海沧儿童公园:日本人如何应对自然灾害

防灾：从日常做起

余天任

几乎每户日本人家都有一张各个区役所发放的地区《灾害时避难场所》地图，里面标明了这个地区一旦发生洪水、台风、山崩、海啸时的避难场所。

日本人的住家家具也很有特色。卧室里几乎没有家具，被褥等都放在壁橱里，壁橱都是横拉门。横拉门除了能够节省空间之外，还有一个特点就是不会在地震时由于晃动而自动开启，从而造成里面存放的东西滑出来造成人员伤害。

日本家庭里比较沉重的家具一般都尽量支到天花板，实在支不到的在上面加上一个可伸缩的撑脚，尽量和天花板成为一体，避免地震时倒塌。

日本人的汽车行李箱里一般有一个“防灾箱”，里面是一些干粮、饮用水、手电筒、急救包什么的。

日本的防灾意识确实很强，这是因为日本的灾害实在太多了的缘故。

日本政府有一个以内阁总理大臣为会长的常设组织叫“中央防灾会议”，简称“中防会议”，委员包括全体内阁大臣加上日本银行总裁，日本红十字会社长，日本放送协会（NHK）会长，日本电报电话株式会社（NTT）社长还有四名灾害学方面的学术权威。这个会议是专门负责制定全国防灾基本计划，和审议有关防灾的重要事项。

“中防会议”下设一个“专门调查会”为会议提供各种资料。

2008年 5月14日，这个专门调查会公布了一份最新的资料，对日本可能发生的大型地震造成的危害进行了估算。正好公布的前两天中国四川省发生了7.8级特大地震，据中国官方当时统计，死亡3万余人。这份估算报告更加引起了日本人的注意。

这份报告估算了在南北纵贯大阪府长达42公里的上町断层和在爱知县西部长达51公里的猿投—高浜断层在冬季的正午发生7.6级地震的情况下可能发生的后果。报告显示在大阪发生“近畿地震”的情况下死亡人数可能高达4万余人，倒塌房屋97万栋，占建筑物总数的82%，造成的直接经济损失74万亿日元（约合7 400亿美元），而日本政府的年间预算不到90万亿日元。在爱知县发生“中部地震”的直接被害人中死亡者可达3万，倒塌房屋占建筑物总数的76%，经济损失33万亿日元（约合3 300亿美元）。

除了这些直接的经济损失以外，由于交通网被破坏，物流不通而引起的经济损失分别是3.4万亿日元和3.9万亿日元。分别有550万人和250万人的难民出现，光是近畿一带水电气生活线的复原就要花费4.4万亿日元。

这次的估算报告没有包括预计发生在关东地区的“东海地震”，但前几年对首都圈地震的估算是死亡人数1.1万，直接经济损失106万亿日元（约合1万亿美元）。

这个估算报告值得注意的地方是直接死亡人数和经济损失的数字。东京发生地震的经济损失虽然最大，但死亡人数反而最低。这是因为东京地区集中了全部的中央部门，和绝大多数大企业的总部，从而是全日本防震对策执行的最好的地方的缘故。这一点就充分说明了防灾的重要性。

众所周知，日本是地震多发国家，这是因为有四个板块，欧亚板块、太平洋板块、北美板块和菲律宾板块在这个占地面积仅有地球总面积0.25%的弹丸之地交汇，板块间的运动，使得日本列岛就像在摇篮上一样不断晃动。日本民间有句俗话说四件最可怕的东西是“地震、火灾、打雷、老爹”，其中地震放在首位。光20世纪袭击日本列岛，造成死亡人数在1 000人以上的地震就有10次，其中1923年的关东大地震和1995年的阪神大地震就分别造成了10万人和6 400人死亡。

除了地震之外，台风、海啸、暴雨、火山爆发等经常使日本大规模的生命财产受到损失，像1959年的伊势湾台风就造成了5 000人的死亡。所以日本人的防灾意识很强。

日本在1947年制定了第一部有关灾害的《灾害救助法》，规定了发生自然灾害时如何协调中央政府和各地方自治体之间在救护灾民，安置灾民方面的劳务、设施、设备、物资和资金的运作。1950年，又将1920年制定的有关城市规划的《市街地建筑物法》修改为《建筑基准法》，将其重点放到保护国民的生命、财产和健康，使之成为建筑用地、构造、设备和用途必须满足的“最低基准”。

伊势湾台风灾害使日本人更加认识了“防灾”比“救灾”更为重要。1961年制定了《灾害对策基本法》，确立了中央和地方的防灾体制，明确了责任。从法律的地位规定了各地必须制定防灾计划、救灾计划和确认有关防灾的财政金融措施，从此开始了有计划地整备和推进所谓“防灾行政”。

从研究历史数据中发现大地震一般有一个所谓“七十年周期”，这样在1923年袭击了东京，夺去了10万人生命的“关东大地震”会不会卷土重来就成了日本全国担心的对象，于是在1978年出台了一部地震专门法律《大规模地震对策特别措置法》，规定了指定有可能发生大规模地震的地区为“地震防灾对策强化区域”，规定了医院、百货店、旅馆和剧场这类人员进出较多的地方，从事石油、高压气、火药等行业的公司，铁道等旅客运输业务必须制定各自的《地震防灾应急计划》，各地必须确保地震时的避难通道和避难所。

自然灾害避难所不是简单地随意指定一个地方就行了，而是地方行政当局根据防灾会议所制定的防灾计划设置，由地方行政当局联合红十字会一起运营，管理的平时储备有一定防灾物资（所谓“防灾仓库”）的场所，一般各地都是公立中小学兼作发生自然灾害时的避难所。这是因为中小学都拥有体育馆等设施，能够容纳较多难民；学校和周围建筑物都有隔离带，这样可以防止发生自然灾害时火灾的延烧；更重要的是公立中小学的建筑费用出自政府预算，比较宽裕，而且平时就在地方政府的管理之下。

指定避难所的门口有一块铭牌，上面用日文、韩文和中文写明了用途和联络电话。

这种“避难所”制度，在1995年7.3级的阪神大震灾中得到了证明。阪神大震灾时，神户市内共有各类中小学、幼儿园等共计345所，其中受灾学校总数为195所。没有建筑物倒毁的事例发生。发生天花板塌下，墙壁开裂等事故的教室总数507间，约占全部教室总数的6%。这些公立中小学在长达三个月的时间里，为地震产生的几十万难民提供了安身之地。

所以在阪神大震灾之后根据大地震得的经验教训，日本又制定了《地震防灾对策特别措置法》，对避难所、防灾仓库、防灾食粮和财政金融支持等作出了更加明确的规定。

从这些政府的法律规定就可以看出日本人的防灾意识。每年在关东大震灾的纪念日9月1日时都会举行大规模的慰灵祭活动，1960年开始成为了正式的“防灾日”。这一天除了祭祀活动之外，各地都会举行各种规模的防灾训练，阪神大地震以后基本上都是针对地震的防灾演习。

演习当然包括专业救援队的救援演习，但是范围更广。其中包括大规模的避难演习，中小学生的集团上下学演习，甚至还有一种上班族的回家演习。日本人一般在离家较远的地方上班，一旦白天遭遇大规模地震会遇到交通中断，怎么回家和家人团聚也是一个很大的问题，所以才有这种演习。预先想定可能发生的桥梁、隧道中断，实地测试能否绕道回到几十公里之外的住家。这种演习对于一旦发生大规模灾害时需要确保那些重要救援通道和受灾人流的移动对于救援工作会造成什么影响是极为重要的。

日本从小学开始就有防灾教育，这种防灾教育不仅仅是在教室里遭遇灾害时的对应，而是包括一切其他想定的场合。比如在家庭里遭遇地震时应该首先切断煤气和电气，然后经过安全通路避难，不要使用电梯。在公共场合则如何遵从避难指示去往安全方向等内容。

随着时代的变化和经济的增长，防灾的手段也在变化，防灾的标准也在变化。阪神大地震时倒塌的房屋绝大部分是1982年《建筑基准法》修改以前建造的房屋。传统的日本式木造住宅建筑方法被称做“木造轴框架法”，这种方法是在屋基上用石条做柱子，然后放上木造框架，房顶使用瓦片。这种建筑方法从20世纪70年代起被认为不符合抗震要求，本来就不稳定的平行四边形框架结构加上沉重的瓦块屋顶对地震的摇晃毫无抵抗能力，沉重的屋顶一旦塌落还会使人体造成伤害。从1974年起日本从欧美引进了一种被称为“木造框架组合墙壁构造法”（two-by-four method）的木造建筑法。这种方法是全部使用2英寸 × 4英寸的基础尺寸把木材建筑材料直接用螺钉固定在基础上。1982年修改的《建筑基准法》支持了这种新的施工方法。阪神地震证明了那次修改是正确的，根据新方法建造的住房没有一间倒塌，倒塌的住宅几乎全部是用旧建筑方法建造的房屋。

每一次地震以后，国土交通省都会组织力量调查，根据调查结果提出对《建筑基准法》的修改意见，阪神大地震以后这部法律已经在1992、2000、2006年三次修改。

除了建筑方法以外，各建筑公司和材料厂家还在不断开发新的建筑材料。在欧洲和中国常常被作为主要建筑材料的砖在日本基本上是不被使用的。日本从英国引进制砖和砖建筑还是在19世纪末期才刚刚开始，但是关东大震灾证明了砖结构房屋的不抗震性。从那以后砖结构建筑在日本几乎不再被使用，取而代之的是辅以轻型墙面材料的钢筋混凝土结构。既安全抗震，又节省能源。

在积极的防灾之外，根据多次灾难的经验特别是阪神大震灾的经验教训。日本在1996年制定了一部《被灾者生活支援法》，规定了国家和地方在发生大规模自然灾害后对受灾者在医疗费、住宅转移、租借、重建等方面应该如何支援。因为从经验中知道，与发生灾害时的抢救人命相比，灾后的灾民生活安排和重建家园更加长期和艰巨。阪神大震灾已经过去14年了，但是被称为“关西地方”的大阪神户一带的经济仍然不如被称为“关东地方”的东京和“中部地方”的名古屋活跃，很多原因得从那次大地震里面去找。

中国是一个幅员广大、自然灾害繁多的国家。各种自然灾害每年带来的生命和物质财产损失是一个巨大的数字。如何防止自然灾害，减小自然灾害造成的危害。在发生灾害时如何救灾，如何安置灾民，如何帮助灾民重建家园，灾害大国日本在这方面有很丰富的经验教训。研究日本在防灾救灾方面的经验教训，对我国的防灾救灾将会有很大帮助。