关于国土资源违法行为预防体系

建设调研情况报告

根据省厅《关于开展国土资源违法行为预防体系建设调研的通知》（皖国土资执函〔2009〕139号）文件要求，结合我市实际，组织相关人员进行了座谈交流，并进行了实地调研，现将有关情况汇报如下：

一、构建国土资源违法行为预防体系的必要性

近年来，我市土地执法监察工作按照市局党组的部署安排，坚持“两手抓、两手硬”。一方面严格履行职责，全面完成依法查处任务；另一方面将构建国土资源违法行为预防机制作为土地执法的重中之重，深入研究、积极探索、努力实践、狠抓机制的构建工作，建立和推行动态巡查发现、制止、报告、追究等制度，并在南京局的例行督察、“卫片执法检查”及日常执法工作中取得了良好的成效。但如何在执法过程中做到标本兼治，防患于未然。在加大土地执法力度，提高土地违法行为“死亡率”的同时，更应要积极探索和构建预防为先的执法监管体系。

构建国土资源违法行为预防体系，要以科学发展观为指导，以构建保障科学发展的新机制为主线，以强化基层执法监管为基础，以及时预防和制止各类国土资源违规违法行为为重点，坚持标本兼治、综合治理、防查并举、注重预防的方针，建立健全前事中事后紧密衔接、覆盖批供管用全程、相关部门协调配合的监督管理制度，是新形势下对国土资源管理工作规律认识的进一步深化，是从源头上预防国土资源违法行为的根本举措，是着力做好土地违法行为的源头防范，努力降低土地违法行为“出生率”，达到减少损失、减轻执法难度的目的，对保护节约资源、保障支持发展具有极其重要的意义。

    二、构建构建国土资源违法行为预防体系主要方法

通过座谈和实地调研，认为构建国土资源违法行为预防体系，必须在党委、政府的坚强领导下，综合运用经济、行政、司法等多种手段，强化部门职能、调动社会监管责任、协调联动多部门、多种执法力量、多管齐下，方可构建预防在先的“四早”机制的土地执法监管体系。按照早发现、早制止、早报告、早处理的原则，关口前移，重心下移，在“防”字上下功夫，在“查”字上求突破，做到严查重防，有效制止各类违法用地行为，降低执法成本。建立部门联动的执法机制。积极与各部门协调配合，在案件查处中将查事与查人并重、教育与打击并重、说服与强制并重的办案理念落在实处。抓好基层所和基层执法队伍建设。

   三、构建国土资源违法行为预防体系主要内容

（一）预防体系

结合我市实际，建立健全五个机制。

1、建立动态巡查机制：在原有的基础上进一步完善动态巡查机制，划分责任区，落实责任人，细化巡查工作考核机制，切实加大违法违规用地用矿巡查制止力度。

    2、建立日常监管机制：组建市、县、乡、村、四级国土资源执法监察信息队伍。对村级执法监察员重新登记，完善制度，落实各级人员组成，明确责任分工，制定考核奖惩机制。

3、建立全程监督机制：强化建设用地审核报批、登记发证、土地交易、土地规划和采探矿许可证发放等环节的监督检查，强化建设项目用地跟踪监控，构建事前防范、事中监督、事后监管的执法监察机制。同时聘请离退休老干部为义务监督员，加强社会监督力度。

4、建立共同责任机制：制定详细工作细则，使承担国土资源规划、审批、管理职能的各个科室，明确自身承担的职能，明确肩负的共同职责，从各个环节、各个方面守住防线。

5、建立年度考核机制：市政府与县（区）政府和重点职能部门签订责任状，制定完善考核细则，将国土资源管理工作作为年终考核的重要指标之一。

（二）查处体系

健全和强化国土资源违法违规案件查处机制，进一步完善五个制度。

1、领导包案制度：对重大典型国土资源违法案件，实行领导挂牌包案制。从立案到结案全程跟踪，解决重大案件查处中的阻力和难点。

2、检查追究制度：定期组织开展案件质量评查活动，一年不少于四次。严格错案追究制度，及时纠正案件查处定性不准、责任不清、处罚偏轻等问题，对案件查处出现严重问题和产生严重后果的相关责任人进行严肃处理。

3、公开查处制度：对性质严重、影响面大的典型案件，采取通过广播、电视、网络等新闻媒体公开曝光的方式进行查处，扩大宣传教育面，真正起到威慑警示作用。

4、联合办案制度：建立纪检、监察、公安、法院、检察院等部门与国土资源管理部门联合办案制度，制定实施细则，形成执法合力，确保查处工作依法到位。

5、部门协作制度。工商、城管、水电、税务、国有资产管理等部门协助配合国土资源管理部门的执法监察工作。工商部门对有国土资源违法行为的工商用户，不得给其发放或铞销营业执照；水电业部门对有国土资源违法行为的用户，不得给其供水供电；税务部门对有国土资源违法行为的用户，不准给其进行税务登记；城管部门对有国土资源违法行为的用户，不准其公开挂放牌匾；国有资产管理部门对国土资源管理部门查处没收资产及时登记查收，法院确定专人负责国土资源违法案件的强制执行工作，确保案件查处落到实处。

四、主要做法

（一）超前预警，创建土地违法行为预防体系

牢固树立“预防为主，全程监督”的观念，由重事后查处轻事前防范，向既要对即成事实的违法案件进行查处，更要着眼于事前防范、事中监督转变。以往的经验教训表明，大量违法行为的发生，不仅给国家、集体造成极大损失，而且查处这些案件十分困难。因此，必须把大量工作做在违法行为发生前，预防、制止违法事实的形成。

1、落实土地违法行为问责制。一是建立工作机制。建立健全“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的执法监察工作机制，严格落实动态巡查备案报告制度，做到违法用地早发现、早报告、早制止。二是实施片警监管。全面实施“片警式”土地监管制度，按行政区域将全市分成二大片，由纪检书记分管，局监察科、监察支队、各国土所、各村民委员会都进行了分片包干。对各片责任人进行公示，公开举报电话，确保土地违法案件及时得到处置。三是严格责任追究。严格实行土地违法行为问责制，凡违法用地的要倒查时间，各国土所是否发现、是否报告、是否制止，如果没有发现、没有报告、没有制止的要严肃追究责任。加强国土所工作人员违法用地信息报告制度，凡涉及开工建设用地的，必须在3天内发现，并对违法用地进行报告。

2、落实村级土地管理工作责任制。在2006年率先全面实行村级土地管理责任制的基础上，进一步进行深化和完善，拓展村级协管员、基本农田管护员、信访信息员、土地监督员“四员一体”的管理机制，实行村级土地管理信息“日报告”、“零报告”制度，探索土地管理模范村建设模式，使全市1250个行政村的土地管理有章可循、责任到位、奖惩分明，充分调动起全社会保护国土资源的积极性和主动性，真正实现了把农村土地资源管住、管好。

3、落实建设用地全程跟踪监管制。建立和完善建设项目用地全程跟踪管理系统，由市局与所在国土所签订建设项目用地全程跟踪管理责任状，切实加强建设用地的审批过程、开工检查、竣工验收的全程跟踪管理工作，督促用地单位和个人把土地用足、用好，努力提高土地利用率。全面推行《建设用地批准书》现场公示制度，做到每个建设用地项目施工现场都悬挂《建设用地批准书》牌子，让人看到后对该项目的具体用地情况一目了然、清清楚楚，方便群众监督。

（二）推行四种合作模式，创建土地违法行为预控机制

1、实行国土资源全社会共同管护模式。确立了做好国土资源管理特别是耕地保护工作，是国土资源部门的重大职责，同时也是各有关部门和各级地方政府的共同责任的理念，坚持“政府统一领导、部门协同配合”的原则，与市发改与经贸委、建设局、水利局、农林局等部门密切配合，加强共同监管。市政府将国土资源管理工作列入日常重要议事日程，并与乡镇人民政府签订耕地保护目标责任状，进一步明确乡镇人民政府在耕地保有量和基本农田保护面积等方面的工作责任，真正改变国土资源“一家管、大家用”的局面。

2、实行多部门联合土地执法模式。联合法院、检察院、公安局、纪委和监察局等部门，共同开展土地执法监察工作，探索国土资源行政执法机关与司法部门相衔接的工作制度，实行司法部门在土地违法案件的调查取证、现场制止阶段的先行参与制度，有效地防止违法犯罪行为的发生。联合各乡镇人民政府，共同加强基层国土资源管理工作。

3、实行“12336”土地执法模式。与凡群众通过拨打“12336”电话举报违法用地的，市局“12336”指挥中心接到指令后，迅速将指令接到市局监察科和监察支队的电话上，土地执法人员在10分钟内赶赴现场进行调查处理，并将处理结果及时反馈给市局“12336”指挥中心，进一步提高违法用地案件的处理效能。

4、实行机动中队突击执法模式。以市国土资源局执法监察支队为基本力量，以基层国土所执法监察中队为调集力量，组建了3个土地执法突击机动中队，可在半小时内集中近15名土地执法人员在第一时间到达违法用地现场，按应急预案分头展开宣传、调查工作，严格履行制止权职能，完善现场制止工作方案，按照《行政处罚法》所规定的法定程序对违法用地案件处罚到位，坚决将初始违法行为消除在萌芽状态。自土地执法突击机动中队组建以来，出动土地执法突击机动力量155人次，制止违法占用基本农田案件9起，现场拆除违章建构筑物、组织复垦土地5200平方米。

（三）实行四类拆除方式，创建土地违法行为查纠机制

1、实施劝导拆除方式。对处于初始状态的违法用地案件，由土地执法人员在做好调查取证的基础上，劝导违法用地行为人自觉拆除违章建筑物，退出擅自侵占的土地。同时，给予三次自觉拆除机会，留出更多的自觉履行时间，尽量消除对立情绪。在第九次卫片执法检查中，自行拆除8件，面积578000平方米。

2、实施帮助拆除方式。对进行反复宣传教育劝说自行拆除无效的情况下，在做好对违法用地单位或个人调查取证的基础上，发出《责令停止施工通知》和《责令限期改正土地违法行为通知》。同时，制定切实可行的拆除工作方案，从现场察看、道路进出、分组展开、警戒标志、签订拆除协议、加强安全措施等方面入手，实施帮助拆除措施，防止违法用地行为的继续扩大和蔓延。

3、实施联合拆除方式。积极争取法制部门支持，切实履行制止权职能，全力破解制止不到位难题，市委、市政府和市法院、公安局等有关部门积极支持市国土资源局的执法行动，从而消除了土地执法人员现场拆除在建违章建筑的思想顾虑，树立起严格执法的信心。在第九次卫片执法检查期间，成功运用法律赋予的制止权，现场拆除违章建筑6处、面积25000平方米，退出土地57.8亩，充分发挥了现场制止机制的执法效果。

4、实施强制拆除方式。对通过履行行政处罚程序的土地违法案件，一旦超过法定的行政复议、行政诉讼时间，马上申请市法院强制执行。对拆除违章建筑的土地，进行严格的检查、验收，并邀请乡镇农业部门、村集体经济组织共同参与验收，恢复土地种植条件，督促及时种植庄稼，切实提高保护土地资源的效果。第九次卫片共查处各类土地违法案件 45 件，涉案面积 2249.2亩，申请法院强制执行案件9件，土地违法案件查处率、行政处罚准确率、结案率均达100%。

五、下一步工作打算

1、加大宣传培训力度。一是面向领导宣传。通过专题报告会、座谈会等形式，面向市四套班子领导、部门领导、乡镇领导，宣传国土资源管理工作的有关法律、法规和政策。通过举办市、乡镇领导培训班的形式进行专题学习，把国土资源管理工作的有关法律、法规和政策列入党员“冬训”内容进行宣传，使全市各级党员领导干部充分认识国土资源管理工作的重要性，不断提高做好国土资源管理工作的自觉性和责任感，并发挥在保护国土资源管理工作中的模范带头作用。同时，编印了《蚌埠市村级土地管理动态》（季刊），内容包括上级文件、领导指示、重要信息、经验交流和村级动态等栏目，发送给市四套班子领导、全市相关部门、各乡镇、各村委会，由此架起了国土资源管理部门与全社会沟通的桥梁，建立了全社会的国土资源信息交流平台。二是面向基层宣传。广泛开展“4.22世界地球日”、“6.25全国土地日”、“12.4法制宣传日”宣传活动，通过广播、电视、报纸等媒体向全社会宣传加强国土资源管理工作的重要性和必要性。三是加强村级培训。统一编印了《村民委员会土地管理责任制工作手册》作为全市村级土管员业务培训的教材，由市国土局监察科、监察支队业务骨干结合案例组织授课和考试，有效提高了全市村级土管员的业务素质和工作责任心。四是加强内部培训。利用休息日开展了全系统业务轮训，对执法监察、工业用地招拍挂、被征地农民基本生活保障、土地登记发证、征地报批、建设用地审批、档案管理等进行了培训和考核，进一步提高国土资源执法工作人员的整体素质。

2、加大媒体曝光力度。充分发挥各类媒体的舆论监督的作用，与市电视台、广播电台、《蚌埠日报》“两台一报”密切配合，争取新闻媒体的支持，对重大的、典型的违法用地案件进行公开曝光。2007年以来，选择了4起典型违法用地案件在媒体上进行了公开曝光，在社会上产生了强烈的反响，收到了良好的土地执法效应。

3、加大现场警示力度。在拆除违法用地上所建的建筑物过程中，组织拆除现场观摩活动，邀请市相关职能部门分管领导、乡镇分管领导、乡镇职能部门领导、村协管员到现场，观摩整个拆除工作，提高警示教育力度。同时，邀请市电视台工作人员对整个拆除工作进行全程录像，既保证了整个拆除过程资料的完整性，又保证了整个拆除过程的合法性、公开性、规范性，也扩大了处理违法用地案件的警示教育面。