骡子和金孑片尾曲:关于转变政府职能的若干思考

关于转变政府职能的若干思考 【原文出处】政治学研究 【原刊地名】京 【原刊期号】199904 【原刊页号】54～60 【分 类 号】D4 【分 类 名】中国政治 【复印期号】200002 【作 者】沈荣华 【作者简介】沈荣华，苏州大学政治与公共管理学系（江苏省苏州市，215006） 【内容提要】政府职能属于社会上层建筑领域，随着社会经济基础的变化，转变政府职能具有客观的必然性。本文针对政府在市场经济中角色的转换与职责、功能的变化，着重论证了政府职及其能转变的内容界定、方向设计与目标定位，从而阐明转变政府职能对我国经济体制改革与政治体制改革的重大价值。 【关 键 词】政府职能/体制改革 【责任编辑】韩旭
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    　　　　一
    在现代国家中，政府职能与社会经济发展密切相关。在长期的历史发展进程中，由于社会经济基础的演变，政府职能总会随之不断发生变化。同时，由于不同的社会环境和社会结构，政府职能也会表现出不同的体系，具有不同的特色。
    近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，但是，在资本主义发展的不同阶段，其政府职能并不完全相同。在早期自由资本主义阶段，政府主要承担“守夜人”的角色，很少干预经济生活，“自由放任”是当时奉行的信条，人们普遍认为“管得最少的政府，就是最好的政府”。进入垄断资本主义以后，“看不见的手”一度失效，政府职能从自由放任转向国家干预。1933年美国总统罗斯福实行“新政”，政府职能表现为对整个社会经济生活的大规模干预。70年代出现的“滞胀”，则表明资本主义国家政府的干预性职能又走过了头，于是，各主要资本主义国家又对政府职能开始进行重大调整，从“看得见的手”发展到“有限制的适度的国家干预”，即市场机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在，西方主要资本主义国家的政府职能还在作继续的调整。世界各国的经验表明，政府职能设计的合理和优化，直接关系到社会经济的可持续发展。
    对于我国而言，在计划经济体制下，政府职能带有“全能主义”特点。具体表现为行政权力对社会进行全方位的渗透，直接干涉到社会的每个角落，权力运行过程中以命令—服从为主要形式，带有很强烈的“人治”色彩。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转变，中国社会开始转入一种过渡性状态。在政府职能配置上，呈现出传统计划经济体制下的政府职能和社会主义市场经济体制下的政府职能同时并存的“双轨制”。在“双轨制”状态下，由于计划经济体制的弊端和新体制的稚嫩，使得我国政府职能的转变明显滞后于整个改革事业的进程，逐渐成为制约中国进一步发展的“瓶颈”。在“双轨制”状态下，由于政府对全社会变化中的经济和社会活动的适应性较差，宏观调控能力也比较弱，而对微观活动却仍然在很多领域里管得过死，从而影响了社会组织的自主性和活力，削弱了中国的“社会资本”，再加上有些地方政府还参与资源分配的争夺，造成政府角色的错位。这就直接影响到社会主义市场经济体制的健全和完善，扭曲了行政权力公共性的本质属性，使整个政府职能系统处于紊乱无序的状态之中，从而构成了现代化进程中的一种深层次障碍。
    因此，目前我国正在进行的以转变政府职能为核心的行政改革具有双重任务。一方面因社会生活需要，行政权力在继续扩张，政府需要承担更多的职能；另一方面要改革原有的行政体制，对政府的作用空间、涉及领域以及权力行使方式都实施全方位的变革。因此，就我国而言，转变政府职能具有更丰富和复杂的内涵。要把我国的政府职能转变到位，以适应社会主义市场经济的需要，必须将其与巩固、发展社会主义市场经济以及健全、完善社会主义法治结合起来，这是历史的结论，也是社会发展客观规律使然。
    　　　　二
    政府职能可分为基本职能和具体职能两大类，基本职能主要是指阶级统治职能和社会管理职能。对于政府的具体职能，西方学者见仁见智。约翰·穆勒在其《政治经济学原理》一书中，将处于资本主义上升时期的政府职能分为必要的政府职能与可选择的政府职能，其中，必要的政府职能包括保护人身与财产的安全、防止和制止暴力和欺诈，以及增进普遍福利。而可选择的政府职能主要是指命令式干预或非命令式干预。为适应西方资本主义进入了垄断阶段以后的需要，英国经济学家庇古在《福利经济学》一书中指出，政府应该广泛干预社会经济。而凯恩斯则是政府干预理论的集大成者，他认为，政府不仅要对市场失败的方面进行干预，而且对于市场成功的地方也需要政府保护。他指出，政府不应该再是社会秩序的消极保护人，而应该是社会秩序与生活的积极干预者。但与此同时，始终有些学者坚持自由主义的理论倾向。例如，弗里德曼就反对政府过分干预社会经济，他认为，政府的职能是相当有限的，主要是维护纪律秩序，规定财产权内容，制定市场游戏规则，补充私人慈善事业和对缺乏能力的人的照顾。（注：弗里德曼：《资本主义与自由》，第27—39页，商务印书馆，1986年版。）德国弗莱堡学派认为，在“社会市场经济”中，政府的职能既不能像计划经济中那样配置资源，调节经济，也不能像凯恩斯主义所主张的那样，运用经济政策干预经济，而只是维护市场经济的秩序，就像在足球比赛中那样，政府仅仅作为裁判员维护比赛秩序，绝不是作为运动员参加比赛。科斯在《社会成本问题》一文中提出，政府的职能一方面是维持明晰的产权，另一方面是干预产权不易界定或界定不清的经济领域，以尽量减少交易费用。布坎南在《自由、市场和国家》一书中指出，政府的职能主要就是设法将社会磨擦的系数和交易费用降低到人们认可的范围。资本主义国家原准备通过政府介入、加强国家干预来弥补市场缺陷，但是，用来弥补市场缺陷的政府职能并非完美无缺。人们原指望政府能够办好市场办不好的事情，结果却发现政府干预反而降低了经济效益和社会效益，于是，西方出现了一种“政府失败”理论。但是许多当代学者都认为政府应该在更广泛的领域里有所作为。例如，世界银行现任副行长、原克林顿政府经济顾问委员会主席约瑟夫·施蒂格利茨在1997年底世界银行的一次大会上指出，政府应具有六项作用与职能：1.促进教育；2.促进技术进步；3.支持金融部门；4.进行投资基础设施和制度的建设；5.　防止环境恶化；6.建立和维护社会保障体系。
    我国学者关于政府职能的认识也是众说纷纭。有的学者主张政府的职能主要是促进经济增长、保持经济稳定、实现经济公平。有学者认为，政府的职能主要是维护制度条件、创造基础条件、校正日常条件、稳定社会条件。还有学者提出政府职能体现于政府所承担的五种角色，即调控人角色、公益人角色、管制人角色、仲裁人角色、守夜人角色。笔者认为，在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要有以下四个方面：
    第一，政治职能。这是指政府以强力为后盾，防御外敌的入侵，维护国家主权，镇压敌对势力的反抗，制止和打击不法分子的破坏，建立和完善有利于现行统治的政治秩序，维护政治稳定。
    第二，经济职能。这是指政府促进社会经济发展和进步，提高社会生产力水平，提高人民生活水平和综合国力的职能。当前，在世界现代化进程中，政府的经济职能已成为各国政府最重要的职能之一。就我国而言，经过改革开放，在建立社会主义市场经济的过程中，强化政府对经济的宏观调控职能就显得更为重要。从新加坡、韩国等一些新兴工业化国家和地区的经验来看，发展中国家要想在短时间内走完发达国家用二三百年走过的道路，必须强化政府的经济职能。
    第三，社会管理职能。这是指国家具有管理社会公共事务，维护社会公共秩序，发展社会公益事业的职能。我国在建立健全社会主义市场经济过程中，将进一步明确政府的社会指导员和服务者角色，培育和完善各类社会团体和中介组织，积极有序地推进基础设施建设，完善市场的信息机构，加强信息引导，以创造良好的经济和社会发展环境。
    第四，文化职能。社会主义市场经济体制并不是仅以发展经济、增长物质财富为目标。我们的目标是“集中精力把经济建设搞上去，同时，要围绕经济建设这个中心，加强社会主义民主法制和精神文明建设，促进社会全面进步。”“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。”这是一个内涵丰富的目标体系，这就要求政府在不断提高社会生产力发展水平和增强国家经济实力的同时，大力提高全社会的精神文明水平，这是市场经济条件下政府文化职能的重要体现。另外，我们还必须清醒地认识到，市场经济的发展会对传统文化事业产生巨大冲击，也会对现代文化的发展带来正负效应，这就使政府的文化职能变得艰巨而复杂。因此，在建立市场经济体制过程中，政府如何实现文化职能，制定正确的文化、教育和科研政策并完善相应的法律法规，确是一个需要认真思考和对待的问题。
    上述四个方面仅是政府职能的最基本内容，也是主流理论的传统概括。问题是在社会主义市场经济条件下，政府职能的内容必须法治化，转变政府职能也必须法治化。然而，上述政府职能体系却缺乏法治成分，于是，有的学者在政府职能体系中增加了法治职能。笔者对此不敢苟同。市场经济体制和计划经济体制下的政府职能的最大区别之一在于是否法治化，计划经济体制下政府职能的最主要特征是人格化和行政化，以往行政体制改革人治化和转变政府职能随意化，其重要原因即源于此。要使政府行使职能依法进行，就必须将法治作为市场经济条件下政府职能的一个必要参照指标，它是实现政府职能的一种方略和状态，而不能视为其中的一个组成部分。
    　　　　三
    政府职能是指政府（狭义上的）在行使行政权的过程中管理职责与功能的统一。因此，政府职能的转变就是指政府的职责与功能的转换、重组与优化。当前，实现政府职能的转变，主要旨在使政府能适应我国从计划经济向市场经济的历史性转变，通过完善政府职能的再设计，实现行政的创新，以推进有中国特色的现代化建设事业的发展。
    实现这种转变：其一，意味着政府职能的性质和内容的转变，即变计划经济体制下政府所承担的直接经营管理的职能为社会主义市场经济体制下间接调控的职能，变微观管理为主为宏观控制为主，变纵向管理为主为横向协调为主，变指挥命令为主为调节服务为主。在此基础上，完成由“无限政府”向“有限政府”的转变，并建立富有成效的法律调整机制，进而把整个社会生活纳入法治的轨道。在计划经济体制基础上构筑的人治体系，导致了政府职能的无限性，而在市场经济体制基础上构筑的法治体系，将使社会摆脱单纯的偶然性与任意性羁绊，合理整合国家与社会、政府与公民的相互关系。具体地说，就是将属于地方的权力下放给地方，中央政府只管计划指导、宏观调控，充分调动中央和地方两个积极性；将经营权归还给企业，让企业自主经营，使它真正成为市场经济的主体；将原有的一部分政府职能放权于社会，培养社会的自治能力。
    其二，意味着政府职能的实现方式的转变。政府是一个严密的组织系统，其权力的行使应该符合一定的原则和规范体系。但是，当前由于一些制度尚不完备、法律体系又不健全，使政府的权力变得不确定，以至于在一定时期内，部分政府部门在履行职责时，滥用手中的权力，例如，把本该属于无偿服务的项目变为有偿服务，把本不该属于审批或不属于本部门审批的事项，也要硬性纳入审批的范围，其后果必然导致政府管理方向和管理行为的扭曲。要缓解这种不确定，就必须依靠法律。这种对各级政府权限的法律限制，意味着将不同政府机关之间的分工与制衡关系制度化、法律化，也意味着政府职能的内容、行使范围、运行方式等，都必须法制化，凡是超过法律规定的权力都是非法和无效的。这种转变，是市场经济发展的需要，是社会现代化的需要，是管理科学化、民主化的需要，更是为了有力地保障公民的自由权利，推动社会文明的进步和发展的需要。
    其三，意味着政府职能中经济管理手段的转变，即由以行政手段为主转变为行政的、经济的、法律的等手段相结合，其中又以经济手段为主，变单一行政管理为法律、经济、行政等手段相结合的综合管理。而且，随着社会生产力和科学技术的迅猛发展，社会分工越来越细，新的领域日渐增加，政府的社会经济管理职能将增加新的内容，管理的手段和方式也必须随之。
    其四，实际上也就是意味着政府能力的增强与提高。所谓政府能力，就是指政府能不能制订一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。衡量政府能力大小强弱的标准有二：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到群众的支持与拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其方针、政策。这种政府能力具体表现为规划指导能力、社会动员能力、分配能力、适应能力、利益整合能力、协调监督能力、管理能力、服务能力等。政府这些能力不是从来就有的，而是依靠社会生产力和科学技术的发展，依托政治民主化的进程，通过不断的改革和探索而逐步形成的。政府职能的转变只能在政府能力提高的过程中才能逐步实现，也只有真正具备了这些能力，才能实现政府职能真正的转变。
    　　　　四
    发达国家变革的内在逻辑，首先是在整个社会控制机制中，将法律作为社会整合的主要手段，在整合中实现市场化和民主化，然后在市场化和民主化的双重作用下，自发要求制约政府权力，以保障市场经济具有累积性效果和递进性的良性运行。而政府职能则在有限性和有效性上保持平衡。发展中国家的变革历程，一般都具有两个特征。其一，在受到外力的压迫下，逐步加大法律在社会控制机制中的工具性砝码，而内部创新则居次要地位。亨廷顿对这种外来的威胁作用，有其独到的见解。他认为一个社会只要处在封闭状态中，不受外来的威胁，就能维持权力的旧格局而不必革新。日本的封建制之所以持续到19世纪，其原因就在于幕府时期的两个世纪之内，丝毫没有受到国际的压力。明治时期之所以实行改革，正是无法继续闭关自守。（注：亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第168页，上海译文出版社，1989年版。）其二， 政治力量引导社会变革，即由政治力量扮演主导角色，以政治革命或改革运动为先导。这也就是说，由于市场发育不成熟，在社会生活中未形成自发运转机制，政治权力在社会变革中一度或长期发挥巨大的控制作用。布莱克曾经说过，“在这些国家，从根本上与过去决裂不是由政府之外的国内力量所发动的革命所造成的，不是由外国势力的占领所造成的，也不是反对外国统治的民族起义所造成的，而是由传统领导本身所造成的。”（注：布莱克：《现代化的动力》，第46页，第209页，第167页，商务印书馆，1984年。）这一类国家往往把法律视为实现自身原有目标和政策的工具，“法律工具论”是主导理论。在这类国家里，由于缺乏制约机制与力量，因此，“谁来监督监督者”的问题一直很难解决。总的来说，在政府职能和权力制约机制两个层面上，发达国家是在以法治作为社会主导控制的基础上，构筑政府职能体系的；而发展中国家由于本身缺乏法治的本土资源，在引进法治时又突出了法的工具性价值，因此导致政府职能体系人格化，并突出强制性。
    那么，我国政府职能转变的方向是什么？
    当前，我国市场经济的发展已经成为不可逆转的历史潮流。随着市场经济体制的逐渐成熟，必然对传统的“无法”行政提出了挑战。传统行政可以适应封闭生活和分散经营的农业社会，却难以适应本质上要求秩序井然的现代化生产；它可以控制以满足自身需要为目的的自然经济，却无法适应生产和消费规模巨大、流通和交换频繁的市场经济；它可以主宰处于被动地位的小生产者，却不能调整身份自由、意志独立的现代人之间的关系。一句话，随着市场经济的发育与科学技术的发展，必然要求依法行政。现代化的实践早以昭示了这样一个真理：只有在法治型的社会中，才有法治型的政府，只有在法治型的政府才有能力保证和维护社会主体的权利，才能创造一个使个人的合法愿望和尊严得以实现的社会生活条件。政府职能法治化意味着确保社会主体的自主性、自由性和权利性等价值真正兑现。为了实现我国政府职能向法治化的过渡，第一个要求是将政府职能以立法形式予以确立和规范，使政府职能的实施有法可依，这是政府职能法治化的首要条件；第二个要求是以立法形式完成政府职能的分解，即详细确立和规定政府各个职能部门的法律地位、相互关系及各自应承担的职权、职责，使其职责明确，避免互相扯皮和互相推诿；第三个要求是以法律形式明确规定政府行使职能的运行方式与范围以及法律程序，并特别注重政府职能运行过程中的程序化，克服操作者的主观任意性，从而保证依法实施政府职能具有规范性和可行性；第四个要求是以法律形式规定对政府职能运行的监督，详尽规定各不同监督主体对政府职能实施的监督主体资格、监督权利、监督方式及监督结果（即法律责任），使监督具有真实性和可靠性。总之，市场经济条件下政府职能的法治化，这既是市场经济对转变政府职能提出的客观要求，也是建设我国社会主义法治国家的重要前提，是经济市场化、政治民主化、社会法治化的关键环节。
    　　　　五
    当前在我国，政府职能转变的目的是为了促进社会主义市场经济体制的确立，也就是说，转变政府职能不仅是关系到整个行政体制发生结构性变化，而且与建立市场经济体制相辅相成、互为条件。没有政府职能的转变，就不可能真正实现政企分开，也就不可能有企业经营机制的转换以及现代企业制度的建立和市场经济体制的完善。反过来，如果没有一定的市场经济基础，转变政府职能也只能是一句空话。而市场体制的建立和完善是极其复杂和困难的，尽管我国经过20年的改革开放，商品经济已经有了一定程度的发展，但从总体上看，我国的市场经济还很不发达，商品生产的专业化、社会化程度还很不高，一些主要生产资料仍未真正成为商品进入市场，全国统一开放的市场体系还没有完善，而建设并完善市场制度与市场法规，打破条块分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争等经济体制改革的关键之举，更不是一朝一夕所能完成的。加上企业自主经营的条件仍不完全具备，企业对政府的依赖关系，政府对企业的干预关系还会维持，企业很难成为市场竞争主体，建立良好的经济运行机制也就困难重重，步履维艰。再者，我国搞市场经济有其自身的特殊性，我们继承的是一个与市场经济运行方式截然不同的高度集中的计划经济体制，与这种体制相适应的行政化规则与市场竞争规则格格不入。在对这种计划体制的改革过程中，必然会遇到传统体制惯性的阻碍，必然存在“双轨制”的漏洞和新规则的“真空”，这种偏差不仅导致种种弊端的滋生，而且也会模糊人们对改革方向的认识，从而增加改革的难度。此外，我国的改革是社会主义制度的自我完善，建立社会主义市场经济体制既要利用市场的优势，又要对其自发性、盲目性、破坏性以及逐利的短期性予以合理限制，不经过一个时期的探索和磨合，这种选择的最佳点很难找到。如何在政府职能的设计上接近这个最佳选择点，以实现效率优先与公平原则的结合，无成功经验可借鉴。正因为如此，在我国实现政府职能转变就需要寻找可持续发展的动力机制。
    目前，我们追求与争取的政府职能转变的目标具体表现在三个方面。第一，就政府职能的内容及转变方向而言，由于人民不仅是权力归属主体，而且将逐渐扮演起权力行使主体的角色，因此政府的主导性职能不再是控制和管制，而是转向服务和为服务创设条件，社会中的组织和个人也就不再是单纯的被管理对象，而是跃为具有主体资格和独立行为能力的服务对象，成为政府管理的积极参与者，成为政府运行的中心。所以，便利人民，为人民服务将是政府职能转变的基本准则。第二，就政府权力的存在与运行而言，其职能的存在必须基于法律的授予，其职权的行使必须依据法律，而且，既不能违反行政实体性规范，也不能违反行政程序性规范。第三，就政府职能的实现方式而言，必须强调合理和适度。合理要求政府职能的实现不仅要形式上和实质上都合乎法律，还要求合乎理性和正当性；适度要求政府的干预度要“松”、“紧”适当，既非表现为消极行政之孱弱，也非出现积极行政之僭越。政府的管理职能将更加依赖于政策法律的合理性，从而引导社会组织和公民朝着理性方向发展。
    转变政府职能应把握如下两点关键。第一，就价值定位而言，转变政府职能应以社会本位为其内核心。政府职能的实施应以社会利益和社会要求作为自身价值的参照体系，不断依据社会变量调整自身的结构、行为、管理权限及其运行方式，把政府控制社会的意图减至最低限度。政府主要是社会的服务者、协调者和一定范围的必要干预者，公民及其各类组织才是社会的主导者，这就决定了政府职能的评价标准，将不再完全是效益和效率，而主要是取决于服务对象的满意程度。第二，就政府的工作重点而言，应特别关注产权的保障。按照科斯定律，只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果，而且产权界定越清楚，人们就越可以对经济中各种社会主体的行为方式进行有效的预测，从而促进市场运行的井然有序。所以，政府要以维护明晰的产权为己任，努力使经济领域中原来产权不易界定或界定不清的产权关系明晰化，减少社会的交易费用，降低交易成本，提高经济效率。总之，我国政府职能的转变经历了从全方位干预到干预与不干预混合这一过渡时期，再到强调政府与社会合作的优化干预三个阶段，就性质而言，这是从强制性权力到报偿性权力再到说服性权力的嬗变。对于行政权的这一嬗变趋势，有日本学者称之谓“非权力行政的增大。”（注：［日］室井力主编：《日本现代行政法》，第13页，吴微译，中国政法大学出版社，1995年版。）行政权发展的这种趋势，应是我们在转变政府职能目标定位问题上的基本立足点。
    还需要说明的是，我国政府职能的重新调整和配置要与政府能力相符合，必须考虑到政府能够承担这些职能的成本。世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》中指出，政府能力低的国家将注意力首先集中于基本功能，提供纯粹的公共产品上，诸如财产权、宏观经济稳定；能力稍高的国家就应履行稍多的职能，如提供基础教育和环境保护、解决外部效应问题等；有较强能力的政府可发挥积极的作用，如通过协调私人活动来促进市场发展以及通过再分配促进社会平等。政府职能要与政府能力相一致，这对处于职能转变的我国而言，具有现实的指导意义。因为政府职能并不只是一个抽象的概念，它可以分解为许多项具体的行政权力。因此，在法治政府的建设过程中，缺乏成本——效益原则指导，将使政府在操作中付出较高的代价，无论从近期还是长远角度看，它所带来的弊端是严重的。