2016越战越勇第一期:政府信息公开行政复议若干问题研究-法律信息研究网

政府信息公开行政复议若干问题研究
李凌波
一、引言
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已于2008年5月1日施行，由理论探讨和理念灌输的务虚阶段进入具体操作的务实阶段。《条例》的最根本目的在于将业已开展经年的“准恩赐”型政务公开转变为法定义务范畴下的政府信息公开，通过政府信息公开这一法定渠道，确保公民真正参与到国家政治生活中来，使得知情权、参与权、表达权、监督权这曾经“悬空”的宪法性权利落到地面而回归其位。
政府信息公开似为一具体而微的工作，却能产生极强的衍射和发散效应，可谓“牵一发而动全身”，对公权力运行的各个环节均有触及，不啻为对公权力既有运行模式的全方位检视、“重组”、变革、挑战。这一机制倘真能健康有效运行，一个和谐稳定、良性运转的社会公共领域，一种健康活泼、充满生机的“政治生态”或可预期。这一良好“善治”局面的形成，《条例》的有效施行虽只是一方面，却也至关重要。《条例》的贯彻落实既需要自上而下的改革勇气，更需要自下而上的公民自觉，需要普罗大众淋漓尽致地展现其公民品格。若一方面政府能正确理性面对，另一方面公民特别是非原子化个人的、有组织的NGO和新闻媒体等力量能积极有序参与，通过这两方面的结合，方能凝成推动政治透明、行政公开的压力和合力。
通过政府信息公开工作的开展，将监督政府的动力由内生改为外促，由权力的自我完善、权力制约并监督权力转变为通过权利制约权力，这也正是《条例》在公法意义上的最大亮点所在。本质上以道德为力量本源或者以内部监督为主要制度支撑的自我约束机制，具有自我保护的本能，而外部制衡力量的免疫力较强亦是天然的，因此较之前者往往更持久、更有效。可以说，由仰仗公权力的自我革命到依赖并信赖公民的私权利这一公行政理念的转换，有助于公民品格的形成和公民社会的生长。从这个意义上讲，公众参与是政府信息公开的强劲引擎和永续推动力。可以谨慎地乐观预期，《条例》的施行将推动各级政府及其各部门进一步向民主型、开放型、服务型、责任型政府加速转型。与此同时，《条例》对公民知情权的保障，也必将唤起公民参与公共政治的民主热情。
基于以上考虑，笔者以为，惟有来自于行政体系之外的公民有作为的行为才是推动政府信息公开的基础和动力所在。要想公开条例不至于蜕变成“少公开条例”甚或“不公开条例”，关键还是公民的负责任行动。除却申请公开这一积极制度，《条例》还明确设计了行政复议和行政诉讼这样的消极制度，为公民有效参与和积极推动政府信息公开提供了制度保障。其中，行政复议救济渠道的明确，是对行政复议法复议受理范围相关模糊表述的进一步具体化，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的重要手段，是监督政府公开信息具体行为的有效方式。基于此，笔者试对与政府信息公开行为有关的行政复议的几个问题作一初步研究。
二、行政复议与行政诉讼的选择权问题，即行政复议在政府信息公开法律救济机制中的恰当定位
根据《条例》的现行规定，我国立法取自由选择主义，即申请行政复议还是提起行政诉讼由当事人选择。虽然如此规定似乎较周全和人性化，但“穷尽行政救济”的复议前置机制则更为合理，这主要缘于政府信息公开行政争议相比其他行政争议具有以下特别之处：其一，政府信息公开工作的专业性较强。政府信息公开行政争议更多出自与国家秘密、商业秘密、个人隐私相关联的领域。其内容具有较强的专业性和技术性，由具备专业知识、技能与经验的机构及人员进行判定，往往更有利于争议的解决与实质正义的实现。其二，相比司法方式，行政手段更为便利与快捷，这恰恰与政府信息需求的较强时效性相契合。司法救济虽然因制度设计上的客观与中立而能得到更加公正的结果，但程序较复杂、时间较长、成本较高，毕竟迟到的正义算不上正义。
在《条例》现有的制度框架下，最佳或者最现实的选择应是通过行政复议机构卓有成效的工作，实质性地提升行政复议工作的实效和公信力，行政复议功能得以充分发挥，当事人因而信赖并更愿意通过行政复议渠道解决争议，使得行政复议在事实上处于一种实际前置的地位。如此，切实保障公民政府信息公开权的实现、积极促进行政机关的政府信息公开工作、合理利用有限司法资源从而有效减轻司法的压力这三方面就能达致“三赢”状态。
三、可申请行政复议的政府信息公开具体行政行为的主要情形
先来关注一下政府信息公开行政争议较多发的地带。虽然政府信息公开的目的之一是为了监督政府、促进依法行政，但充分发挥政府信息的服务作用这一立法目的对于一般民众而言却最现实最直接。因此，政府信息公开行政争议较多出现的领域或者部门，可能会集中在所谓的“三公”部门，即“公权力大、公益性强、公众关注度高”的部门，这些部门和公民的关系最为密切，申请公开政府信息的情形也主要集中于此。这些部门主要包括教育、卫生、公安、民政、税收、劳动保障、土地、规划、建设、工商、环境保护等。
鉴于《条例》施行时间不长，尚无太多实际发生的行政复议申请作为参照和佐证，因此，目前还只能遵循“条文主义”，即通过梳理《条例》的具体条款，相对确定可能出现的纠纷及申请行政复议的具体行政行为。主要情形如下：
1、无合法或者正当理由而拒绝提供政府信息；
2、在法定期限内对政府信息公开申请不予答复；
3、违反法定方式、程序而公开政府信息；
4、没有按照申请人要求的形式提供政府信息；
5、认为行政机关应当主动公开政府信息而没有主动公开，侵犯其合法权益；
6、在依申请公开政府信息工作中违法收取相关费用；
7、依申请公开或者部分公开的政府信息侵犯其商业秘密或者个人隐私；
8、不服行政机关拒绝更正与其自身相关的政府信息记录；
9、认为行政机关未在其职责范围内及时澄清虚假或者不完整信息；
10、认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益。
四、行政复议申请人的相关问题
首先谈谈外国人、无国籍人的申请权问题。国外立法例大多将外国人纳入政府信息公开工作中，《条例》没有明确，基于我国的立法惯例并根据既定的法律适用情境，应该认定我国的立法并未涵盖外国人和无国籍人。但是，从更加充分表明我国建设透明、公开政府的决心和信心，进一步昭示我国切实履行加入世界贸易组织时的提高透明度之承诺，且可以有效树立和提升中国的良好国际形象等等角度而言，我们完全可以援引行政复议法的相关条款精神（第四十一条），欢迎和支持外国人、无国籍人和外国组织在我国境内通过法定渠道依法获取相关政府信息。如果能够有这样的统一认识和工作默契，外国人、无国籍人和外国组织当然就可以对相关具体行政行为依法申请行政复议。
其次是能够申请政府信息公开行政复议的申请人的范围问题。政府信息公开行政复议申请人主要有以下几类：一是申请获取政府信息的申请人。这是最主要、最明显、最常见的申请人。这类申请人原则上均可成为行政复议申请人，却也并非绝对没有实质资格限制，这涉及到如何具体界定“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，是从严还是从宽，不仅取决于行政机关的主观能动性和实际工作能力，也有赖于公民方的主动性。二是涉及商业秘密、个人隐私的第三方。三是在认为行政机关应当主动公开而没有公开的情形中，什么人可以成为申请人？是否可以在此领域尝试“行政公益复议”？这同样取决于行政机关的勇气。国外立法例如美国的做法是限于“受到不利影响的人”，这与我国行政复议法“侵犯其合法权益”的规定是相通的，但是，如何具体界定“合法权益”，仍然是一个问题，需要行政机关根据立法精神和实际工作情况具体把握。
五、被申请人的范围
首先，国务院不可以成为政府信息公开行政复议的被申请人。行政复议法和《条例》的相关规定均止于国务院部门。这既是国家豁免的政治考虑与立法惯例，也有利于具体工作的落实。
其次，各级政府的办事机构，如办公厅、研究室、法制办等，能否成为行政复议的被申请人？特别是法制办这样的行政复议事项具体办理机构，若因政府信息公开行为而成为行政复议被申请人，行政复议的公正性和公信力如何保障，是一个颇具挑战性的问题。笔者以为，自己复议自己及复议的公正性和公信力倒在其次，因为这个问题的本源在于行政复议法相关规定的先天不足及其带来的复议机构的合理设置问题，对于此问题的认识和处理关涉到政府信息公开这项制度的正确定位则是至为关键之处。对于法制办是否是政府信息公开责任主体或者法定义务承担方，立法过程中即存在分歧，持反对意见方多认为法制办不像其他行政职能部门那样具有行政管理职责而不具有政府信息公开责任。可以看出，在目前不可能对行政复议法作大的根本性修改的前提下，这个问题的症结在于对“行政管理”、“行政职责”的正确或者适当扩大理解。援引公务员法关于公务员类型化管理的相应规定，公务员所依归的行政机关亦可以粗略划分为综合管理、专业技术与行政执法三大类别，法制办应属综合管理类行政机关。行政职责或者行政管理不只是直接与行政相对人发生关联且对行政相对人产生直接或者显性影响的权力范畴，而是一切形式的行政权力的运行。或者，我们还可以援引公务员法的立法精神，认定凡是纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机构均应属于负有行政管理职责的机构，也就相应负有公开政府信息的法定责任。当然，这一问题还有待今后可能出台的“政务信息公开法”及修改完善相关法律而进一步具体落实。
原载：北京《法制建设》2008年第4期，为扩大交流学习现转于此，特此鸣谢！