再析地方债

　　近日，欧洲部分国家主权债务危机再起波澜。

　　与此同时，中国地方政府性债务问题也屡屡成为各界关注的焦点。中国是否会步欧债危机的后尘？

　　6月27日，刘家义审计长向全国人大常委会汇报了地方政府性债务的审计情况。同日，国家审计署公布了《全国地方性债务审计结果》。

　　截至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额为107174.91亿元，其中省级32111.94亿元，占29.96%，市级46632.06亿元，占43.51%，县级28430.91亿元，占26.53%。

　　在此之前，中国人民银行在6月1日发布的《2010中国区域金融运行报告》中披露，截至2010年末，地方投融资平台公司有1万余家，贷款占人民币各项贷款比不超过30%，上限约为14万亿元。

　　以此匡算，地方政府性债务的范围应在10.7万亿元到14万亿元之间。

　　然而，这还远不是中国政府债务的总额。如果加上中央政府国债余额6万多亿元，乡镇债务3800多亿元等，各级政府直接债务余额可能接近20万亿元。要是再加上各项隐性债务，债务余额将超过30万亿元。

　　全国人大财经委副主任委员尹中卿接受《财经》专访时指出，地方政府性债务和地方投融资平台所隐藏的风险远高于某些部门和学者的预期。

　　地方债务问题影响是深层次和多方面的，不仅会大大增加地方政府财政和整个银行金融系统风险，降低经济发展效益和国家主权信用，还会使CPI、房地产价格在未来五年到十年内保持高位运行，更会延误“转变经济发展方式”，以及财政体制、土地财政、收入分配改革等对中国未来发展至关重要的改革步伐。

　　还未摸清债务“实数”

　　《财经》：解决地方政府性债务问题，首先要进行定量分析，但审计署、央行、银监会公布的数据并不一致。为什么会出现“数据打架”？哪一家数据更接近实际情况？

　　尹中卿：这次对全国地方政府性债务的审计结果没有超出预料。但也要看到，这次审计只是摸清了基本底数，并不见得是一网打尽，没有遗漏，主要是因为审计署与央行等部门的统计口径不同。审计署在审计时将具备条件的融资平台才纳入融资平台公司的范围，一些比较小的平台，或不符合审计标准的平台，就未计算在内。一些地方故意隐藏的融资平台，如果找不到蛛丝马迹，也难以列入审计范围。

　　而央行和银监会在调查中，把所有发生过借贷行为的地方机构，不管是以公司的名义还是以单位的名义，不管债务数额大小、举债次数，只要发生过借贷行为，都纳入投融资平台公司的统计范围之内。由于央行和银监会是根据每一笔贷款统计得出来的，因而数据有一定的科学性，也更接近实际情况。

　　《财经》：多个部门此前都发布过地方债数据，今年国务院为什么还要责成审计署进行审计？

　　尹中卿：去年7月，财政部、发改委、央行和银监会联合发文，要求各地对政府融资平台公司债务“逐包打开，逐笔核对，重新评估”，在10月31日前上报清理核实情况，但最后却不了了之。

　　据有关部委同志介绍，原因是地方在上报数据前会估计中央要数据的用途，并根据不同的目的调整上报的数据。因此，建立在各个部门和地方上报基础上的统计结果肯定是不准确的。

　　国务院看到了这个问题。今年2月专门发文，责成审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务进行审计，在6月底之前拿出审计结果报告。

　　从今年3月到5月间，全国审计机关动员4万多名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对全国所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业(1923.301,-1.67,-0.09%)单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务进行了全面审计，基本摸清了全国地方政府性债务的底数。应该说，这次审计很有意义，审计结果可信，审计数据也很权威，有利于统一各方面认识，在此基础上研究解决地方政府性债务问题。

　　《财经》：你认为这次审计结果只是摸清了基本底数，并不见得没有遗漏。除了上面说的统计口径不同导致对地方融资平台公司及其贷款余额数据差别之外，还有哪些问题？

　　尹中卿：地方债务不仅包括省、市、县三级政府性债务，也包括乡镇政府甚至村级债务。前些年乡级政府在乡镇企业热潮、各类达标建设过程中也拖欠不少债务，据财政部数据有3885亿元，据一些学者抽样调查估计不低于6000亿元。另外，村级债务也是一个黑洞，至今没有人能说清楚到底有多少。

　　合“情”不合“法”

　　《财经》：现在，很多人把地方政府性债务的责任推到地方政府身上，认为是地方领导干部为了追求政绩，不顾后果。你怎样看待这个问题？

　　尹中卿：我觉得这有一定片面性。实际上，在我国现行体制下，地方政府举债融资有一定的合理性和客观必然性。这些年来，地方积累下规模巨大的政府性债务，除了地方政府负有不可推卸的责任外，上级有关部门有责任，政策银行、商业银行和其他金融机构也有责任，更深层次的原因是体制性问题。

　　首先是现行体制和政策使地方财力严重不足。1994年实施分税制改革之后，很多地方财政入不敷出，变成了“吃饭财政”。

　　地方的发展和以GDP为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”和“负债观”，即“不怕还不了债，只怕借不到钱”。这种“政绩靠借债”“自己借钱别人还债”“前人借钱后人还债”的机制，导致地方各级政府事实上普遍负债。

　　其次是有关部门监管缺位。大量资金通过专项转移支付划拨地方，导致了中央部门和地方政府在“跑部钱进”过程中，出现了配套资金“相互钓鱼”的现象。一些地方为了拿到中央专项转移支付资金，在申报项目时往往不得不承诺其根本就无法承担的配套资金比例，最后靠举债配套。有不少地方政府的债务是由于中央项目地方配套资金不落实而发生的。

　　最后就是银行和其他金融机构助纣为虐。长期以来银行和其他金融机构热衷傍政府，2008年底实行经济刺激计划之后，由于取消了贷款数额限制，各家银行争着抢政府项目，贷款管理过分依赖政府信用，地方政府即使不还钱也能借到钱，结果造成相当部分银行信贷资金“财政化”。

　　《财经》：在本次审计报告中，并没有发现有官员因地方举债而受到指责或者处罚。地方政府举债到底合不合法？

　　尹中卿：我国现行《预算法》明确规定，地方各级预算按照“量入为出、收支平衡”的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定之外，地方政府不得发行地方政府债券。这些年来，国务院及其部门也多次作出规定，禁止地方政府直接贷款或者为举债提供担保。法律法规在这一点上十分明确，地方政府未经批准举债是违法的，地方政府为举债提供担保是违规的，并不因为地方政府普遍举债就算合法合规。

　　这次审计结果显示，至2010年底，全国所有省级政府、市级政府都举借了债务。在全国2779个县级政府中，只有54个县没有债务，其中仅西藏就占40多个县。

　　按照依法治国、依法执政、依法行政的要求，我们必须严肃对待地方政府性债务问题。如果法律有规定就应该严格依法办事，如果法律不适用了就要及时修改法律，决不能有法不依，更不能法不责众。对个别地方政府未经批准举债数额特别巨大的，对于为举债违规提供担保情节特别恶劣并造成重大损失的，应该追究有关人员的法律责任和行政责任。

　　风险隐患不容轻视

　　《财经》：审计结果公布后，一些人认为我国地方政府性债务规模与GDP的比率为27%，中央政府债务余额与GDP的比率为17%，两者相加只有44%左右，低于国际公认的60%的债务负担率标准。从这点看，似乎我国的地方性债务问题并不严重？

　　尹中卿：这种观点似是而非，很容易冲淡我们对政府性债务风险隐患的认识。

　　第一，我国经济发展方式和财政体制与国外并不一样，不能简单地用负债率与外国进行比较。许多地方单位GDP所产生的税收和财政收入，大大低于发达国家，同样100元的GDP，在发达国家可能会产生40元甚至更多的税收，在我国还不到20元。由于地方可支配财力比较低，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额与同级政府综合财力的比率为52.25%，如加上负有担保责任的或有债务后，平均债务率为70.45%。

　　第二，部分地区和行业偿债存在风险。根据这次审计结果，一些地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，有超过25%的债务承诺用土地出让收入作为偿债来源。有近20%市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。有22个市级政府和20个县级政府借新还旧率超过20%，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。全国高速公路的政府负有担保责任的债务借新还旧率接近55%。政府负有担保责任的高校、医院债务也存在借新债还旧债和逾期债务。一旦银行收紧银根，就会造成资金链断裂，构成现实的债务风险。

　　第三，政府债务既包括地方债务，也包括中央债务。中央政府债务既包括显性债务，也包括隐性债务。过去五年来，中央财政赤字总规模达到22049亿元，相当于“十五”时期的1.5倍。2010年，国债余额增加到67548亿元，五年期间接近翻番，相当于“十五”期末2005年的2.1倍。省、市、县、乡地方政府性债务，加上国债余额，政府债务余额接近20万亿元，负债率达到45%。其中，10年期以上国债占比达到26.8%，2016年以后到期偿还的地方政府性债务占比达到30.21%，为以后更长时间的还款增加了隐患。

　　与此同时，政府隐性债务也急剧增加。2010年，国家开发银行、农业发展银行、国家进出口银行合计负债7.3万亿元。四家国有商业银行改制上市时剥离的1.4万亿元不良资产仍然属于政府的或有隐性债务。另外，基本养老保险基金至少还存在约3万亿元缺口。如果加上这些隐性债务，我国债务规模将远远超过30万亿元，负债率达到75%以上。

　　还有一点不同，国外的主权债务很多是债券直接融资，债务会影响国家债务信用评级，从而提高融资成本，或者根本借不到债。

　　我们现在的债务基本上都是间接融资。根据这次审计结果，2010年地方政府性债务余额中，银行贷款占79.1%。根据银监会调查，目前地方融资平台贷款中有23%存在严重偿还风险。以央行认定的14万亿元计算，有3.2万亿元债务可能变成不良贷款。如果以审计署认定的10万亿元计算，风险敞口也将达到2.3万亿元以上。这都将远高于当年四大国有商业银行改制上市时剥离的1.4万亿元呆坏账。由于银行与地方政府有着千丝万缕的联系，地方政府性债务违约直接表现为银行的呆坏账，财政风险很容易转化为金融风险，进而转化为国家负担，最终由全民埋单。

　　因此，与国外数据简单对比，并不能反映实际的负债情况和偿债能力。我国政府债务所潜藏的问题，比很多人预想的要严重得多。

　　我们应该清醒地认识到，政府和国有控股银行可能不会因为政府性债务破产倒闭，但并不意味着地方政府性债务所引发的一系列问题不会对中国经济伤筋动骨。

　　影响可持续安全发展

　　《财经》：政府性债务问题，会对国民经济产生哪些具体的影响，是否会因此妨碍改革发展的进程？

　　尹中卿：在财政制度没有做出根本性调整的前提下，各级政府为了偿还巨额债务，势必会被迫推迟和放缓各项对未来发展至关重要的改革步伐。

　　由于土地财政不仅是地方政府主要的收入来源，更是地方融资平台贷款的最重要抵(质)押物，地方财政一方面要保证当地社会经济正常运行，另一方面还要偿还债务。因此，广为诟病的土地财政和与之伴生的高房价问题，将更加难以撼动。

　　尽管“十二五”规划提出了“转变经济发展方式”，但调整地方经济发展模式必然会在短期内影响财政收入。这就让本来就对“转方式”动力不足的地方政府在偿债压力之下，更有理由将本地的经济和财政寄托于见效快的低端加工制造等落后产业，从而使“转方式”变成纸上谈兵，收入分配改革更加难以推进，进而贻误中国社会经济转型的良机。

　　《财经》：政府要在未来几年内偿还巨额债务，是否会影响GDP的增速、增加控制通货膨胀的难度？

　　尹中卿：正如一些学者预计的，化解掉地方政府全部的存量债务可能需要用五年到十年的时间。

　　这虽然不会直接导致宏观经济增速的放缓，但会大大增加宏观经济的不稳定因素，并降低本已不高的经济发展效益，放大GDP无效增长的势头，削弱政府控制通货膨胀、保持和促进经济平稳、健康、可持续发展的能力。

　　地方政府性债务对中国经济发展构成威胁。在化解政府债务过程中，金融系统的资金流保障和贷款安全性会受到考验。要严防未来经济出现大起大落和硬着陆，否则政府债务问题很可能会造成多米诺骨牌效应，打断经济增长的势头，甚至影响经济安全发展。

　　分类化解存量债务

　　《财经》：面对巨额地方债务应该如何化解？

　　尹中卿：在讨论如何化解地方政府性债务之前，应先将地方债进行分类，对不同的债务采取不同化解办法。这次审计将地方债务分成三类。

　　第一类是政府的“直接债务”，在10.7万亿元债务总额中，政府直接承担偿债责任的有67109.51亿元，占债务总额的62.62%。第二类是“或有债务”，就是政府履行了担保责任，或者当初承诺代为偿还的。这部分有23369.74亿元，占21.8%。第三类是“其他债务”，政府承担救助责任。比如公立的医院和大学，这部分有16695.66万亿元，占15.58%。

　　政府需要制定解决办法来偿还直接债务，督促借款单位偿还担保债务。

　　从投向来看，大部分债务资金投到了经营类项目上，有些是半经营性的项目，有些是公益性的项目。

　　在化解旧债时，应改革融资渠道，盘活资产，把经营性和准经营性的项目剥离出去。仅2008年的直接债务中，有一些债务资金被投入到高能耗、高污染、产能过剩的项目中，还有一些资金投资到资本市场和房地产市场，这些资金都应剥离出来。

　　需要引入民间资本。要结合民营经济36条，把一些经营性的项目全部推向市场。对一些准经营性和公益性的项目，如能够赢利的高速公路、垃圾焚烧项目、污水处理厂、地铁等，可以通过特许权形式打包转让，把一些民间的资金吸收进来，这样债务也就承担出去了。

　　资产管理公司不可行

　　《财经》：但23%有敞口风险的贷款，最终是否还是要由全民埋单？

　　尹中卿：地方政府性债务无论采取哪种解决方式，最后必然都要通过全民埋单来实现。按照审计署10.7万亿元的口径计算，全国人均800余元。而政府显然不可能直接向民众征款，实现的途径只能是降低经济发展的质量，保持较高的通货膨胀率。

　　《财经》：前不久，财政部有关司局召开闭门会议，提出仿照当年国有商业银行上市时的做法，剥离地方债务中的不良贷款成立资产公司的设想。这种思路是否可行？

　　尹中卿：成立资产管理公司，等于是由中央替地方政府埋单，这必将面临道德风险，刺激地方政府更加无所顾忌地大规模举债。事实证明，成立资产管理公司，非但无助于化解地方债务，反而会使多年来国有商业银行的改革成果毁于一旦。

　　1999年，为处置国有银行l.4万亿元不良贷款成立了四家资产管理公司。截至2009年底，四家资产管理公司累计收回2000多亿元，仅够支付债券利息，连员工的工资都不够。

　　时至今日，1.4万亿元不良贷款仍未得到化解，成立国有资产管理公司所起到的作用只是将商业银行的呆坏账转为中央的或有隐性债务。

　　推进财税体制改革

　　《财经》：从法律方面是否有办法？听说正在酝酿修改《预算法》，有一些意见认为应该赋予地方发债权，这样能否改善地方债务问题？

　　尹中卿：要坚决地从法律制度上对地方投融资体制进行考虑，解决地方政府性债务的规范化和法治化问题。我认为在修改《预算法》的时候应该赋予地方政府举债权。我们这样大的一个国家，政府负担这么多经济建设责任和民生责任，仅仅靠现有的预算，行政和融资能力是不够的。尤其我们处于城镇化和工业化的进程之中，应该赋予地方举债权。

　　《财经》：这需要配套的财政体制改革，应如何推进？

　　尹中卿：首先，要理清政府的界限，各级政府部门应逐渐完全退出经营性和准经营性领域，将有限的财力用于民生和公益项目。

　　政府是公共财政，公共财政就不能投资经营。政府公共财政不应该用于投资，否则我们就还是过去计划经济的一套，由政府直接去建设。

　　如果把政府这部分经济问题解决之后，地方政府的融资欲求就没那么高了。

　　第二是中央与地方之间要划分财权和事权，要完善分税制，明确地方的支出责任与财力保障体制。有些方面不属于地方政府的责任，就不要交给地方了。赋予地方政府的责任，就要有财力保障。

　　现在比较大的问题是转移支付制度。应该通过改革，尽量地增加一般性的转移支付特别是均衡性转移支付，直接列入地方预算。逐步减少专项转移支付，优化专项转移支付结构，增强专项转移支付的实效。要健全地方税收制度，如通过财产税、物业税、交易税、所得税等，使地方能够有一个稳定的收入来源，形成自我财力，减少对土地财政的过分依赖。

　　《财经》：具体制度应该怎样设计，如何保证地方不会乱发债？

　　尹中卿：至少在省一级应该赋予举债权。地市一级的，如果赋予，应该有总额限制，还应该报请央行或财政部批准。最主要的是应列入当地预算，由本地人大批准。这样就可以限制政府的短期行为。

　　法律上还应该规定，地方政府不能担保。法律为地方政府的融资权开了口子，但是对于担保要严格起来，否则就没准儿了。

　　《财经》：赋予地方举债权和现在的融资平台公司有何异同？

　　尹中卿：地方政府是通过融资平台公司向银行贷款，并通过平台公司还贷，银行不可能直接给政府贷款。

　　赋予地方举债权，地方就可以发行市政债、建设债等债券，属于直接融资，经过上级批准额度和同级人大批准，并列入预算接受监督。这样就可以在很大程度上减少到期不能偿还债务的风险。

　　从融资平台到发行地方债券的转变，会减少金融系统的风险，但会增加政府的信用评级风险。因此，中央政府要做好风险评估和总量控制的制度安排。

　　《财经》：为什么要允许地方发行市政债等债券，这是否会重蹈城投债的覆辙？

　　尹中卿：探索建立市政债制度。城镇化进程中对金融资源的需求是多层次的，城市基础设施和公共建设除了依靠财政资金、商业银行长期贷款、政策性银行贷款，更需要发行长期建设债券、中期票据筹措资金。

　　要规范地方政府的融资渠道，避免政府过度依赖银行融资，推动政府债务的显性化。通过市政项目建设债券进行直接融资，不仅可以降低融资成本，而且可以长债长投，满足城市长远发展需要。

　　这就需要修改《预算法》，允许地方政府直接发债并列入预算。还应在债券发行条件、融资规模、资金流向和使用范围方面都要严格控制，促使地方政府改进财政状况，尽可能披露项目收益信息，引导地方政府提高债券资金使用效率。

　　严控平台杠杆率

　　《财经》：当前流动性严重过剩，您对投融资平台引进民间资本，股权多元化方面有什么建议？

　　尹中卿：应该发展城建信托融资。信托是与银行、证券、保险并行的金融支柱。良好的信托项目一方面能吸收民间闲散资金，另一方面可以及时解决城市建设的资金缺口。从信托公司的角度看，基础设施投资风险低、回报稳定，以及股权控制力比信托贷款和股权投资更有吸引力。

　　2003年以来，我国信托业年均增长70%以上，但基础设施信托资金大多采取信托贷款方式，股权投资信托不到三分之一，还有很大的发展空间。

　　股权投资信托资金进入地方投融资平台公司，意味着信托公司对融资平台具有控制权和监督权，充分利用信托公司专业的投资能力，可以为融资平台公司在资金运作、项目咨询、项目评估、项目决策等各方面提供有效的支持。

　　《财经》：下一步，应如何规范地方投融资平台公司？

　　尹中卿：希望国务院及其有关部门尽快制定地方投融资平台公司管理办法，对政府的什么部门可以设立，设立的时候应该划出什么资产等作出明确规定。

　　第一，现在仅依靠土地的储备整治权和项目综合收费权是不行的。一旦土地价格下来了，或是过路费不能收了，偿债能力又会成问题，所以要确保抵押物和质押物是真实可兑现的，就必须按照商业模式去设立投融资平台公司。

　　第二，投融资平台公司的管理应该完全和政府剥离。不能既是政府的局长又兼任投融资平台公司的总经理。应该完全按商业模式运作项目，内部应建立独立的法人治理结构。

　　第三，使用时杠杆率应该符合规定。不能做一个1000万元的投融资平台公司，敢贷款10亿元。如果这样的话，那就是银行审查的问题了。

　　《财经》：现在的杠杆率一般是多少？比较合理的杠杆率是多少？

　　尹中卿： 投融资平台公司的杠杆率各不相同，有些翻番，七八倍、十多倍都有。不同的项目杠杆率也会不同，具体应由银监会制定相关的办法。而且要明确，如果不符合规定，银行就不能贷款。

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