输卵管不通畅怎么办:青岛开发区管理体制变革透视-开发区-中安在线-安徽新闻

　　在区域管理体制的创新上，青岛认真学习借鉴了苏州工业园区、天津、大连、宁波等先进开发区的先进经验，研究制定了符合青岛开发区实际的相关制度文件，为党政机构改革打下了良好的基础。

　　一是领导体制改革。经过长期的探索，随着区域面积的逐步扩大和社会事务的日益繁重，青岛开发区的党政领导体制逐步由建区之初的党政完全合一转向党政有分有合。两区体制合一后，为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力的领导，青岛开发区实行了一套机构、四块牌子的领导体制。即：开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公。工委(区委)管委(区政府)“一把手”也由一人兼任，并享受青岛副市级的待遇。后来，随着形势的发展变化，党政领导体制实行了适当分开，但青岛市委、市政府继续把开发区当作特殊经济区来看待，行政规格继续享受青岛副市级待遇。

　　二是行政管理体制改革。青岛开发区始终坚持“小政府、大社会、小机关、大服务”的机构设置原则，同时根据经济社会的发展不断地调整完善。体制合一后的青岛开发区虽然兼备了行政区(普区)和经济区(特区)的两种功能，但目前的机构设置数目依然较为精简，现在开发区的管委(区政府)机构总共20个，对应了青岛市的32个政府序列部门。而且，有的党的机关与政府部门合署办公，如工委(区委)办公室与管委(区政府)办公室、组织部与人事局、宣传部与文化局等，就是二合一的机构。

　　以此为基础，青岛开发区在功能定位、体制安排、规划调整、环境建设等各方面都发生了重大变化。在功能定位上，青岛开发区根据自身远离青岛母城的实际，认为开发区不能搞单一型的工业区，明确提出开发区要向现代化的国际性的新城区方向发展。在体制安排上，青岛开发区逐步建立起一个与市场经济要求相适应、与国际惯例相接轨的新型政府运行机制，与一般行政区相区别、精简高效的新型政府管理体制，完成了区直企业改制，推动了政企分开、政事分开。在规划建设上，两区体制合一后，青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里，发展空间严重不足的问题得到缓解，也使两区整体区域空间上的合理布局成为可能。青岛开发区于1996年完成了区域总体规划布局的调整，将开发区和黄岛区共同管辖的220平方公里的区域规划为六大功能区。现在来看，这一规划还是较为科学合理、合乎实际的，也保证了西海岸经济社会的健康有序发展。利弊分析

　　青岛开发区是以两区体制合一为基础、以开放为主要特征的特殊区域。体制合一前，两区的职能和管理体制各不相同：原开发区管委会作为青岛市政府的派出机构，代表市政府对开发区的开发和建设进行综合管理；原黄岛区作为一级政府，直接管理辖区内各项事务。两区之间的利益取向有很大的差异，很多社会事务难以协调，司法管辖、公交线路断档等问题冲突不断，造成内耗非常严重，同时，由于对土地、港口、旅游等资源的分割，造成区内新进大项目难以合理安排，使得开发区的开放资源和功能优势，黄岛区的区位优势、港口等资源优势，都不能得到集约化利用，这对两区的发展都有着极为不利的影响。

　　两区合一后的体制使开发区对外开放的空间扩大了，两区在人才、劳力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到了互补，减少了区域摩擦，提高了行政效率，两区的优势得以有机结合，整个新区已经初步成为一个集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，贸工农等门类齐全的综合性区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势，为建设现代化国际新城区创造了必要条件。

　　当然，客观地说，两区体制合一也带来了一些弊端：一是1992年小平同志南方讲话后，在沿海各经济技术开发区迎来了真正大发展的背景下，由于两区体制合一而造成的磨合期和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突，青岛开发区在一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，导致机遇有所丧失。二是造成了开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复归的问题。为适应两区体制合一的新体制，青岛开发区(黄岛区)套搬了一般行政区的一些做法，设置了相对庞大的人大、政协机构，而没有研究探索中间体制，精简设置，为后来日益加深的“体制复归”问题留下了隐忧。三是机构有所膨胀，加大物质奖励激励机制建设的力度相对困难，人员素质优势不如原来明显，衙门作风开始萌生，服务意识相对薄弱，层层收费、办事手续繁杂的不良现象开始出现，行政效率有所降低。四是在行政管理体制上造成了政府职能的定位与中国加入WTO以后形势发展要求的不相适应，开发区不同程度地存在“越位”、“缺位”和“错位”的问题。有些上级政府职能部门要求对口设置机构或加挂相应部门牌子的现象仍然存在，向一般行政区看齐的压力较大。五是在运行机制和管理方式上容易出现机构运转不协调的现象，容易产生重管理、轻服务，重审批、轻监管的问题。六是在集权与分权有效配置方面，开发区内“条条管理”的集权部门越来越多，给开发区在管理体制方面率先与国际惯例全面接轨增加了难度。过多的集权增加了开发区行政管理“条块”部门之间的协调成本，弱化了开发区作为特殊经济区的改革示范效应。七是区域面积的扩大造成了财力分散和环境建设资金的严重不足。

　　但这些弊端和问题不能从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小政府、大社会”的体制格局，因此完全可以通过不断推进体制、机制的创新，由形式上“合一”走向内涵式的“合金”，在实践中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解决。因此，权衡利弊，青岛开发区与黄岛区的体制合一，在实践上是成功的，加上其在全国开发区的首创性，还为青岛开发区构筑了对外开放的又一独特优势。变革启示

　　美国学者安纳利·萨克森宁在其所著的《地区优势：硅谷和128公路地区的文化与竞争》一书中明确指出：决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素，不在于新技术发明的多少，而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围等是否有利于发挥专业技术人员的积极性和创造性。可以说，一个开发区能否成功，关键取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力如何，归根到底取决于体制。青岛开发区行政管理体制的变革给了我们很多启示。

　　第一，开发区管理体制向行政区体制转化的趋势正日益加强。

　　作为一个特殊阶段的政策性行政区域，开发区的国家政策倾斜和体制差异都是暂时的，既不持久也不规范。随着我国市场经济体制的逐步完善，开发区的特殊政策总有一天将会消除。从目前情况看，随着开发区范围扩大和功能的多元化，其管理体制正呈现出从准政府向行政区体制转化的趋势。当然，这种转变决不能认为是新体制在旧体制影响下的复归，而应该是在同一个新的体制框架下的并轨。不过从青岛的实际经验来看，行政区体制的形成究竟能在多大程度上解决开发区的难题还是一个未知数。青岛开发区曾号称“三区合一”(包括青岛保税区在内)，但最终青岛保税区还是保持单独设置，毕竟保税区的规模不宜盲目扩大，否则由此带来的行政成本过大等衍生问题无从解决。因此，问题的关键不在于体制是否合一，而在于开发区要实现完全依赖自身的经济功能和成熟的市场机制进行成功运作的目标。

　　第二，开发区政府职能的重新定位已经成为形势发展的迫切需求。

　　就青岛开发区而言，其行政管理体制是管委会与区政府合一的体制，法律地位应该是不言自明的。只是在与国际市场经济体制接轨的过程中，其政府职能需要重新定位。只有科学地确定职能，才能保证机构设置的精简、高效，实现行政管理的效能化。就政府行为的机构设置而言，各地开发区普遍提倡“小政府，大社会”的管理模式，但这并不等于政府越小越好，越简越好。作为政府行为，不管大与小，就其职能而言只有宏观与微观之分，行政管理的职能是共有的，只有职能完善，才能充分体现政府行为，如果只强调小，而职能不完善，就会影响行政职能的发挥，形成应该管的事而管不起来，那么小政府也就不能体现大社会的功能，服务也就不会到位。

　　第三，开发区“以块为主”的管理方式是管理体制变革的基础。

　　开发区行政管理体制在经历了一个创建的时期和不断的体制创新之后，基本形成了相对独立的行政管理体制和运行模式，即“以块为主，条块结合”。这个管理体制相对于一般的行政体制来说是全新的，充满活力的，从而使开发区形成了与国际化经济运作比较接近的环境，为开发区发展提供了强力的推动。可以说“以块为主”是开发区新体制得以建立的基础。当然，“以块为主”的管理方式必然面临着如何分权的问题。首先是地区内部分权问题。在开发区和行政区合一的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常情况下开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。因此，如何正确处理分权的问题是开发区“以块为主”管理方式得以有效实施的关键。

　　第四，如何构建适应WTO规则的管理体制目前看来困难重重。

　　由于我国开发区是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的，开发区管委会的职能难免存在计划经济的色彩，这一点在“两区合一”的体制下更为明显。这实际上也是我国行政管理体制的“通病”，主要存在两个方面的问题：一方面，开发区管委会的职能重点在于对投资者的市场准入进行审批制管理。其作为计划经济体制的产物，影响行政效率，已不适应市场经济体制，与WTO规则也是背道而驰的。另一方面，随着开发区管理体制向行政区体制转化的趋势逐渐加强，开发区管委会职能全能化(无限化)倾向日益明显。其不仅承担着开发区的经济职能，而且还承担着越来越多的社会管理职能。随着时间的推移，开发区的机构越设越多，这与开发区建立精简、高效、统一的行政管理体制的初衷明显相悖。

　　政府机构由单项向综合职能的转变，是历史发展的必然趋势，也是国外一些政府管理较为成功的经验。而我国各级地方政府职能机构的设立，管理权限单一。有的职能领域只是一个简单的职能要素组成，有的职能领域虽然有若干个职能要素，但每个职能要素的内涵管理量太少，有的职能性质十分靠近，甚至不同程度地存在交叉、重合现象。这种政府职能机构设立的模式自然也影响了开发区管理体制的构建，“两区合一”的管理体制更是问题多多。由于机构数量的机械增加，人浮于事的现象也就应运而生。因此无论从哪一方面来看，构建适应WTO规则的开发区管理体制都还有很长的路要走。