定提取24%为事业发展基金外，其余用于职工奖金分配。
2、转制所取得的成效。
28家卫生院转制后，取得一定的成效：
一是实现了减员增效。通过减员确实使单位的效益发生了变化，有所改善。
二是激发了经营者和医疗骨干的积极性。由于分配制度的改革，转制卫生院职工收入实现了和技术水平、服务态度与劳动贡献挂钩。其中医疗骨干的收入是最低职工的近10倍，改变了原来吃大锅饭的现象；同时由于经营的好坏，对转制卫生院受让人利益有直接影响，转制也使受让人有了更多的经营自主权，因此也激发了转制卫生院经营者的积极性。
三是改善了小部分卫生院经营困难局面。经过转制，个别卫生院经营困难局面得到一定程度的缓解。2003年后，由于政府实施对卫生院公共卫生的补贴和农民体检费的补贴，以及农医保的推行等原因，转制卫生院业务在一定程度上有所扩大。
3、转制卫生院存在的困难和问题。
受自身能力和客观条件限制，目前28家转制卫生院或多或少遇到发展难题，具体表现在：
一是再发展资金来源匮乏。据调查，转制的28家卫生院，其受让人大多是原卫生院院长，或是几个骨干合伙。其当初受让卫生院的资金多是靠自己个人积蓄并通过向职工集资或向社会拆借而来。同时，由于历史原因，转制卫生院硬件条件普遍较差。据统计，28家转制卫生院共有医疗用房46388㎡，平均每所卫生院业务用房面积只有1656.7㎡，现有医疗设备、服务设施也普遍处于陈旧、简陋、老化、落后的状态，与群众就医需求矛盾突出，经营状况每况愈下。但由于资金匮乏，很难更新改造。据我区创建卫生强区的要求，在今后三年内，40%村（社区）必须建立面积达到150-200㎡，配备至少执业医师 1人和必要的诊疗设备的规范化的社区卫生服务站。每建一个村（社区）卫生服务站需投入5万元左右。对于转制卫生院而言，靠其自身积累投入显然力不从心。
二是抗风险能力低。分析转制卫生院收入构成比例，除激光、长山等几个少数卫生院外，大部分都严重依赖于药品利差，2006年28家转制卫生院业务收入6972.91万元，其中药品收入5398.64万元，所占比例为77.42%。个别转制卫生院这一比例更是高达90%以上，如欢潭卫生院今年以来药品收入占业务收入的92%。可以说，药品利差已成为转制卫生院赖以生存的基础。 此外转制卫生院整体医技水平还处于一个较低水平，应对突发或急难险重病人的能力还较弱，发生医疗事故的隐患不小，这也暴露出转制卫生院抗风险能力的低下。
三是卫生院管理水平和从业人员素质提高难以实现。转制后卫生院一个普遍现象就是人难留，难引进。 比较2002年和2006年，28家转制卫生院事业身份的职工人数由487人降至401人，拥有初、中级职称职工数由519人降至436人。如六里桥卫生院在转制后由本院培养的医生走了4人；前进卫生院转制以来流失的医技人员平均每年达1.3人；光明卫生院这几年招进来的医生一有执业资格就走。同时，由于观念影响，医疗专业大中专毕业生不愿到转制卫生院就业，如梅西、欢潭等卫生院连续几年到人才市场招聘，结果都没有人前来应聘。目前转制卫生院业务骨干缺少，有的转制卫生院靠退休留用人员在支撑业务，从业人员已明显青黄不接。同时，转制卫生院规范化管理、规范化建设也存在诸多问题，如个别转制卫生院及其下属村（社区）卫生室农民合作医疗报销点弄虚作假、骗取农医保资金现象时有发生，造成合作医疗主管部门对此心存顾虑。
四是社会认同度偏低。具体表现在两个“不认同”上。一方面基层群众不认同。由于根深蒂固的传统观念影响，群众往往简单的认为转制就是把卫生院卖给了个人，转制后卫生院肯定是以赚钱为目的，对老百姓没有好处。因此对转制卫生院的服务不能充分信任。当同一镇（街道）群众在接受防疫防病、合作医疗、农民体检、妇幼保健等公共卫生服务时，由于硬件条件、服务质量上的差距以及心理期望值上的差异，群众都希望到公立大医院或政府举办的卫生院进行。如2006年农民体检时，头蓬卫生院辖区农民就提出希望到同属义蓬镇的第四人民医院体检。当由于与现有固定格局不符而得不到满足时，群众意见就很大。另一方面基层卫生从业人员不认同。根据区域卫生一体化管理要求，今后卫生院与所在区域村级服务站或卫生室要实现“一体化”，即现有村级卫生服务站或卫生室从业人员必须由所在区域卫生院统一聘用、统一管理。但在站、室工作的人员不愿被转让的卫生院聘用，认为如果受聘于转制卫生院，就是给个体老板“打工”，还不如自己干。
基于上述原因，28家转制卫生院发展情况令人担忧。比较2002年与2006年经营业绩情况，28家转制卫生院在从业人员、净资产以及职工收入等三项可比较指标上，均与22家政府举办卫生院存在差距。
（1）、2002年12月31日的统计资料单 位人员数净资产（万元）人均收入（元）28家转制卫生院7094144.092393622家委托经营卫生院8726080.1428303 （2）、2006年12月31日的统计资料单 位人员数净资产（万元）人均收入（元）28家转制卫生院5866189.033875922家政府举办卫生院8168506.5645839（3）、2002年与2006年三项指标增减比较单位人员变化净资产（万元）人均收入增加（元）人员 增减减少%增加数平均每院平均每年 每院增加28家转制卫生院-12302年计：17.34%204573.0318.251582306年计：20.98%22家政府举办卫生院-5602年计：6.42%2426110.2727.561753606年计：6.86%
目前，除长山、盈丰、靖江等少数转制卫生院因所处区域的区位优势或具有专科特色优势经营较好外，大多数转制卫生院都只能处在勉强维持状态，个别转制卫生院更是处境艰难，如石岩卫生院去年职工人均收入只有1.7万元，院长也只有1.9万元。红十字卫生院由于无法支付医疗用房租金，目前已正式向区卫生局递交报告，要求解体。
二、存在问题和困难的原因分析
转制卫生院存在的矛盾和问题，有的属于基层卫生院面临的共性难题，并非转制卫生院独有；有的是因特定历史条件造成，但确实已对转制卫生院的发展带来了不可回避的现实问题，对我区卫生事业的整体发展也产生了制约和影响。客观分析这些矛盾和问题产生的原因，我们认为主要有以下三个方面：
1、形势发生变化。
从卫生事业发展的大背景看，虽然目前中央关于卫生体制改革的具体方案尚未出台，但综合现有有关精神分析，对基层卫生事业发展的大政方针已初露端倪。在中共中央政治局第三十五次集体学习时胡锦涛总书记强调，要坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。可以预见，随着基本卫生保健制度的实施，“收支两条线”管理的全面推行，以及常用药品实行大幅降价乃至零差价销售，今后由政府主导，以政府投入为主将成为基层卫生院发展的主线，基层卫生院要靠业务实现大幅度盈利已不可能，整体经营情况趋于薄利或无利可图局面。这与当初转制时情况和经营者当初预期相差较远，也是转制卫生院遇到发展资金瓶颈的主要原因。
2、转制不够彻底。
根据当时的有关规定和实际执行情况看，28家镇乡卫生院虽在名义上实行了整体转让，但并不彻底，转制后真正发生改变的只是卫生院有形资产的所有权。而在以下5个方面没有发生改变：
一是事业单位性质没有改变。转制后卫生院仍然登记在区人事局，而没有变更为民办非企业在民政局登记。
二是无形资产的归属没有改变。转制卫生院其冠名不变，需要改变或转让名称须经区卫生局批准。
三是建筑用地权属没有改变。转制卫生院土地资产未列入转让范围，仍属国家所有。
四是院长的任免权限没有改变。须由区卫生局任免。
五是资产再转让的决定权没有改变。必须经区卫生局批准同意后方可进行资产再转让。
转制的不彻底，直接造成转制卫生院经营者和从业人员人心的不稳定。从调研组召开的转制卫生院院长座谈会了解的情况看，转制卫生院的受让人由于认为权属不明，因此普遍都处在等待观望之中。即使有实力的或有特色专科的也不敢或不愿放开手脚大规模投入，怕将来吃亏。同时，由于投入差异，转制卫生院与政府举办卫生院在用房条件、设备档次及福利待遇等方面差距日益显现，转制卫生院职工虽然仍保持事业单位职工身份，但总觉得低人一等，人心浮动，千方百计想调到政府举办卫生院或公立医院工作。
3、管理存在缺位。
由于部分干部认为转制后卫生院已转归个人，不宜也不需要再介入，因此在管理上产生了一定的缺位。
一是缺乏对转制卫生院统一的扶持政策。由于缺少政策依据，镇（街道）担心被指责为“将政府资金送给个人”，因此在对转制卫生院扶持和资金补助上心存顾虑。
二是缺乏对卫生院资源整合的整体规划。由于历史原因，目前我区仍有50家卫生院（包括转制和不转制），在同一镇（街道）内多家卫生院并存。如瓜沥镇有4家卫生院。而卫生院的服务是以乡镇行政区域调整前原有布局划分，彼此界限分明，各自为政。很多卫生院辖区人口较少，如浦阳镇桃源卫生院属地只有8700人。但在搞防疫、监督、妇保、儿保等公共卫生以及开展农民体检时，同一套标准的设施和人员各卫生院都要配备。由于存在着体制上的不同，对此进行资源整合尚未进行有效规划，在客观上形成卫生资源的重复投入和浪费。虽然已在镇（街道）建立了“社区卫生服务中心”，但并没有真正实现统一管理和合理调配。
三、建议措施
2001年区政府对卫生院实行体制改革的初衷和目的是希望通过改革，全面提高原镇乡卫生院的服务功能，满足群众对医疗保健服务的需求。28家卫生院转制后,其承担的公共卫生和基本医疗服务覆盖面占全区农村38.68%，已成为我区基层卫生事业的重要一环,对全区卫生事业发展的大局影响巨大。根据转制卫生院的经营与发展现状，我们认为在现阶段有必要对转制卫生院的整体发展进行再规划，对转制卫生院的经营行为进行再规范，以促进我区基层卫生事业更好更快地有序发展，更好的服务于基层群众。综合各方意见，我们建议：
1、深化完善卫生院体制改革一个必须把握的前提就是必须妥善处理好改革、发展和稳定的关系；维护国家权益、职工权益和经营者权益的关系；以及全区卫生整体发展和卫生院自身发展的关系。
2、深化完善卫生院体制改革一个必须把握的原则就是必须通过对改革的深化完善，将转制卫生院的发展纳入全区卫生总体发展规划之中。即要更好的融入全区统一的公共卫生体系，更好的融入到镇（街道）一体化管理，更好的有利于镇（街道）村（社区）一体化发展。
3、在深化完善卫生院体制改革的具体措施上，可以在以下几种方案中通过比较，权衡利弊后择优选择，即：
方案一：在理顺体制、合理布局的基础上，因院制宜，对转制卫生院区分不同情况，进行调整和规范。
理顺体制，即：类似学校现有体制，建立以镇（街道）主导，卫生局指导的卫生院管理体制。由镇（街道）对卫生院进行直接管理，将卫生院纳入对镇（街道）考核。从而有利于制订落实各项扶持政策，有利于区镇两级加大对卫生院的投入力度。
合理布局，即：树立全区一盘棋思想，对全区卫生院进行必要撤并。通过撤并将每镇（街道）卫生院数量减至2所以下，原则上以1所为宜。以切实改变我区现有卫生院布局多、小、散的局面，打破区块分割，有效整合资源，实现卫生院设置的合理布局。
在此基础上，区分不同类型，对转制卫生院进行调整和规范：
一是引导条件成熟的转制卫生院撤并至政府举办卫生院。
可在自愿、公平、合理的前提下，制订相关政策，积极引导条件成熟的转制卫生院以有形资产“再转让”方式就近撤并到所在镇（街道）中心卫生院或其他政府举办卫生院。对现有转制卫生院中经营极度困难，难以为继的，可允许其自动解体，其人员和原有公共卫生职能，由所在地政府举办卫生院接收和承担。
二是对愿意继续经营以及有专科特色的转制卫生院实行转制到位。
对现有受让人愿意继续经营的转制卫生院，对其体制必须进行进一步的明确和规范（具体建议与方案二同）。对现有转制卫生院中有专科特色的，可制订优惠政策，鼓励其开设私立民营医院或私营诊所。对开设私立民营医院或私营诊所的转制卫生院原有公共卫生职能，由所在地政府举办卫生院承担。
对转制卫生院因院制宜进行调整和规范，其有利之处在于：
一是方式较为灵活，可供选择的余地较大。
二是政府容易掌握工作主动权。
可能存在的不利因素有：
一是转制卫生院经营者和职工对未来发展方向的选择可能不能达成一致, 究竟是以经营者意愿为主还是以职工意愿为主较难把握。因为绝大部分职工希望撤并至政府举办卫生院，如经营者选择继续经营或转为私立民营医院、私营诊所，容易引发矛盾。
二是一旦确定对转制卫生院实施转制到位，易发生职工上访等影响社会稳定的群体性事件。
方案二：进一步深化卫生院体制改革，使其转制到位。
鉴于卫生院转制已实施多年，目前对转制卫生院体制进行进一步的明确和规范时机已经成熟。具体是要进行“四个明确”：
一是明确转制卫生院性质定位。根据现实情况，我们认为转制卫生院不宜再列入事业单位范畴，将其定性为社会力量兴办的“民办非企业”更符合其特性。与之相配套，需要对其变更登记。
二是明确土地资产和无形资产权属。目前转制卫生院所在土地资产仍属国有，为转制卫生院免费使用。这和将于今年10月1日实施的《物权法》的有关规定明显不相符合。须按有关法律法规规定，依法实施出让或实行有偿使用。同时，对转制卫生院的冠名权等无形资产，也须在权威部门评估的基础上进行有偿转让。从而保障国家资产不至流失，也使受让人产权得以明晰，使转制卫生院有可能引进发展资本和先进管理，为其可持续发展创造条件。
三是明确扶持补助政策。鉴于目前现状，为满足群众看病需要，落实公共卫生任务，政府在加大对公立卫生院投入扶持补助的同时，应在妥善处理好资产权属的前提下，着手研究制订对转制卫生院的扶持补助政策，包括药品差价减少后的人员经费补助，公共卫生补助等等。
四是明确公共卫生一体化管理政策。要统筹兼顾，通过协调转制和政府举办卫生院各方利益，有效整合资源，打破卫生院服务区域界限，建立由镇（街道）社区卫生服务中心统一管理和合理调配的公共卫生一体化管理新格局。
对转制卫生院体制进行进一步的明确和规范，其有利之处在于：
一是有利于理顺关系，明确资产权属，调动经营者积极性。
二是能有效保障国有资产、国家利益不受损失。
三是有利于卫生主管部门确定对两种体制卫生院的管理、规范、扶持政策，及早研究在两种体制并存情况下卫生强区、卫生强镇（街道）建设的具体措施。
可能存在的不利因素有：
一是部分转制卫生院生存难问题短时间内无法解决。在政府举办卫生院所有权移交给所在地镇（街道），今后以镇级政府投入为主的体制建立以后，转制卫生院与政府举办卫生院在基础设施、医疗设备和公共卫生装备上的差距将进一步拉大。
二是大部分转制卫生院没有资金支付土地和无形资产出让金。
三是卫生院变更登记后，现有职工队伍极有可能出现不稳定，易出现群体性上访事件，影响社会稳定。
四是目前我区靖江、新塘两个镇（街道）卫生院均已转制，与中央关于每个乡镇应有一所政府举办卫生院的要求相矛盾。
方案三：以有形资产“再转让”的方式，使转制卫生院回归政府举办。
区卫生局[2003]7号文件明确，“转制卫生院在受让人到达退休年龄或发生违纪违法、管理不善等情况时，卫生局有权终止转让合同。原有转让所得资产及经营管理期间资产经营状况经评估后退出”。自转制以来，已有大庄、云石、螺山、城东、新围、头蓬等6家卫生院按规定在区卫生局主持下实施了再转让。可以这样说，如果转制卫生院回归政府举办，事实上也是“再转让”。由于只对卫生院有形资产进行转让，在操作上也并不复杂。
可经权威机构对28家转制卫生院现有有形资产进行科学评估后，通过平等协商，在保证现有受让人利益不受损失和自愿的前提下，将卫生院“再转让”给政府统一管理。
转制卫生院回归政府举办，其有利之处在于：
一是有利于政府对基层卫生院发展制订统一政策，实行统一规划。更有利于政府对基层卫生资源的统一配置和管理。
二是可以有效解决对卫生院的投入机制。加快镇（街道）社区卫生服务中心和村（社区）卫生服务站的建设。
三是可以稳定职工队伍。解决卫生院人才留用和引进问题，也使卫生院职工收入和各种权益得到保障。
可能存在的不利因素主要有：
一是部分干部群众在思想上对此有不同看法。部分干部认为这样做是对过去政策的全盘否定，而不是对改革的一次深化和完善。部分群众认为这样做政府是出尔反尔，将导致国有资产流失到个人手中。
二是希望继续经营的部分转制卫生院经营者可能对此有抵触心理。即使最后迫于形势和职工双重压力不得不转，也可能漫天要价或提出各种无理要求。
三是职工安置易产生难题。比较2002年与2006年数据，28家转制卫生院人员减少163人，除正常退休外，其余减少的原因或多或少都与转制有关，一旦回归政府举办后，这些人员可能要求重新上岗。如不能妥善安置，易引发矛盾。
四是政府财政面临压力。据对28家转制卫生院现有资产测算，如全部回归，所需资金约需6000万元左右，对政府财政而言有一定压力。
五是与上级有关要求不符。 《中共中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定》要求：“农村卫生服务网络由政府、集体、社会、个人举办的医疗卫生机构组成。打破部门和所有制界限，统筹规划、合理配置、综合利用农村卫生资源，建立起以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络。”
转制卫生院经营与发展问题涉及基层群众与卫生院干部职工切身利益，关系方方面面。就目前时机而言，我们认为方案一在操作性上相对较为可行。但受业务知识等客观条件所限，本次调研难免存在不足之处。因此建议区委、区政府组织专门力量，进行进一步深入调研和分析。并在此基础上，理顺体制，强化政府责任，严格监督管理。以加快发展农村医疗卫生事业，巩固和完善农村医疗卫生服务网络，改善农村医疗卫生条件，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。为我区卫生强区和卫生强镇建设，为建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度提供有力保障。
以上调研报告，供区委、区政府决策参考。政协杭州市萧山区委员会
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