为什么脸上会有红点点:试论防范税务执法风险

试论防范税务执法风险

    首先我们要分析税务执法风险的成因，我们认为税务执法风险因素有四：

      一、纳税人因素，世纪之初随着中国国企改革的进程告一段落，中国经济主体多元化显露无疑，大中型国有企业在继续掌控国民经济命脉同时，大量的中小企业如雨后春笋般出现，2003年起其数目已占据企业总数99%，而且庞大的中小企业群体基本上属于非公有制企业，其利益价值取向完全不同于国有企业，在当前法治环境有所改善但不容乐观的现实状况下，大量中小企业涉税违法取向极为严重，并且手段更加隐蔽，而税务部门的执法手段与执法环境却难以应对现实挑战，经常出现漏征漏管、误征误管、错征错管现象，无形中税务执法风险增加不少。

     二、地方政府因素，分税制改革后中央财权上收，地方政府特别是不发达地区政府财政收入举步维艰，为维持政权建设与地方经济发展，不少地方政府在大兴“土地财政”之余，动辄以行政权力调动税务部门违法行政，迫于行政体制局限，税务部门往往难以抗拒从而陷入其中，比如为完成任务，不惜预征税款，甚至地方政府借用征税名义，搭车乱收费、乱摊派、乱罚款，绑架了税务局，这种被动的执法风险近年来有所抬头。

    三、政策因素，许多政策的出台没有尽可能的完善，出现了政策打架现象，比如税务部门要求对企业注销时即行清算，而公司法则规定有债权公告、申报、成立清算组、清算资产、公告解散等多重程序，税务部门要求的注销清算明显与公司法相抵触，那么在税务法规与其他法规冲突时服从谁？再比如税收征管法要求违反税收法律、行政法规的追罚期限为五年，但行政诉讼法一般性规定只有两年，那么就出现了违反税收法律和行政法规适用五年，但违反税收部门规章或规范性文件的追罚期限只为二年的现象，这种种不合理的政策因素置税务部门于左右为难的境地，稍一处置失衡即有陷入执法风险之虞。

    四、内部因素，首先公务员只能进不能出的体制使税务人员优胜劣汰循环机制没有作用，多做多错、少做少错、不做不错的观念在一定地方、一定层级颇有市场，不求有功、但求无过的思想成为明哲保身的法宝，由此使税务人员素质在没有压力情况下鲜能提高，在与纳税人的博奕中稍一不慎即处下风；其次社会风气影响，使部分税务人员里外勾结、循私舞弊、吃拿卡要、乱作为、滥作为，事情一曝光，就难免要承担执法风险责任；第三对政策吃不透，不好好钻研业务，不好好虚心求教，自以为是，主观臆测，结果出现执法过错，承担执法责任；第四人情关系的影响，大公无私这种思想境界要求太高，不易达到，但一些税务人员公私分明却也做不到，往往损公肥私，受人情关系影响，厚此薄彼，该罚的不罚，该移送的不移送，东窗事发之后被追究执法责任。

    研究执法风险的目的不是就风险论风险，而是为了防范和化解执法风险，从而有效保护执法人员的执法安全，全面提高执法效率，我们认为应当从如下几方面入手来解决防范执法风险问题：

    一、抓大放小的征管体制改革，中小企业是解决我国就业的主渠道，在当前金融危机影响我国实体经济并危及就业率情况下，税收政策的着重点应当是放水养鱼，培植税源，助力就业，对大量个体工商户实行减免税政策，减少实际征管量，将有限的力量集中到大中企业上来，这样不仅使税收政策和国家宏观经济调控全局相呼应，而且也减少了征管户过多导致的效率下降问题。无独有偶的是这种抓大放小的征管模式也契合当今国际税收征管先进模式，西方发达国家，包括西方七国集团及大多数经济合作与发展组织的国家多采用这种征管模式，尽管可能会失去部分税源，但却有力的促进了就业，失之桑隅，得之东隅，另外税源的培植为税收的可持续发展提供了不竭的动力源泉。

     二、税务机构体制的改革，保持税务局的独立性并不仅仅是税务局的垂直管理的问题，更主要的是中央与地方事权的合理分配问题，政府职能的转变才是解决地方政府财政困顿的题中应有之义，大政府小社会的现状与财权分配不均衡是难以避免税务局成为地方政府附庸从而陷入执法风险困境的。这点有赖于我国行政体制改革的推进，但税务部门并不是不可为，比如加大稽查与征管的相互监督力度。

    三、人事管理体制的改革，要将优胜劣汰机制用好用活，形成能者上庸者下的用人格局，怎么样形成？首先是我国人事管理制度的变革，而具体到税务部门，则不必等待，而要自身行动起来，比如向基层倾斜，更多的用实践性的指标而不是务虚的指标来评价一个干部，开展岗位练兵来挑选业务尖子，开展业务沙龙来统一政策理解，开展部门协调以解决政策打架问题等等。让能干事的走上一线，让不能干事的到适宜其的岗位上去，人力资源优化配置形成提升效率的资源保障。

四、其它方面的改进，比如制定政策时要着意于保护税务人员，避免不必要的税企纠纷，在国家税收法律、行政法规规定的限度内，根据本地实际情况制定相关规定，比如行政处罚的细化以限制过大的自由裁量权导致的处罚不公而引发的执法风险。引进中介监督，比如建立一个独立于政府部门与纳税人的专职监督机构，运用各种合法手段监控税务执法行为，警戒税务人员，让各种资源多流向基层，增加基层税务部门装备，包括信息装备，改善工作条件，让优秀人才到基层得到锻练，因为基层是直面纳税人的，是产生执法风险的主要方面，保护基层人员才是避免执法风险的重中之重，上级机关应当从此点出发，制定政策与资源配置应当以基层利益为重。