正规护肤品标识:韩茂莉：中国行政区划与地方行政管理

　　有国就有行政区划问题，可以说行政区划问题是伴随文明出现的步伐而产生的。早在《周礼》中，“体国经野，设官分职”就形象的概括了行政区划与地方行政管理的实质。从分封制到郡县制，中国的行政区划几经反复。到今天，中国虽然继续延续传统的郡县制，但实际状况远比想像中的复杂。中国的行政区划究竟存在哪些问题，这是值得我们思考的。
　　韩茂莉：大家好，我今天要给大家讲的内容叫做“中国行政区划与地方行政管理”。
　　说到行政区划和地方行政管理，在座的各位是非常熟悉的，因为大家有些就在政府部门从事工作。但是行政区划与国家安全以及国家政治、经济的关系并不是所有人都关注的，而这正是我们今天讲座的主题。
　　今天的讲座中主要有三个问题：
　　第一个问题，回顾历史上地方行政管理的方式，以及在这个过程之中地方行政区划经历的发展阶段。
　　第二个问题，从历史回归到今天。在我们回顾了历史时期地方行政区划和行政管理之后，看当代地方行政区划的层级，以及在地方行政管理过程之中有哪些需要商榷和讨论的问题。
　　第三个问题，讲述行政区划的原则以及行政区界限在国家政治之中起到的作用。
　　首先我们来讲解第一个部分。
　　第一部分是从历史上的地方行政管理看今天。讲述这一问题之前，首先需要说明行政区的概念。一般来讲，世界上的国家只要国土面积足够大，一定会将自己的国土分为若干个单元、若干个层级，然后再逐级派行政官员到地方从事管理，划分的每一个空间被称之为行政区，派去的官员则称为“地方官”。中国历史上这样的地方行政管理方法可以追溯到帝王时期。对于地方行政管理，不仅中国如此，国外也同样是这样的，即将自己的国土分成若干的单元进行空间管理。当然，可能有些国家国土面积不够大，就不存在行政区划问题。比如东南亚的新加坡、欧洲的圣马力诺。这些国家国土面积都很小，圣马力诺位于意大利国土的腹地，它的空间大概只有一个山头，这个山头在我们中国来看，大概比一个村子也大不了多少，甚至相近，如果按照中国的行政理念来讲，大概就是一个生产队长的管辖范围。类似于这样的一些国家就不需再分割空间进行管理了。但是这样的国家毕竟是非常少的。
　　中国历史上地方行政管理的历程是非常久远的。追溯这个历程，我们必须对中国历史上行政区划出现的过程进行回顾。回顾的过程中，必须提到《周礼》之中所说的“体国经野，设官分职”。实际上这两句话就囊括了行政区划与地方行政管理的全部内容。首先“体国经野”具有的意义是什么呢？现在我们说一个地方究竟有多大，用GPS以及其他仪器测量就可以知道，但是当时没有这样的技术，确定一个地方究竟有多大，人的肢体长度往往就是测量单位，通过这样的测量方式获得的空间数据大致就是“体国”的意思。而“经野”是指什么呢？那个时候对于一个国家，不同的空间范围名称是不一样的，“国”所具有的意思是城市，也就是当时周天子所在的都城称为“国”，“国”之外的地域被称为郊区，更远的地方就被称为“野”。“国”和“野”空间明确之后，下一步就要把它分为各个不同的空间。“经”字代表管理、治理的意思。于是“体国经野”所涵纳的主要内容就是行政区划。在行政区划的基础上进一步的需要就是“设官分职”，将不同层级的官员安排在不同的行政空间，于是行政区划与地方行政管理两方面就在这个过程中实现了。
　　但是事实上“体国经野，设官分职”在中国历史上并不是一贯实行下来的，在协调中央集权与地方分权关系的过程之中，是经过了“分封制”与“郡县制”两个发展阶段。
　　第一个阶段叫做分封制，也称为封建制。有人就会说了，战国以前称“封建制”，可是这社会发展不是被人称为奴隶社会，怎么又成封建制了呢？其实这个封建制与我们后来所知道的封建社会是不同的。在中国古汉语的词汇之中分封等于封建是从来就有的，“封建”中包含着“分邦建国”的内容，而后来所说的“封建社会”则不包括分邦建国，为什么如此混乱呢？这是两个不同的文化系列所造成的误区，前者封建包含着“分邦建国”的内容，是汉语词汇中所固有的；而“封建社会”是舶来品。1840年以后西方科技、文化陆续传入东方，接受这些思想的不仅有中国，日本也在其列。西方学者对于社会发展阶段的界定，比如我们经常说的奴隶社会、封建社会、资本主义等，被日本人所接受，并将feudalism对应为汉字“封建社会”，此后这个与中国汉语中“分邦建国”含义完全不同的“封建社会”又被以文化传播的形式传入中国。恰恰封建社会阶段，中国地方行政管理制度进入到了郡县制，而分封制即封建制则是前一个社会发展阶段——奴隶社会的特征。
　　什么叫“分邦建国”？西周社会中天下共主为周天子，《诗经》中有这样一句话“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，意思是天下都是周天子的土地。那么周天子的继承是如何实现的呢？在他诸多的儿子当中，只有嫡长子有权继承天子的王位，其他的儿子只能被分封到其余土地上做诸侯国的国君。周天子是这样分封的，周天子以下的诸侯国国君也同样如此。诸侯国的国君把他的位置传给嫡长子继承，余下的儿子继续被分封，也就是被分封为士大夫。这种继承制度就是我们所说的分封制，也就是封建制的实质，是一种血缘加地缘关系的结合物。
　　分封之初，需要举行授土、授民的仪式，这在《孟子》和其他的文献之中就提到了。周天子把他的土地分封给诸侯，诸侯也把国家中的土地分封给士大夫。授土、授民的仪式就类似于一种转交，将天下的一块土地连同土地上的人民、土地上的物产、赋收以及整个管理权、拥有权实实在在地授予了对方。这种实实在在的转交可以用日常生活的例子解读，比如有一个老太爷很有钱，有几个公司，后来他决定把自己的一个公司给他的一个儿子，这种给予是一种赠送的关系，就是把一切产权都给了他的儿子，从此老太爷脱离了与公司的关系，这个公司的管理权、拥有权都是儿子的了，这种情况就是分封制的实质。在分封的背景下，经过逐层分封之后，虽然古人的观念仍然以为“普天之下，莫非王土”，但周天子最后实实在在所占的土地并不多。由于在血缘继承关系之外又存在了地缘关系，于是当时人们就形成了“家”、“国”和“天下”的空间理念。在分封制的背景之下，士大夫要建立自己的“家”，诸侯有“国”，周天子有“天下”。于是在四书五经的《大学》之中就有“齐家、治国、平天下”的说法，从“家”，到“国”，到“天下”，形成了不同的空间理念，这是在分封制背景之下所具有的特点。
　　公元前三世纪，秦始皇统一列国，分封制在秦的政治制度之中被废除了，从此走上了郡县制的发展历程。可是在中国历史上并不是一贯按照直线发展的，分封制在秦始皇之后的朝代中仍然会出现。
　　在郡县制实行的历程之中，其中的一个倒退出现在西汉时期。西汉是继秦朝以后的第二个施行郡县制的王朝，或者说它是一个不完全的郡县制，这种不完全的郡县制体现在什么地方呢？如果将整个西汉疆土分为两部分，西部地区属于中央集权制，郡县制管理之下，而在东部地区则施行着分封制。这种分封制的源头可以追溯到西汉建国之前楚汉之争时期。刘邦与项羽争夺天下时，刘邦一方确定进军原则为：一路大军由刘邦直接率领沿着黄河中下游地带自西向东，对项羽所在的地区进行进攻，另外一路大军由韩信率领，越过黄河，绕到山东一带，两路大军形成对项羽军队的合围形式。仗打到紧要关头，有一天刘邦的军帐之中来了一位韩信的使者，说韩将军有个愿望，希望刘邦封给他一个“假王”。当时刘邦就生气了，脸色大变，这时候张良正在身边，踢了刘邦一脚，刘邦是何等机智的人啊，马上意识到自己说错了，仍然作色道：“男子汉大丈夫，要封就封个真王，封什么假王啊。”在两军夹击的关头他迫不得已，所以封了韩信为齐王。
　　西汉王朝建立之后，这些伴随着刘邦南征北战的将军除了韩信之外，英布、彭越等一系列的将军都因为军功卓著而被封王。由于这些王都不姓刘，故被称之为“异姓王”。当时从山东到江苏，也就是西汉东部的半壁江山都是异姓王所分封的地方。这些异姓王不仅手里有权且有钱，封地内老百姓的户口以及税收都归他们所有，而且身经百战，都是猛将，对当时的西汉帝国存在着一定的威胁。这种情况下，刘邦和吕后都很担心，于是西汉初期出现了一个杀功臣的事件。这个过程从国家中央集权的角度来考虑，就是要消灭位于东部地区的异姓王，加强中央集权。经过一系列的举措，所有的异姓王都被杀掉了，那东边的半壁河山究竟如何处理？有人建议，异姓王是不可靠的，那么我们分封同姓王吧。于是刘邦的儿子、侄子被分封到这些地方，当时他们大多只有十几岁、七、八岁。但天下并未就此太平起来。当时被分封的楚王和吴王，封地面积比较大，而且临靠大海比较富有。到汉景帝开始削藩的时候，他们受不了，于是联合东部地区的几个亲王起来造反，这就是“吴楚七王之乱”。
　　叛军直指长安，这时候长安几乎是一片混乱了。“七王之乱”造反的名义是什么呢？这里需要交代一下背景。随着同姓王的权力越来越大，对朝廷造成很大威胁，汉景帝时大臣晁错给汉景帝提出了一个主意——削藩，要削弱这些王的势力，这些王都不干了，于是发动叛乱。他们叛乱的名义也不是要推翻汉家天下，而是要“清君侧”，就是说皇帝身边有奸臣，我们替皇帝杀奸臣。杀到长安附近时，汉景帝很是慌张了，究竟如何是好呢？这时有人建议，既然他们的名义是“清君侧”，那就把晁错杀了，也许他们就会回去了。景帝是一个比较懦弱的皇帝，听了这个建议就将晁错杀了。其实杀晁错不是目的，只是一个借口罢了，叛乱的亲王已经达到了长安，哪里肯退呢？可是杀晁错的过程正好给汉景帝提供了部署战事的时间。于是周亚夫临危受命，出任将军，成功地平定了这场叛乱，解决了汉景帝时期的朝廷危难。
　　平定叛乱之后，朝廷继续施行削藩政策，汉武帝即位之后也依然执行削藩，但是他采取的政策与景帝不一样了，叫做“推恩”。汉代诸侯王的继承法依然是嫡长子继承王位，汉武帝时期“下令诸侯得推恩分子弟，以地侯之”。推恩令下达后，齐国分为七，赵国分为六，梁国分为五，淮南国分为三，诸侯王的支庶多得以受封为列侯。“推恩”的实施使得诸侯王的统治范围不断缩小，与中央进行分庭抗礼的能力越来越差。于是汉武帝时期才真正实现了中央集权的国家管理。
　　西晋时期开国皇帝是司马炎，司马炎的父辈是司马昭及司马师，再上辈就是司马懿。司马懿与司马昭对于取代曹魏政权做了很多贡献，有个成语叫做“司马昭之心，路人皆知”，这个成语一方面说明司马昭取代曹魏政权的野心是十分清楚的事了，另一方面也说明这时一切取代准备都做好了。其实司马炎做西晋开国皇帝的时候，所有政治、军事上的基础都是他父辈打下来的，于是司马炎分封他上辈的很多亲属做了王，历史上称他们为“宗室王”。这些宗室王也是战功卓越，富有韬略，根本不把司马炎看在眼里。司马炎考虑到天下的稳固，又进行了一次分封，在宗室王存在的前提下，又把自己的儿子、侄子分封到各地为王，历史上称这些王为“亲王”。司马炎希望通过亲王来牵制宗室王，于是给这些亲王的权力是很大的。最初司马炎好像达到了目的，而后来的结果却与自己的初衷相反。这些亲王逐渐长大成人之后同样人人有谋取天下的野心。其中权力很大的八个亲王在黄河流域发动了叛乱，也就是“八王之乱”。整个黄河流域陷入无休的战争。而在战争过程中，分布在周边地区的匈奴、鲜卑、羯、狄、羌五个游牧民族趁虚而入，进入中原地区，中国历史因此进入到最黑暗时期，整个黄河流域陷入中原政权与外族的争斗之中，而其内部也有频繁的战乱。在这种背景下，黄河流域的人民数量锐减，十分黑暗。这个历史过程是与分封制的出现密切相关的，可以说是又一次的历史教训。
　　关于分封制的反复，接下来要讲到明朝的历史。朱元璋建立大明王朝之后为了对所有地区进行稳固的统治，也将自己的儿子分封到各地为王。诸王权力很大，尤其朱棣镇守在北部边疆，也就是今天的北京，掌握40万精兵，力量非常大。朱元璋死去之后，应该是嫡长子继承王位。但是嫡长子在他之前已经死掉了，于是嫡长孙建文帝继承了王位。但当时建文帝只有19岁，燕王朱棣就认为，怎么能把一个偌大的江山交给一个只有19岁的孩子呢？加上此时这个孩子周围的臣子也有些提出类似“削藩”的建议，于是朱棣不能忍了，率领他的40万大军从北京出发直指南京，发动了一场“靖难之役”，意思是消除灾难。关于建文帝最终的后果有人说是自焚而亡，有人说是逃亡到海外或者其他地方去了。总而言之这场“靖难之役”的结果是朱棣取代建文帝做了明朝的第三代皇帝，也就是永乐皇帝，然后移师北京。以后明朝实行两都制——北京和南京两个都城并存。朱棣通过“靖难之役”登上了宝座，他也从中吸取了教训，对诸王的权力给予了限制。
　　所有这些在郡县制背景之下分封制的反复，可以说在中国历史的发展进程之中造成了一定的倒退，对于后来的国家治理者都有深刻的借鉴意义。
　　公元前三世纪秦始皇统一六国，开始在全国施行郡县制管理，郡县制管理就是今天大家所知道的把国家分成若干个单元，每一个单元叫做一个行政区，然后派官员进行管理。管理的实质叫做“分民而治”，土地是国家的，百姓由官员代替帝王进行治理。“分民而治”的特点，我仍然以公司来举例。比如说一个老太爷有几个公司，要把其中的一个公司交给其中的一个儿子，他不是把所有权、产权都交给儿子，而是把儿子当作经理，代他进行管理，产权和所属权都是老太爷的，儿子只具有管理权，这就是郡县制的特点。应该说古人所讲的“普天之下，莫非王土”在这个时候才是真正确立起来了。郡县制虽是在秦始皇统一六国时期确立的，但在此之前就已经出现萌芽了，这要追溯到周天子的权力非常大的时候。古人把那个时期天子拥有的权力称为“礼乐征伐自天子出”。当时人们认为天下有两件大事，一件叫做礼，一件叫做戎，也就是打仗。在今天理念之中认为打仗是大事，可是礼乐为什么是大事呢？其实礼乐是社会秩序的象征。比如说周天子要观看演出的时候，有多少对舞女演出，诸侯有多少对舞女演出，这都是有规定的，不能不遵守规则，否则就是僭越，僭越了就说明统治秩序的不稳定。如果礼乐都按规定的来执行，那就说明人心是安定的，天下是稳定的，所以礼乐非常重要。开始所有“礼乐征伐”都是由天子发出号令，但授土授民的分封制使周天子掌握的土地越来越少，而诸侯国的土地却越来越多。到春秋时期有几个重要的诸侯国，叫做春秋五霸，他们的力量越来越多，历史上称他们“挟天子以令诸侯”。这时“礼乐征伐”就不是自天子出了，而是“礼乐征伐自诸侯出”。以后又发展到“陪臣执国命”，指的是诸侯国的势力也随着分封制而逐渐变得越来越小，士大夫的权力变得很大了。孔子的时代就有这样的例子，当时鲁国有几个士大夫竟敢把自己采邑的围墙建得比鲁国国君的围墙还要高，这就属于一种秩序的不健全，是诸侯国国君的地位逐渐下降的象征。这叫做“陪臣执国命”，开始由士大夫说了算。
　　这种士大夫说了算的情况在春秋后期最为典型。当时在晋国有赵、魏、韩几个士大夫，力量越来越强大，不但主宰了国家命运，还把晋国一分为三，这是典型的“陪臣执国命”。三家分晋彻底实现的那一刻，历史从春秋进入了战国。在这种背景之下所有权力的转换都伴随着战争的降临，那么怎样对土地进行更加行之有效的管理呢？诸侯和士大夫都开始意识到，继续实行分封制，增加的只是陪臣的力量，而不是国家的力量，于是郡县制在这时诞生了。
　　秦始皇统一六国之后怎样管理这个庞大的帝国呢？大臣的意见是不同的，有的大臣建议继续实行分封制。而宰相李斯认为，实行郡县制可以进行更加有效的管理。秦始皇听从李斯的建议，把秦国分成郡、县两个行政级别来进行管理。当时划分了36个郡，后来发展到48个郡，再加上内史，也就是首都特别行政区，全国一级行政区共有49个，下面统辖了1000多个县。这个时候，中国地方管理的历程进入到了郡县制阶段，并一直持续到了现在。
　　当然一种制度出现，绝不会完美无缺，就此我们可以看看唐朝的情况。唐朝跟秦有些相似，都是两级行政区，一级是州，第二级是县。唐朝初期有300多个州。唐太宗感叹，汉武帝时，一百多个郡，他还为找满意的太守而发愁呢，而我现在要找300多个满意的太守，真是太难了，而且我要怎么样来考察他们的政绩呢？出于这样的考虑，他把全国分成了10个区，每一个区叫做道，并派了10个监察官到全国巡查。监察官的任务相当于今天的纪律检查委员会，是管官而不管民的。渐渐原有的10个道发展到15个，到唐代中期逐渐变成了一个独立的行政区。这个行政区的发展过程与边防地区节度使的设置有着直接的关系。唐朝国家治理的策略叫做“重外轻内”，当时在沿疆地带设置了九个节度使，节度使管辖的范围相当于今天的大军区。这些节度使在手握重兵的同时还掌握了当地的民权、政权和财权，其中最为典型的是安禄山。安禄山当时是范阳节度使，领河北道采访使。河北道原本是一个监察区，也就是说安禄山任范阳军区司令，又拥有河北道的监察权以及民权、政权、财权，各种大权集于一身。后来他又被授予平卢节度使和河东节度使，这时安禄山兼三个军区的司令，权力已经非常大了，足以与中央分庭抗礼。于是他在公元755年发动了一场大的叛乱，就是“安史之乱”。“安史之乱”打了8年，这8年动摇了整个朝廷的根基，唐王朝从盛唐转入到了中、晚唐。这次的教训对后来的历史有很深远的影响。
 
　　宋太祖建立大宋王朝的时候，对于制约军人权力和内外之间的平衡有了更加深刻的思考。他登基后第一个任务就是要削弱那些大将的军权。这种做法一方面是来自唐朝的教训，因为节度使权力膨胀，导致藩镇割据，与唐朝的灭亡。另外一方面，宋太祖本身是军人出身，他原来是殿前都点检，相当于今天保卫首都的卫戍区的司令。在后周时期，他以殿前都点检的身份掌握大权。当时位于北部的契丹人力量很强大。一天有人报北方出现军事危机，赵匡胤带领军队出城迎击契丹人。所有人到了北距开封城50里左右的陈桥驿，就停下来了，军人们找了一件黄袍给他披上，拥立他做了皇帝，于是后周就被宋王朝取代了。
　　赵匡胤非常清楚，一个有权的军人对国家究竟有什么样的作用。因此宋王朝建立没有几天就出现了一件事，历史上称之为“杯酒释兵权”。开国之后，赵匡胤大宴众臣，那些将军以为赵匡胤要犒劳他们，可是在犒劳的过程之中，赵匡胤就说了，你们戎马一生，屡立战功，如今天下稳定，你们该享乐了。于是他把所有握有重兵的节度使的权力收归到中央，这就是“杯酒释兵权”。权力收归中央以后，赵匡胤对地方的管理以及官员的设置进行了重新安排。所有掌握军权的官职都由文官来担任，无论中央还是地方都是如此，只有在打仗的时候才临时派将军到阵前指挥。而行军作战的策略也由中央统一制定。而对于地方行政区的管理又采取了什么措施呢？这种措施与唐朝的“重外轻内”有很大的不同，是“重内轻外”。在重内的过程之中对于地方官员权力的限制采取了一种更为严格的态度，高度加强了中央集权。当时宋朝一级行政区的名称叫做“路”，下设四个官员，转运使是当时主管财政和民政的官员，安抚使主管军事，提点刑狱主管司法，提举常平主管常平仓的救济以及一部分财政。四个官员的配备相当于今天省一级的领导班子。可能有人认为转运使与其他路一级的官员相当于省长与副省长的关系，但在宋代，朝廷为了加强中央集权制，防止地方的分裂割据，情况是完全不同的，他们之间的关系也和今天的省长、副省长是不一样的。比如说，如果今天我们地方出现了一个司法问题，在由主管司法公安的副省长处理的同时，必须向省里的一把手省长进行汇报。但宋代是没有这样的制度的，如果出现这种治安问题，提点刑狱不必向转运使汇报，也完全没有这个义务，他要向中央主管部门直接汇报。同样安抚使也是如此，地方有事，他也不必向转运使汇报，而是直接向中央的枢密院汇报。枢密院相当于今天的中央军委。正由于官员之间没有这种统领关系，所以他们之间是互不通气的，这样才能防止他们变成一体，威胁中央的统治。这是赵匡胤以后加强中央集权的一个特点。
　　第二个特点就是，所有官员管辖的区域不应叫做地方官员的施政区，而应该叫做中央官员的分治区。这句话如何解读呢？我们来举个例子，比如说上学期教育部派一些官员到北大进行教学检查，派来的司长们住到了北大，住了一个星期后离开了。假设这些司长不离开北大同时兼任北大的副校长，3年任期满了以后，再回到中央，到教育部继续任职，这就是中央官员到地方兼职。也就是说宋代时，中央官员带着官衔到地方，但他的人事关系仍在中央，只是临时到一个地方任职，做3年官以后还会回到中央，再由中央派另外的中央官员来治理。这种做法仍然只为了加强中央集权制。
　　加强中央集权的措施还有一点，为了防止这些官员在空间上进行联络，他们的行政办公地点并不重合。我们以最近的河北省为例子，石家庄是河北省的省会，省政府领导班子无论是公检法机关还是教育卫生机关，还有省长，都是在石家庄一座城市进行办公，弄不好还在一座大楼里面。但是宋朝不允许这种现象发生，他们是什么样的呢？比如说转运使在某一座城市办公，另外的安抚使和其他主管司法的官员会在另外一座城市办公。也就是说，省长在石家庄，副省长也许就是在保定办公，衙门都不在一个地方。所有这些问题都是为了加强中央集权制。可以说，宋朝皇帝接受唐朝的教训、接受自己由军人变成皇帝的教训，采取的一切加强中央集权的措施成功了，并且这些措施被后来的明朝、清朝所吸收。自此之后，统治集团内部的官员造反，成为地方割据势力的可能性都在成功地防范之中了。这是它的优点。那么弊端在什么地方呢？弊端就在于，所有这些加强中央集权的措施使地方几乎没有一件事可以独立完成。而宋朝又面临着北有契丹，西有西夏，战争不断的情况，地方官没有权力，打起仗来才临时派将军，而且在打仗之前要把所有的图纸画好，让皇帝去看，让中央的枢密院去看，于是一切战机都失去了。所以宋朝在对外战争之中屡战屡败，宋朝皇帝对契丹皇帝称儿皇帝，对西夏皇帝称弟皇帝。后来有人说了，不管是儿皇帝还是弟皇帝，总归是皇帝，如果中央集权没有加强，内部的造反出现了，那就什么皇帝都当不成了。由于这样的背景，北宋时期政治是非常复杂的，国力也不强，这是中国历史上中央高度集权，地方分权甚至无权的背景下出现的特殊的历史阶段。
　　我们上面讲的所有问题都是历史回顾。无论是施行分封制还是郡县制的时候，我们都可以从地方行政管理之中吸取教训。而地方行政管理不仅仅是如何派官，给官多大权，给官多大空间的问题，它直接关系到中央集权和地方分权的问题，最后可能影响到国家的统一、民族的团结。
　　在现行中华人民共和国行政体制之下，应该如何在行政区划以及地方行政的建制之中划分施政区域？如何进行派官管理呢？我们以史为鉴，回归到现实，来看看我们在现行中华人民共和国政治体系之下所面临的行政管理的问题。
　　行政区划与行政管理之中所有的权力赋予与权力的法律认可都源自宪法。1954年的第一部宪法之中规定：全国分成不同的行政层级，第一个层级是省、自治区、直辖市，第二个层级是自治州、县、自治县、市，下面再划分为乡、民族乡和镇。大多数的地方是三级行政区，一级为省，二级为县，三级为乡。个别地方是四级，在自治区或者省之中设置自治州，下面再辖县辖乡。1982年重新颁布了宪法，对1954年宪法之中规定的条款没有改变，仍然是在法律上认定除了辖自治州的地区，全国所有其他地区都是三级行政区。还规定，在特别和必要的时候设置特别行政区。从1982年到今天，宪法修正过几次，最后一次修正是2004年，这次修订仍然没有对上述宪法做的规定提出修改。宪法之中除了有上述关于行政区层级的制定之外，还规定省、县、乡都设有人民代表大会，人民代表大会都是地方权力机关，是国家的立法机构。立法机构的设置表明了一个行政层级的存在。
　　然而宪法规定的内容和今天大家面对的现实是有出入的。这种出入体现在“市管县”和“地辖市”的问题。此前全国出现过一个“地转市”的问题，“地转市”就是地区转为地级市。这个问题来自于1982年的中共中央82年51号文件，这个文件提出为了加强地方的行政管理，改革地方的行政体系，要施行“市管县”制度。“市管县”就是地区转为地级市的过程。我们知道中共中央的文件不是宪法，但却是当时在全国展开地区转为地级市的依据。那么地区转为地级市对于中国行政管理来说有什么区别吗？探讨区别首先要看这个事件的目的。1982年改革开放的时间还不久，为了加速城乡一体化，使城市的技术力量、人才以及经费输送到农村，农村的资源包括原材料进入到城市，为了使这些发展经济的环节更为便利，就施行了“市管县”的策略。“市管县”的前提是地区转为地级市。地区转为地级市使中国大多数地区的三级行政区划转为了四级。但是地级市的出现并没有经过宪法的规定，只是82年中央文件提出的，却实实在在地存在于现行中国的行政区之中。
　　1982年到2003年是中国全部实现地转市的重要时段，除了港澳台以及几个直辖市，其他的省、自治区普遍实现了“市管县”。到2007年年底，中国一共有300多个地级行政建制，其中283个属于地级市，30个属于自治州，他们都是实体行政区。什么叫做实体？就是指伴随着地方人大出现的实实在在的地方行政区，它所占的比例是93.9%，剩下的属于虚体行政区，仍以地区或者“盟”的形式出现在全国各个地方。大多数地区完成了虚体向实体的转换之后，就使中国的地方行政管理出现了与宪法的规定不一致之处。讨论这个问题之前先来看实体行政区和虚体行政区的区别。虚体行政区是存在于省与县之间的。建国初期为了保障省与县之间协调管理，于是省设置了一个派出机构，就是地区，地区没有人大，是省政府的派出机构，由于没有人大，所以被称作虚体行政区。
　　地转市之后，进一步加剧了中国地区行政管理的混乱。有的地区是三级实体行政区和四级实体行政区并存，我们来举几个例子。内蒙古自治区下辖9个地级市3个盟，地转市时候，9个市变成了有人大的实体行政区，3个盟保持着没有人大的虚体形态，于是出现了三四级并存的特点。事实上并不是只有内蒙古具有这样的特点，黑龙江也有。黑龙江有12个地级市，一个地区，是虚实并存的一个省。贵州也是，贵州有4个地级市，3个自治州，两个地区，这两个地区是两个虚体。西藏有一个地级市，6个地区。青海一个地级市，6个自治州，一个地区，也有一个虚体。新疆一个地级市，5个自治州，7个地区，有7个虚体。这种虚实并存的现象使行政层级变得很混乱。
　　在这个背景下，地级行政区的类型变得更加繁多。按照政治学的理念，将行政区的管理类型划分成多种情况，其中有地域型的地方政府，还有城市型的，民族自治型的，以及特区型的地方政府。地域型的地方政府指的是地方行政管理的空间既包括农村，也包括城市，城市型的管理空间以城市为主，民族自治型的是少数民族的聚居区，特别行政区是82年宪法所提出来的。地转市实现之后，使地级市的行政建制之中出现了除特别行政区之外的上面所有的三种类型，这在理念上很不容易理解。我们以山西省为例，施行地转市之后，山西所有的地级市之中，城市型的管理区域以太原为典型，它以城市为主体，包括小范围的郊区。与太原相邻的一个地级市叫做晋中市，晋中市是以农村为主体的。现在我们就要问了：市这个概念，究竟包含着什么样的内容呢？在汉语之中它是一个什么概念呢？我们平时所有的词“城市”，“城”与“市”是连用的，而古代这两个字是有区别的。“城”是人们所居住的有城墙的空间，而“市”是进行买卖交易的地方，城与市就连接在一起，变成一个概念了。所以说一谈到城市，在我们今天的理念之中其是指的是“城”，可是晋中市却包含了少量的城市，绝大多数的农村，是一个地域型的地级市。
　　现行中国行政区层级的混乱还不仅这些，有的地方的管理层级是二三级并存的，而有的地方是三四级并存的。我们举北京为例。北京作为直辖市是一个与省平级的一级行政区。它所辖的东城、西城、崇文、宣武、石景山和丰台区是属于只有两级行政区的。北京市政府直接领导的是东城区区政府，东城区区政府的行政层级相当于一个地级市。东城区区政府下面管的是街道办事处，街道办事处是不设人大的，也就是说办事处只是东城区政府的一个派出机构，它不算一个行政区。从这个角度来看，这6个区只有两个行政层级。除了这6个区之外，包括海淀，一直到平谷、延庆、密云，存在着3个行政层级。我们看海淀区，海淀区下辖若干个街道办事处、地区办事处和镇。街道办事处是一个虚体，没有人大设置。因此从这个角度看海淀区是有两级——从北京市政府到海淀区政府。但是与此同时它还存在三级，因为它还有五个镇，这五个镇是法律上认定的，是行政区最低的一个层级，这里是设有人大的，因此海淀是三级行政区。于是在现行中华人民共和国行政管理的层级之中，就出现了两级、三级行政区并存的现象。除了北京，上海、重庆、天津都存在这种情况。
　　还有就是一个行政层级之中存在着三级、四级并存的现象。以海南为例。海南省的海口市和三亚市是两个地级市，除了这两个地级市，其他地区是县一级的行政区。海口市下面设立了四个县级行政区，这样从海南省到海口市，再到县一级行政区，下面还有镇政府，一共有四级行政区，海口和三亚皆是如此。可是除了海口和三亚，其他的县就是三级行政区：海南政府，下辖县，再到下一级为镇。于是海南省是三级、四级并存的，但是它们都是实体行政区并存的。
　　下面我们来看内蒙古的例子，内蒙古是三级、四级并存的，而且存在着虚体行政区。内蒙古有个地方叫做阿拉善盟，阿拉善盟与地区相当，是一个虚体行政区。在82年地区转为地级市的过程中，内蒙古没有将所有的虚体都转成实体，阿拉善盟、锡林郭勒盟，巴彦淖尔盟是没有转的，仍然是虚体。内蒙古的管辖区域内还有一个鄂尔多斯市，原来叫做伊克昭盟，后来转变成了实体行政区，从伊克昭盟的虚体转为了鄂尔多斯市实体，它就是四级行政管理。因此内蒙古就是三级、四级并存的情况，而且有虚体存在。
　　下面我们来看东部地区的例子。1982年中央颁布51号文件之后，东部地区几乎全部实现了地转市，也就是成为四级实体的行政区层级。
　　第四个例子是新疆伊犁哈萨克自治州。在这个自治州之内还有塔城、阿勒泰两个地区，可是在中国地方行政区的层级之中，地区和自治州虽然存在着实体和虚体的区别，但它们是平级的，因此伊犁哈萨克自治州是全国唯一的既辖地区又辖县的自治州，也就是同级辖同级。这种情况是怎么形成的呢？1945年新疆伊犁地区举行了由阿合买提江等领导的“三区革命”，革命目的是反对当时国民党新疆省政府主席盛世才的统治。“三区革命”是以伊犁、塔城、阿勒泰为基地发动的，以后以这场革命为基础，将这三个地方融合建成一个自治州。但是同级辖同级在行政上无法操作，于是就出现了我国现行行政管理中的一个特例，伊犁哈萨克自治区获得一个副省级待遇，使这个地区升了半格，这样它才有权力对塔城和阿勒泰实行管理。
　　第五种情况就是特区。特区是香港和澳门回归之后所设立的，原则是一国两制。这两个特区的管理方式与大陆是不同的，有独立的立法机构，有独立的财政和地方管理体制。
　　我们上面所讲的是中华人民共和国行政管理层级的复杂性。尤其是地转市之后这种复杂性就更加突出了，除了上面所讲的复杂性之外，在“市”这一层级之中也有很大的复杂性。同样叫做市，却存在四个级别。第一个级别是省级市，即四个直辖市，它们是一级行政区。第二个级别属于副省级。在中国有15个市属于副省级，它们是计划单列市。什么叫计划单列市？计划单列市的收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，无需上缴省级财政，它们享受着省一级的经济权限。15个市当中有5个非省会城市，大连、青岛、宁波、厦门和深圳，剩下的10个是省会城市。下面还有地级市，地级市包括两种类型，一种是城市型的地级市，一种是地域型的地级市。城市型的地级市是除了那些计划单列市剩下来的省会城市，还有自治区或者省的直辖城市，比如内蒙古的包头市。地域型的地级市既包括城市又包括农村，它不是城市，而是一个管理空间。下面看县级市，县级市多数属于地域型的管理空间，有时也包括城市型的。1982年之后有些县的人口和GDP指标已经高于其他县了，为了发展起见，就将原来县的名称改为市，这种县级市既包括农村，又包括县城。还有一种类型是城市型的县级市，比如辽宁海城市。
　　乡、镇是最基层的行政区。乡、镇之间的区别在于城镇人口的数量，只要非农人口占10%左右，就可以由乡变为镇。当然建制镇是特例，建制镇是指县政府驻地所在的镇。除此之外，非农人口占10%是划分乡与镇的标志。
　　在完成以上对中国现行行政区层级的分析之后，还有一个需要提及的问题就是新疆生产建设兵团的建制与层级。新疆生产建设兵团成立于20世纪50年代初，鉴于新疆的政治军事需要，中央决定将进入新疆的中国人民解放军第一野战军的第一兵团和第二十二兵团全部转业，就地屯垦戍边，组建成新疆生产建设兵团。新疆兵团受中央政府和新疆维吾尔自治区政府双重管辖，在国民经济和社会发展实行国家计划单列并享有省级权限。兵团的人口和面积一般都纳入地方统计中，但国民生产总值则单独列出，不计入自治区的数据。新疆生产建设兵团的管理体系采取军队编制，主要有师、团、连等级别，兵团司令部设在乌鲁木齐市。兵团第一政治委员由自治区党委书记兼任，兵团司令员则由国务院直接任命，其行政级别为省级。兵团的师与自治区的地级行政区一一对应，由相应的地委书记兼任师第一政委。兵团的团级单位除了普通团外，还有农场、牧场等，一般统称为“农牧团场”。普通团除了番号外，通常还具有一个称作镇的地名，但这些所谓的镇并不存在政府、人民代表大会等政权机构，仅仅是团场的别称而已。此外，在兵团总部、各师师部和团场密集的垦区，还设有法院、检察院等机构。新疆生产建设兵团计划单列的特点，使这一组织部分享有行政区的权力，却又有别于一般行政区。其中独立的行政管理权使其具有行政区的特点，但兵团人员户口隶属于自治区管辖，且兵团各级机构不设人大这一特点，又使它不同于行政区。新疆兵团与新疆自治区之间你中有我，我中有你的关系，体现在空间交叉、人员双属等方面。这一特点在兵团管辖的四个市中尤为突出。石河子市、阿拉尔市、五家渠市、图木舒克市为兵团管辖的4个县级市，同时也为自治区政府的直辖县级市。由于这样的双重属性，使这四个市市政府与兵团八师、一师、六师、三师实行一套机构两块牌子的体制，并设有市人民代表大会。 
　　我们回顾了行政管理层级的变化过程之后，与之相关的问题，早已引起各界的关注。近年国家已经着手进行改革，措施之一叫做省辖县。就是将地方行政管理方式拉回到82年之前，由省直接管辖县，这在行政上是可操作的，但是中间这一级已经设立了人大的地级市要怎么处理呢？这就是现今行政管理之中的一个问题，对于这个问题，我们就要结合行政区划的边界问题，对于整个地方行政的管理再进行一番思考了。于是第三个问题要讲到行政区划的界限原则，这是一个事关国家安全以及政治、经济协调发展的大事。
　　中国行政区的界限并不是最初就有的，最初的原始部落地广人稀，界限的概念并不清楚。一直到春秋初期也没有明显的概念。我们举一个例子，春秋时期，秦国要进攻郑国，进军路线虽然算不上千里迢迢，但是中间也经过了其他国家。当秦国大军已经进入到郑国范围后，郑国居然还不知道，若不是途中巧遇郑国商人弦高，郑国的结果就可想而知了。弦高赶着一群牛去做买卖，看到秦国大军已经进入自己国家境内，他对秦人说，我们国君已经知道大军来临了，让我赶着这些牛来犒劳军队。军队出行，贵在出其不意，这些秦国军人想，既然对方已经知道了，再攻打就没有意义了，于是退去了。这个故事告诉我们当时国家边界的概念是不明确的。春秋以后国家与国家之间的战争越来越多，人口也越来越多，这时界限开始逐渐明确。原来城市是国家的象征，国家属于城邦型的，随着领土边界概念越来越明确，城邦型国家开始向领土型国家转化，边界概念也越来越明显。
　　边界是如何划分的呢？古人依照两种原则。第一种叫做随山川形便，就是依照大山大河来确定行政区划边界的走向。这种原则到春秋末期就开始实施了，这种界限具有相对的稳定性。秦始皇统一六国之后，所设一级行政区——郡，其中就采取了随山川形便的原则。这种原则有什么好处和弊端呢？由山川围成的区域是独立的地理单元，管理很容易。缺点是这种地形易守难攻，如果在这里建立了一个割据政权，对于整个国家的威胁就非常大了。我们以四川为例。有人说“天下未乱蜀先乱，天下已定蜀未定”，四川人听到这个肯定很不高兴：难道我们四川人就这么好战吗？不是的，原因在于四川的地形具有典型的随山川形便的特点。四川的西部是青藏高原，南部是云贵高原，东部是三峡地区所在的山地，北部是大巴山和秦岭，易守而难攻，历史上的蜀汉，前蜀，后蜀，元末的明玉珍起义，明末的张献忠起义等，都与四川随山川形便的地形有着直接的关系。
　　由于这些历史教训，行政区划的划界又出现了一个新的原则，叫做“犬牙交错”，打破随山川形便，以避免地方割据政权的拥兵自重。
　　我们讲的上面这些所有的问题都是为了服务今天。当代中国行政区的划分也是依据这两个原则，随山川形便和犬牙交错。以河北省为例，河北省的边界是典型的犬牙交错，它的西面是太行山脉，北面燕山，由于这两条山脉，河北就被分成了三部分，一部分是河北平原，一部分位于蒙古高原，一部分位于东北地区。为什么会形成这种情况呢？因为河北是拱卫北京的，地理和军事非常重要。太行山的北端也就是居庸关，是通往蒙古的通道，这是一个天险，燕山上的关口也是这样。正是这样的原因，在行政区划中实行犬牙交错的原则，将位于燕山以北的承德市与太行山以西的张家口市划归河北。
　　而江西和海南则是典型的以随山川形便原则划定边界的。江西省现在的版图和秦始皇时期的庐江郡极为相似，东西两侧和南部都是山脉，北侧以长江和鄱阳湖划界，是典型的随山川形便。海南建省是很晚的，它是以琼州海峡和广东省划界。对于这个问题我们就要思考了，这是一个独立于海外的岛屿作为中国的一级行政区，是否要严格的依据山川形便呢？现在中国面临的重大问题就包括台独。台湾在历史上就是中国的一部分，这是不容否认的。目前之所以有台独的条件，一个原因就是它是独立在海外的，这个问题可以看成今天海南独立划省的警示。
　　下面我们看重庆市的行政区划，这里也是有问题值得思考的。四川省的东部属于川东岭谷地区，是丘陵山地。重庆设为直辖市时，这些丘陵山地都划给了重庆市。这一地区包括的国家级贫困县占70%以上，就是说重庆作为一个工业城市要带动大多数的国家级贫困县。重庆市划出之后，国家利用三峡库区给予了它一些优惠政策，但是有一天这些政策消失之后，重庆市的工业能否带动这些贫困县呢，这是一个问题。再比如江苏，大家都知道，苏南人看不起苏北人，原因在于苏南的经济发展太好了，尤其太湖平原一代，历史如此，现在也如此。那为什么苏南、苏北会在一个行政区之内呢？封建时期的帝王是有所考虑的，在农业经济的背景下，苏南是发达的，苏北落后，这样将经济发展程度不同的区域融合在一起，叫做“肥瘦搭配”，将矛盾融合在一个行政区之中，就不需要提交给中央，这是古代帝王的谋略。从这方面想，四川与重庆划界就要进行认真思考了。
　　以上这些多属于对今天中华人民共和国行政区划和地方行政管理提出的思考，由于时间关系，无法就如何解决中国行政区划复杂性的后续问题展开讨论。希望从事这方面的研究和具体工作的同学，在政策实施与行政操作中能够认真思考并做出真正贡献。谢谢大家。
　　主题：中国行政区划与地方行政管理
　　时间：2008年10月18日（周六）
　　地点：北京大学
　　主办单位：北京大学
　　主讲人：韩茂莉
　　主讲人简介：
　　韩茂莉，女，1955年出生，北京市人。北京大学环境学院教授、博士生导师。主要研究中国历史人文地理与环境变迁，主持完成国家社会科学基金项目3项、国家自然科学基金项目3项以及国家教委社科基金项目1项，参与各类国家基金以及国际合作多项，先后在《文史》、《中国史研究》、《国学研究》、《地理学报》、《地理研究》等刊物发表文章50余篇，并出版《宋代农业地理》、《辽金农业地理》、《草原与田园——辽金时期西辽河流域农牧业与环境》等学术专著。
　　2001年获国家优秀教学成果二等奖，2002年获全国高校优秀教材一等奖、2006年主讲课程“中国历史地理”获北京市精品课，2007年获北京大学“十佳”教师，2008年主讲课程“中国历史地理”获国家级精品课。
　　摘自《在北大听讲座》第二十辑，新世界出版社，文池主编