足球三角挡板:幸强国：美国公共职能私有化的理性思考

幸强国

《江苏社会科学》2003年第1期[政治学研究]

内容提要 公共职能私有化曾经是美国80年代公共行政的主导思想。90年代以后，公共职能私有化的理论已经有了理性思考的色彩。美国的公共行政实践说明， 公共职能私有化不能超越公共权力的底线；公共职能私有化是政府改革的选择之一， 但不是万能的灵丹妙药。 在美国未来的公共行政中， 公私合作将进一步发展, 公共事业和私有组织“双赢”是公私合作的基础。

关键词 美国 公共职能私有化 理性思考

公共职能的私有化被视为美国公共行政在整个80年代占主导地位、影响最为深远的主张。公共职能私有化的一种定义是：“私有化意味着原来由政府机构提供的服务现在由非政府组织来提供”[①]。在美国，“非政府组织”包含赢利的私有企业和非赢利的私有组织。80年代里根政府的宏观经济政策主要包含互补的两手：税收和政府开支同时减少， 其目标是减少政府开支，提高政府效率。 公共职能私有化一度被视为解决政府危机的灵丹妙药。克林顿政府掀起了“重塑政府”的浪潮，公共职能私有化再次成为热门话题。与 80年代相比，“重塑政府”运动之后的公共职能私有化讨论已经带有冷静的理性思考的色彩。本文拟对美国关于公共职能私有化的思考作一个剖析。

一、美国公共职能私有化的底线

第一个理性思考：美国公共职能私有化的底线。公共职能私有化的基本根据是市场经济的效率和公共产品和服务的市场化：（1）市场竞争机制能够提高生产效率和管理效率；（2）公共产品和服务原则上能够市场化。在 80 年代，公共职能私有化在美国的公共行政改革中占主导地位，而且成为一个世界性的潮流， 无论在发达国家还是在第三世界国家，公共职能私有化与市场经济相伴而行，几乎成为同义语。在这个语境下，公共职能私有化有无底线，公共职能私有化的底线是什么都没有成为关注的中心，而一旦公共职能私有化观念被人们普遍接受之后，公共职能私有化的底线这个问题就成为公共行政理论的一个关注热点。

有必要加以说明的是，公共职能私有化的底线和公共职能私有化的局限不是同一概念。公共职能私有化的底线是指无论公共职能私有化的效率多高，公共职能私有化有不可逾越的领域。公共职能私有化的局限指公共职能私有化并非始终与高效率同行，公共职能私有化也可能产生低效率。要充分发挥公共职能私有化的积极作用，必须全面理解公共职能私有化，包括理解公共职能私有化的底线。

罗纳德 C. 莫(Ronald C. Moe))在《论私有化的界限》(Exploring the Limits of Privatization)一文中, 从政府权力的视角论述了公共职能私有化的底线C 公共职能私有化不能超越政府权力。政府权力有以下四点特征：（1）政府权力具有通过强制手段达到目的的特征；（2）政府权力是实施外交、 战争等国家事务的唯一合法权力；（3）政府权力不能宣布“破产，”必须始终对公共利益负责；（4）政府权力具有立法功能，以维持市场经济的秩序。 公共职能私有化组织的权力不具有上述任何一个特征，公共职能私有化所具有的效率不具备取代政府权力的合法性。

罗纳德 C. 莫关于公共职能私有化的底线的论证不是逻辑分析的， 而是“公理” 性的，是对政府合理性的一种逻辑承诺。只要对公共职能私有化作理性思考，就必然承认政府存在的合理性；只要承认政府存在的合理性，就必然要设置公共职能私有化扩展的底线。对于这一点，持激进的公共职能私有化主张的人们也心知肚明。对公共职能私有化持不同意见的真实区别是：在既定条件下公共职能私有化涉及的程度、 范围和方式是不同的。

既然公共职能私有化的底线是潜在的共识，罗纳德 C.莫的论证的意义是什么呢？第一， 从公共职能私有化的理论来说，80年代对公共职能私有化的理解重视经济理论分析，缺少政治和法制的理论，而后者是公共职能私有化分析绝对不可少的理论基础。因此，80年代的公共职能私有化理性是“跛脚” 的理论，罗纳德C.莫的论证是恢复全面的分析方法的“拨乱反正”。第二，与此相似，公共行政强调理论分析的综合性。罗纳德C.莫的论证体现了公共行政重大问题的理性思考必然要走向综合的倾向。

二、美国的公共职能私有化与政府改革的关系

第二个理性思考：美国的公共职能私有化和政府改革的关系。结合美国政府改革的历史和现实情况，这个关系可以从以下三个方面来理解。

第一，美国的公共职能私有化是美国政府改革的一种政策选择，适用于一定的历史条件。公共职能私有化的动因主要是政府管理和公共服务的经济效率。围绕着这样一个经济动因，可能存在两种截然不同的政策选择：扩大政府公共服务功能，或者减少政府公共服务功能。两种政策选择形成互相竞争的张力，在一段时间内一种政策选择占主导地位。公共职能私有化属于后一种选择。前一种选择的典型是美国30年代经济危机后的政策选择。1933年启动的罗斯福新政推行扩张的财政政策，启动公共项目来增加就业，建立社会保障体系，政府公共服务功能空前扩大。正如沙弗利兹（Jay M.Shafriz）评论的那样：“为了应付世界性的经济危机，罗斯福新政迅速而空前地改变了传统的联邦政府的功能。州政府和市政府的改革也是前所未有的。被动作用让位于主动作用。政府组织的主题是：集中化，管理计划性，业绩考核和新的社会项目”[②]。80年代美国里根政府时期面临日益增长的财政赤字，其政策选择与罗斯福新政正好相反：“80年代是一个变革的年代，美国政治经济学的价值观发生了空前的变化。罗纳德·里根就职总统后，一条新的路线在联邦政府确立起来。新路线植根于减少政府干预、加强国防的更加保守的新联邦主义的哲学思想，赞同供给主义经济学，并主张通过‘ 私有化’整合公共事业与私有企业的作用……。从一开始，里根政府就作出了一系列减税和减少公共开支的允诺。这些允诺意味着政府功能的合同转让和公共事业的私有化。为减少联邦支出而进行的公共事业合同转让赋予了州政府和地方政府更多的责任”[③]。没有理由证明在罗斯福的年代不采取扩大公共服务的功能就不能解决美国当时的大萧条局面，同样，也不能说里根政府的减少政府干预和减少政府公共服务的政策选择是完全的随机选择。政策选择的大方向总是顺应现实的需要。

第二，美国的公共职能私有化是美国政府改革的政策手段之一，包含于整体的政府改革之中。广义地说，美国政府改革的公共职能私有化思想的萌芽可以追溯到威尔逊（Woodrow Wilson,1912-1920担任美国总统）的时代。威尔逊主张：“行政的领域是一个实业的领域”。[④] 换言之，政府管理应该向企业组织看齐，形成科学管理的理论和方法。在里根时代，公共职能私有化明确地成为政府改革的重大主题。但是应该看到，公共职能私有化与政府改革的关系是部分与整体的关系，公共职能私有化只是政府改革的一个重要方

面，而不是政府改革的全部，前者不能代替后者。里根时期也不例外，当时公共职能私有化运动处于顶峰时期，但也仅仅是政府改革的一个方面。

克林顿政府上台后，掀起了一个以全国政绩审查为中心的重塑政府的运动。副总统戈尔主持调研的向国会所作的全国政绩审查报告《从繁文缛节到实效： 创造低耗高效的政府》[⑤]中对政府改革提出了应对信息时代挑战的战略方针：创造企业化政府组织。 围绕这个战略方针，有 3 条基本原则（ 全国政绩审查的重要参与者之一大卫·奥斯本和特德·盖波勒尔在《重塑政府》一文中把上述的 3 条基本原则扩展为10个方面）：（1）精简繁文缛节—注重政府功能实效，克服官僚主义；（2）顾客优先原则—企业化政府把为公众服务放在首位；（3）授权政府雇员以取得更好实效—分散化管理原则；（4）实效更多成本更少的政府。从上述战略方针和4条基本原则看，围绕政府改革的核心始终是政府效率和社会效益，最终目的是公众利益（政府表述的含义）。在4条基本原则中没有直接提到公共职能私有化，因为公共职能私有化是包含于整个政府改革之中的一个方面。

公共职能私有化是应对公共服务领域扩大、政府的过度膨胀和低效率的政策选择以及政府改革中的分散化趋势、公共服务的市场化的体现。由于公共职能私有化导向在美国政府改革中有非常重要的作用，因而审视这个问题的视角要恰如其分。从 61 年代以来，私有化一直是美国公共行政中的热点话题。在这样的语境下，容易把公共职能私有化与政府改革等同起来，把“元素”视为“系统”，以偏概全，因而不能全面、客观地认识公共职能私有化的作用。

第三， 全面认识公共职能私有化是政府改革正确导向的前提之一。从美国政府改革的现实来看，里根政府时期开始推行公共职能私有化政策，社会对公共职能私有化的肯定程度也很高。笔者认为，现在可以比较谨慎地评价公共职能私有化了：在公共服务领域扩大，政府膨胀且效能低下的情况下，公共职能私有化具有普遍意义，另一方面，从否定的意义上说，公共职能私有化并不是灵丹妙药。里根政府的包括公共职能私有化在内的宏观政策直接面对的问题是财政赤字迅速膨胀，但这个问题直到里根下台也没有解决。

克林顿的“重塑政府”运动以全国政绩审查为突破口，狠抓政府效率，取得了一定的成效对“重塑政府”的负面评价也不少，焦点集中在批评“重塑政府”和全国政绩审查是“虎头蛇尾”的“政治秀”。但至少可以肯定，克林顿政府狠抓政府效率对美国政府从 1996年到2000年短短的几年间从巨额财政赤字到提前实现明显的财政盈余有重大作用。克林顿政府时期，公共职能私有化仍然是政府改革的主题之一，公共职能私有化仍具有如前所述的“普遍意义”。但这个时期对公共职能私有化已经有了比较冷静的思考。罗纳德 C.莫的《论私有化的界限》和威廉T.戈姆莱的《再论私有化》是冷静、全面地思考公共职能私有化问题的名作。他们的思考告诉我们，必须全面认识公共职能私有化和市场机制结合的条件、公共职能私有化的极限和与公共职能私有化相适应的法制环境等方面，才能充分发挥公共职能私有化在政府改革中的正面作用。

三、 美国公共职能私有化的性质和发展趋势

第三个理性思考：公共职能私有化是发达国家公共行政改革的一种趋势。威廉T.戈姆莱在《再论私有化》一文中指出：“ 私有化并不是一个新现象。 例如，我们美国早在建国初期就开始了合同转让。然而，私有化成为热点，受到特别关注是在80年代美国里根总统执政和英联邦首相撒切尔执政的时期。 在90年代，随着各国不同的‘重塑’政府运动的兴起 在美国的共和党重新控制了国会的参议院和众议院之后，私有化又重新成为美国的一个重大话题。”[⑥] 尽管不同的政党对公共职能私有化程度和方式有不同的看法，但赞同公共职能私有化的改革原则的倾向是一贯的。公共职能私有化是英国和美国政府改革中占主流地位的政策，其政策目标是充分运用市场经济的机制解决政府管理和公共服务的危机。

在此，有必要澄清美国的公共职能私有化和一般意义上的私有化的区别。罗纳德 C.莫在《论私有化的界限》一文中总结道：“ 私有化实际上是

一个世界的现象。在不同的国家，从日本、英国和法国这些发达国家到像斯里兰卡和土耳其这样的发展中国家，国家迅速地放弃了企业的经营并鼓励发展有竞争机制的市场经济。”[⑦]上述说法是很不准确的。应该指出，私有化现象确实是一种世界性的潮流，但世界范围内的私有化在不同的背景下有性质极不相同的内涵。罗纳德混淆了生产关系私有化和政府公共职能市场化的区别。如果把上述两种情况都包含在私有化之中，笔者认为，当代世界的私有化分为四种基本类型：第一种是基本生产关系的私有化改革。例如，原来的生产关系公有制为主的国家的私有化是生产关系的根本变化- 其典型代表是苏联和东欧在国家性质发生巨变后的私有化。第二种是某些发展中国家的私有化。它不仅仅是简单地增大私有制生产关系的比重，还带有基本生产关系进一步从封建生产关系向资本主义市场经济转变的私有化。第三种情况是民营经济在社会主义制度下的发展。中国属于这种类型。西方学者把中国民营经济发展称为私有化，这是不符合中国的实际情况的。中国的产业民营化是在不改变社会主义基本生产关系的前提下提高民营产业在国民经济中的比重，这有利于社会主义公有制经济和其他经济成分共同发展，有利于社会主义市场经济的成熟和完善。第四种情况是发达国家的公共职能私有化，即不改变资本主义基本生产关系的公共职能私有化。美国为典型代表。美国是发达国家中市场经济的典型，经济自由化程度最高，因此，美国公共职能私有化的准确含义是政府职能和公共服务最大限度的市场化，即高度的政府运作市场化。

美国的公共职能私有化具有典型意义，因为它是“单纯”的公共职能私有化，不是生产关系的私有化。美国的公共职能私有化的典型性是在高度发展的资本主义条件下，不涉及基本生产关系变革和一般产业所有制调整的“单纯”的公共职能私有化。美国的公共职能私有化的这种“纯粹”性对一般的私有化有一定的参考意义，这是因为一般产业中逻辑地包含了公共服务产业， 因此一般产业的私有化必然会涉及、影响到公共服务产业的私有化。因此，从逻辑上说，美国的公共职能私有化对各国政府职能转变、公共服务市场化都有普遍的影响。从不同的视角看，美国的公共职能私有化模式具有两个鲜明的特点：从直接的政策范围看，美国的公共职能私有化体现了主要包含政府职能和公共服务领域的“单纯”性；从社会整体来看，美国的公共职能私有化体现了将私有化贯穿到一切领域的极端性。美国的公共职能私有化的“单纯”性和极端性对世界各国政府运作市场化不是楷模，但无疑是一种启发，一种极限状态的映射, 一种典型意义的参考系。因此，美国的公共职能私有化的发展趋势也是世界各国政府改革所关注的焦点之一。

如果从理论意义上进行概括，美国的公共职能私有化在21世纪的发展趋势将是公私合作。在现实的运作中，公共部门和私营部门是相互渗透，而不是截然分开的。私营部门在基础建设设施和法律制度方面必须依赖政府，私营部门提供商品和服务并缴纳税赋。 因此， 更准确地说，公共职能私有化是公私合作，而不是纯粹意义上的公共服务的私有化。在里根时期，公共职能私有化是压倒一切的口号，而在克林顿“重塑政府”运动之后，公共职能私有化仍是热点，但它只是政府改革的一个方面。同时， 在美国公共行政研究领域中，“私有化”的片面理解受到了一定的批判，“公私合作”的提法不断增加。可以预见从美国公共行政发展的历史来看，美国公共职能私有化的发展趋势将体现三个重要特点：

第一，公私合作将创造更多的公共服务形式。从美国建国开始，公共服务就一直是公营和私营相互补充的体系。例如，从美国的殖民地时期开始，教育就一直是公立学校和私立学校并行，以公立学校为主，但也有为数不少的私立学校和教会学校。前美国公共服务的两种基本形式是合同出让和公共票证。所谓合同出让就是用合同的方式把公共服务从公共部门出让给私有组织。 公共服务领域广泛，如公共建筑维修、数据管理、公共广告、缉毒和戒毒、教育考试等。所谓公共票证是社会救济等公共政策的手段，是替代现金而享受某种公共服务的票证。涉及到公共票证的公共服务包括学费、食品、托儿、住房补贴等。票证体现了市场竞争的效率，持有票证的公民可以选择由不同的私有组织所提供的公共服务。公共服务市场化的趋势将推动美国公私合作的方式不断发生变化，以不断提高资源的利用率。美国公共服务方式另的一个重要方面是公共部门直接提供产品和服务，如公共娱乐、保安服务、交通设施等。

第二， 公共职能领域中公共部门和私有部门的作用的大小是变化的。从历史上看，在罗斯福“新政”时期，公共部门发挥了更大的作用。在里根政府时期，私有组织在公共服务中的作用有明显增长。从公共服务的行业看，公营和私营的情况也是变化的。例如，公交传统上是私有组织经营，而现在公交的大部分已成为公共事业，原因是车费不能支持营运，公交成为政府补贴的公共服务业。又如，医疗业主要是私有事业，但由于美国20世纪30年代以来社会医疗保险的发展，现在公费医疗占有很大份额。为什么公共服务中公共部门和私有组织的作用会不断地发生变化？从理论上说，公共服务的方式服从于公共服务的服务效率和服务质量，公营或私营的效率和质量都接受实践的检验，而迄今为止还没有足够的证据说明在公共服务中何者的效率和质量占绝对优势。公共部门和私有部门的作用的大小的动态性必将在公共服务领域中进一步体现出来。

第三, 公共部门和私营部门“双赢”将是公共职能公私合作的重要基础。 在公共服务市场化的过程中，公共部门和私营部门既存在博弈关系，又存在优势互补的合作关系。在民主监督的基础上，公共部门和私营部门的博弈关系有利于公共服务的效率和质量的提高。在公私合作的体制中，有利于遏制公务员的懒惰和教条、私企老板的唯利是图和贪得无厌等。在美国的公共服务中，公共部门和私营部门都分别暴露了各自的弱点，积累了一定的实践经验和理论基础。美国公共服务领域中的公私合作只有在“双赢”局面下才能得到发展。                                

注释 

[①] George Berkley; John Rouse: The Craft of Public Administration, Seventh Edition, McGraw-Hill,1997,p318.

[②] Ronald C. Moe: Exploring the limits of Privatization, 竺乾威，马国泉编：《公共行政学经典文选》英文版，[上海]复旦大学出版社2000年版，第66页。

[③] 同上，第311页。

[④] 同上，第20页。

[⑤] 同上，第535-542页。