上海改革也需要顶层设计

日期：2011-11-21 作者：张学良 来源：文汇报
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    张学良
    
一、改革需要进行顶层设计
    
    “顶层设计”是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。我国“十二五”规划纲要指出，必须以更大决心与勇气全面推进各领域改革，特别要“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序与重点任务”。将深化改革上升到“顶层设计”高度，在很大程度上标志党中央已经站在战略全局高度关注改革的全面深化、系统推进与统筹配套问题。因此，化解深层次矛盾、推进多领域改革、实现中国的强国崛起，迫切需要进行改革的顶层设计与总体规划。
    
    改革的紧迫性不言而喻。当前的问题在于怎么改，即改革需要进行“顶层设计”。这种必要性可以从四个方面来看。当前许多深层次的矛盾已经分不清是纯经济、社会文化问题还是行政体制改革问题，改革已经很难像以前那样在某一特定领域单兵推进，改革需要统筹兼顾、全面系统推进，以避免出现一部门的改革成为另一部门改革的障碍、前面的改革成为后面改革的障碍。此为“系统论”。改革的顶层设计需要既继续“摸着石头过河”，进行大胆、坚定地探索，又有“搬开挡路石头”的勇气，坚决排除各类利益集团构成的改革阻力，凝聚形成进一步改革的动力与广泛共识。此为“动力论”。当前，改革的“试错法”这一实现路径还遇到试错成本高、纠错机制缺乏的现实挑战，整体设计的相对缺乏还导致许多具体改革方案面临有效性不足的政策困境。此为“成本论”。最后，中国到2020年的发展目标是全面建成小康社会，本世纪中叶的发展目标是基本实现现代化，必须继续坚持改革，找到当前发展改革的问题，以及与长期目标的差距，对改革形成“倒逼”，以改革促发展，建立新体制与制度。此为“倒逼论”。
    
二、上海改革顶层设计的特点
    
    上海改革也面临与全国一样的改革不系统、动力不足与试错成本高的问题。改革开放30多年特别是浦东开发20年来，虽然上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的发展目标逐步清晰，经济保持快速稳定增长，但上海改革也表现出渐近式改革的阶段性、局部性特征，改革的顶层设计不系统，改革面临各种阻力。具体来说，包括市场化主体不明确，政府“错位”、“越位”、“缺位”长期存在，市场机制不全，偏经济改革、社会文化发展落后等。改革不到位引起部分深层次问题更加突出。实际上，由于上海改革步调超前于全国改革，各项改革的依存度加深、关联性更强，改革的试错成本也更高。此外，上海作为中国大陆经济实力最强的城市，具有重要的示范作用，因此，上海改革顶层设计的必要性更加紧迫。
    
    改革顶层设计的最顶层在中央，地方政府做顶层设计是“准”顶层设计。因此，上海改革的顶层设计应处理好几大关系：首先是上海与中央的关系。上海顶层设计与中央顶层设计的关系是具体演绎与前提条件、上海特征与全国共性、先行先试与统筹协调的关系。“十二五”上海改革的顶层设计不能偏离中央政府的总体要求，继续完善社会主义市场经济体制与有中国特色的社会主义制度，上海改革顶层设计的“顶”必须服务于中央的“顶”；上海改革遇到的困难与问题具有全国共性，上海改革要先行先试，许多政策措施也需要中央政府的支持。
    
    其次是改革顶层设计与改革愿景目标的关系。我们认为，改革是为发展服务的，发展是目标，改革是手段。2020年上海的发展目标是基本建成“四个中心”和社会主义国际大都市，因此，改革的愿景目标是建立与发展目标相适应的体制与制度。这一改革愿景的内涵是“有中国特色社会主义体制与制度”和“国际大都市的体制与制度”的有机融合，具体表现为：体现资源优化配置功能的市场化制度环境，形成上海融入世界、利用世界资源造福市民的国际化制度环境，保障竞争与公共服务的法治化制度环境，促进社会和谐发展与公平正义的制度环境，实现政府管理信息化与扁平化的制度环境。经济、社会、政治、文化体制和谐融洽，经济领域体现国际化、市场化的特点，实现社会财富的极大丰富；社会领域体现全球城市的社会管理需求，创造良好的人居环境；行政领域满足“全球网络节点城市”的信息要求，实现政府机制的扁平化；文化领域形成积极健康、海纳百川的现代海派文化。
    
    最后是各种改革之间的关系。市场体制改革、行政体制改革和社会文化体制改革是密不可分、相辅相成的。处理好各项改革的关系，就能做到既在市场领域促进竞争、改善效率，发挥市场高效配置资源的基础性作用，又能促进社会公平正义、和谐发展，真正实现社会主义和市场经济的有效结合。我们认为，“十二五”时期经济体制改革仍然是中国改革的基础，因为第一，经济体制改革可以进一步释放生产力，把“利益总蛋糕”做大，政府在保持税率不变甚至减税来激发市场活力的同时，税收收入仍然会显著增加，这可以为政府投入教育、医疗、卫生等公共领域发展与改革的资金提供保证，反过来也提供了市场经济正常运行的环境。第二，经济体制改革到位了，竞争和价格机制就会发挥作用，市场活力就会增加，创业环境就会改善，就业机会大大增加有利于社会领域改革。第三，社会领域的许多问题包括收入差距过大与分配不公，很重要的原因是经济领域改革不到位、不彻底，形成固有利益集团在获得社会资源和竞争机会上具有优先权。因此，经济体制改革仍然是基础，应在经济体制改革的同时配套社会与政治体制改革，以改善市场领域的初次分配，促进社会公平正义。
    
    要想实现上海发展与改革的愿景目标，近期改革关键点是市场主体的引入培育，以及市场体系的完善。在经济、社会文化与行政管理服务的主体上更加重视本地市场主体的培育与外地市场主体引入，在体制上包括本地政府管制放松与长三角服务壁垒消除、服务能级向国际扩散的体制机制。例如，对于市场微观主体的改革，上海一直存在以做大做强国有企业推进城市建设的倾向，私营企业特别是中小企业在市场准入、融资渠道与法律保护等方面存在制度性障碍，更具有市场活力的中小微型企业发展缓慢。这些问题必须引起重视。
    
三、创新驱动促上海转型发展
    
    回顾上海经济的发展历程，在浦东开发之前，一方面上海为全国经济发展贡献重大，另一方面上海的城市建设也积累太多欠债。上世纪80年代，中国改革开放的区域重心在珠三角地区，上海经济优势持续下降，GDP占全国的比重由1978年的7.57%下降到1992年的4.14%。相应地，上海城市基础设施落后的状况并没有得到缓解。这一状况直到上世纪90年代浦东开发开放之后才得以改变，在城市基础设施建设过程中政府发挥了重要作用，政府甚至作为一种市场力量直接参与了城市基础设施的建设，通过城市和产业空间布局的调整，解决了上海旧城改造与老城区过密疏散等问题，并确实推动了上海经济的高速发展。因此，我们要看到上海“强政府”+“强国企”模式的形成有很大原因是历史造成的，同时，上海在全球化过程中对外资企业有很强偏好，外资经济发展很好。2008年，上海规模以上工业企业就业分布中，外资企业吸引更多的就业，在总就业中比重高达55.47%，这一数字是浙江的2倍、江苏的4.5倍；私营企业就业比重仅占24.83%，虽然高于同期上海本地公有制经济比重，但大大低于同期浙江51.5%和江苏41.3%的私营企业就业比重。
    
    上海在“十二五”规划中将“创新驱动、转型发展”作为发展主线，其中最大的“转型”就是上海原有发展模式的转型，只有转型才能实现发展。在新时期，要改变政府投资拉动与项目拉动为主的外生经济增长模式，不仅要从全局上调整所有制结构，还应该重视基本经济制度内在的完善和微观主体的平等、竞争、效率，完善基本经济制度，在制度上更好发挥市场配置资源的基础性作用，促进中小微型企业与私营企业发展；深入推进行政体制改革，全面转变政府职能，建立有限服务型法治政府，政府应从规范自身行为入手，做到“坚决不管那些不应该管也管不好的事情，努力管好那些应该管而没有管或者没有管好的事情”；在创新方面,改进科技创新体制，规范政府行为，政府的职责是建立有效的司法体系和法治环境，在这一制度框架下，企业才能将技术改进作为重要竞争武器加以运用，业界的逐利活动才会被引导到技术和市场创新上去；此外，要健全民生优先的就业、收入分配和社会保障制度，扩大公共服务供给，提高居民收入在GDP中的占比。
    
    （作者为上海财经大学长三角城市群经济空间数据中心主任）