机器人手爪:西方行政学说网站 - 浅议登哈特之新公共服务理论 孙云冲

浅议登哈特之新公共服务理论

政治与公共管理学院06级行政管理   孙云冲   200632430084

【摘要】本文首先概述了新公共服务和老公共行政、新公共管理之间的关系，进而围绕这三者的比较详细阐述了新公共服务的内容，最后对新公共服务的意义和发展做了简要评述。

【关键字】新公共服务、老公共行政、新公共管理、公民权、公民参与

一．老公共行政、新公共管理和新公共服务概述

公共行政的发展已有一百多年的历史，在这个过程中，各方理论和观点层出不穷。随着时代的发展，传统的公共行政理论（老公共行政理论）已无法满足现实的需求，新的理论模型不断涌现，其中比较有影响力的是新公共管理理论和新公共服务理论。新公共管理是针对老公共行政而提出的，对于传统的官僚层级体制的弊端进行了有力的纠正，事实上，是在原有行政体制的基础上进行改进或修补，用它的话说是“重塑”。它把市场中的企业精神引入公共管理领域，认为政府应该只从事那些不能民营化或不能对外承包的活动，市场机制应该尽可能地被利用，以便公民可以在服务供给方面获得更多的选择。我们不难看出，新公共管理和老公共行政是一脉相承的，虽然两者有很大的不同，但它们的核心理念是相似的，二者都依靠和信奉理性选择的模式，希望通过管理来追求效率。

另一方面，新公共服务理论是应新公共管理理论的兴起而提出。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。[①] 然而，对于新公共服务的一些基本内涵，在传统公共行政时期就已经存在，例如德怀特·沃尔多、马歇尔·迪莫克等人的观点，但这些观点一直没有占据主流，也相对比较分散。而新公共服务的提出可以说是对这些观点的再次重申和归结，当然也不乏新颖的论述。我们可以用下图来描绘上文提到的四者的关系。

 图一

20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显现其主导范式地位，笔者认为，这里的一个很重要原因是新公共管理是针对现实体制提出的具体理论，它对于实践有很强的指导性，虽然它仅仅是在原有体制上的修补和创新，没有做根本的改革，但它的意义和进步性是显然的。而新公共服务，它所提倡的民主参与、尊重公民权、平等、公正等政治价值虽然是根本性的，但却缺乏可操作性，新公共服务学派的理论家在构建这样一幅美好蓝图后，并没有提出有价值的实践层面的途径，这是非常遗憾的。

老公共行政和新公共管理都可以说是一种相对封闭的模式，他们对于提高公共服务提供效率和质量的方法是对内的，不论是老公共行政的层级控制还是新公共管理的企业家精神，都只是关注于提供者本身素质的提高。而新公共服务以及之前的理论渊源，却是为公共行政提供了一套开放的模式，侧重于对外的模式，也就是说把服务的被提供者纳入到服务提供的决策和执行过程中，分享行政权力。事实上，三者最根本的区别在于角色的定位，老公共行政把接受公共服务的人们视为迫切需要帮助的人，他们对公共机构有很大的依赖性，所以就理所当然应该进行控制和管理；新公共服务把接受服务的人称为顾客，自己则是生产厂家，这极大改变了政府和公民之间的原有的不平等定位，为此，政府在制定和执行决策过程中要以顾客为导向；而新公共服务认为公共服务的提供对象是公民，是政府的主人，政府是类似于仆人的角色，既然是主人，当然应该参与到具体决策过程中来。可见，三者对于相关角色的不同定位，每一次都是极具开创性的，新公共管理推翻了之前的政府和公民的不平等定位，用市场中的企业和顾客来重新诠释，新公共服务则进一步认为，政府不是属于企业家公务员的，而是人民的，所以政府服务的是公民，而非顾客，公务员也非企业家，而是公民的服务者。如下表所示：

老公共行政

新公共管理

新公共服务

政府—公民的关系

帮助者—被帮助者（不合理的不平等）

企业—顾客

（平等）

公仆—主人

（合理的不平等）

表一

这种理论的演进应该说是进步的，是符合时代潮流的。一个简单的例子来描述上述关系：一群游客在午后的沙滩沐浴阳光，大家都感到口渴，但附近没有饮料销售，所以大家就派了一位信得过的代表驱车前往邻近的小镇购买饮料，并且把每个人的饮料费交给这个代表。那么如何保证这个代表能尽快买到游客合意的饮料呢？老公共行政和新公共管理都把重点关注于代表，希望通过技术上和思想上的改进来提高代表的素质，保证他能把车驾好、选对路线并购买到大家喜欢的饮料，当然，新公共管理还加进的顾客意识，就是让代表在购买前先考虑顾客的需求。而新公共服务认为，要想高效高质的把这件事办好，应该让游客真正参与到购买过程中，代表只是起到一个协调、主持的作用，大家坐下来商量应该开那辆车、选哪条路线、统计大家各自喜欢什么饮料，然后派合适的人去购买。新公共服务认为，如果不让公民参与决策是不能保证服务提供的质量的。

下文将从新公共服务的主要内容上具体介绍新公共服务的观点以及和老公共行政、新公共管理的区别，并将对新公共服务理论做一些评价。

二．新公共服务的主要内容

正如上文所说，新公共服务的产生是建立在之前诸多相关学者的理论基础上的，它的主要理念在传统时期就已经提出。新公共服务的理论渊源主要是民主公民权、社区与公民社会理论、组织人本主义和后现代公共行政。

民主公民权：这里所说的公民权是指个人影响政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。民主公民权理论认为，公民会关注广泛的公共利益，通过积极参与为社会做出贡献，为别人承担责任。

社区与公民社会：社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的，社区的互动本性在个人和集体之间起着调节作用并使个人和集体保持一致。[②] 而公民社会是一种公民能够相互进行个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质，也是民主的本质。

组织人本主义：该理论批驳理性模式，认为理性模式不承认广泛的人类经验、不承认人们在生活中会经历混乱和不可预见性、不承认人们会按照非理性的感情和情绪行事，也不支持个人的成长、发展和自我实现。而这一切恰恰是存在的，并且需要我们的重视和关注。

后现代公共行政：该理论批驳了理性行政模式下的实证主义方法，实证主义认为，社会科学能够利用自然科学领域所运用的相同方法来认识，社会生活的事实能够与价值观分离，科学的作用就在于把焦点集中于事实，而不是价值。后现代公共行政理论家认为对实证主义模式的依赖强化了公共行政客观化和非人格化的倾向，而仅仅依靠实证主义根本不能对人类生活重要组成部分的意义和价值观有充分和完备的认识，他们希望公共行政更加关注主观的人类意义，更加关注现实人们之间所蕴含的各种情感。他们信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过“对话”比通过客观测量或理性分析更有可能解决。

新公共服务源于这些理论渊源，并提出了自己的理论框架，下面将对新公共服务的七点主要理论加以归结和分析。

（1）服务于公民，而不是服务于顾客

新公共服务反对新公共管理认为的“公共利益代表着个人利益的聚集”，认为公共利益是就共同利益进行对话的结果，它强调公民权和公民参与。认为公务员或行政官员应该被理解为将公民责任延伸到其一生工作中的人，他们是一种职业公民，他们所委以从事的工作是我们在一个复杂的政治共同体中不能亲自干的工作，行政官员应该是那些“特别负责人”的公民，他们是全体公民的受托人。所以，行政官员除了学会管理方法外，还要富于民主精神。行政角色源于公民角色，因此，帮助公民参与政治工作应该是行政官员角色中必不可少的要素。

这里涉及的就是上文所提到的关于政府和公民的定位问题，老公共行政认为公民是需要帮助的依赖者，所以导致了政府在现实中往往无法提供公民满意的服务；新公共管理认为公民是顾客，虽然培养顾客意识较之老公共行政已有很大进步，但新公共服务提出了激烈的反对，认为，如果把公民当顾客，会使公共精神沦陷。一方面，顾客的实力和影响力不同，这会直接导致所获得服务的差异，弱势的顾客将无法满足合理的要求，事实上，近代政府角色的作用和地位本就是围绕市场的关系发展来的，正是由于市场经济的自由竞争无法保证公平，所以才需要政府作用的发挥，如果政府也市场化了，那这种不公将不断加剧。另一方面，顾客和顾客之间的需求会产生冲突，顾客的需求和公共利益也会产生冲突，例如“公用地问题”，对于这些问题，都是顾客意识在公共领域中应用的弊端。就像登哈特所说，利用“顾客服务”的言词和方法既具有实际困难也具有理论困难。[③]

在政府中，公民不只是顾客，他们应该是“所有者和主人”，顾客的利益和主人的利益并不总是一致的。政府必须对更大的公共利益负责，而不仅仅是对个别消费者和利益负责，个人利益的聚集并不等于公共利益。

（2）追求公共利益

新公共服务的核心原则就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。

对于什么是公共利益，学术界有四种观点。一是规范模式，认为公共利益是评估公共行为的道德和伦理标准，是政治秩序应该追求的一个目标；二是政治过程论，认为公共利益的内容没有我们实现公共利益的方式重要，为了实现和维护公共利益，应该更加关注过程；三是公共利益废止论，认为公共利益无法衡量和界定，是没有意义的概念，公共利益可以通过其他方式考察；四是共同利益，认为公共利益所依据的是对集体价值观的积极且有意义的追求，基于共同价值观的公共利益表明一个不仅包含利益集团的相互作用而且还包括共同的民主和宪政价值的过程。例如维护清洁的空气，即使这样会妨碍公民焚烧垃圾的权利。

在老公共行政中，公共利益是理性决策的副产品，公务员服务于公共利益的最佳途径就是着重关注中立、效率以及政治与行政的分离。新公共管理中，公共利益被界定为废止论，认为没有必要讨论公共利益，因为个人利益的实现和聚集就是公共利益。

在新公共服务中，公共利益不是个人利益的聚集，而是公民对话和参与的过程。行政官员不是公共利益的单独主宰者，而是在一个由公民、团体、民选代表和其他机构组成的治理系统中的一个关键角色。它强调政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题解决方案本身及其产生过程都符合正义、公正和公平的民主规范。

   （3）重视公民权胜过重视企业家精神

新公共服务认为致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[④]

随着时代的变化，政府的角色也在不断的变化。在老公共行政的理论中，因为政治与行政相分离，所以行政官员只对民选政治家负责，而民选政治家对全体选民负责，全体选民可以通过投票选掉不满意的政治家，进而建立了一条公民对政治官员进行民主控制的链条。但这种体制，无法使公民获知公共决策是否真的服务于公共利益且政策的正确性也无法保证。

新公共管理提出，应该给行政官员更大的裁量权和自由，激发他们的创造性和活力，摆脱官僚制的束缚。要鼓励这种具有企业家精神的公共管理者在必要的时候为了得到解决公共问题更具创新性的方案而承担风险。这种观点受到不少学者质疑，把公共管理者描述成一个追求利益和效率的冒险家令人担忧，而其能否真正负起责任也是值得怀疑的。新公共管理还提出要在目前存在有政治选择的地方创造一些激励，如教育和医疗。但恰恰是这些领域，虽然存在政治选择，却关乎更大的公共利益。

在新公共服务看来，政府其实是一个博弈参与者，而不再是“主管”。政府从控制者的角色转变成议程创立者的角色，他们要把适当的博弈参与者带到一起并且促成公共问题的解决方案，并且就其进行磋商或充当经纪人。在一个具有积极公民权的世界里，公共行政官员将会日益扮演的不仅仅是一个提供服务的角色——而是一个调解、中介或裁判的角色。

（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性

这里讨论了三种理论对于政策执行问题的不同观点，在老公共行政中，政策执行和政策制定是完全分离的，政策执行的过程是自上而下的、层级制的、单向的。由于科学管理的影响和对正式组织的强调，人们关心的重点放在为符合这些科学原则而控制行为上。新公共管理从侧面寻求有效的执行，即把私人部门引入公共领域，并从底部——顾客那里寻求有效的执行。

按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设，公民不被视为可能会妨碍正确执行的角色，也不被当作减低成本的工具。相反，公民参与被视为民主政体中恰当且必要的组成部分。

（5）承认责任并不简单

 这里讨论了关于行政责任的问题。对于公共行政官员来说，负责不仅仅是一个礼貌和习惯问题，还是一个法律问题。负责既包括法律责任，还包括道德责任。

老公共行政认为，公共行政官员只是对政治官员负责，是一种“对上不对下”的体制。这种体制直接导致了公共服务的偏离。而新公共管理中按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本-收益和对市场力量的回应来表现其负责任，而这很明显忽视了公共精神的重要性。

新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是企业家。这种负责不是有如官僚层级制中的“终端负责”，而是从一开始的政策制定阶段就对公民负责，始终贯彻法律、民主、宪政、公共利益等原则。

正如沙姆苏尔·哈奎所言：“公共官僚机构的标志就是它为了其政策和行动而对公众负有的责任。如果不实现这样的责任，那么公共官僚机构就失去了其公共性的身份，就放弃了他的公共合法性，并且可能会使自己颓废到迷信对私人利益的自我追求。”[⑤]

（6）服务，而不是掌舵

 对于领导的认识处在不断的变化中，并直接影响到公共行政理论的发展。传统的指挥和控制型的领导形式不鼓励冒险和创新，相反，它鼓励一致和常规。它的关键性基本原则是——层级制、统一指挥、自上而下的权威以及劳动分工。新公共管理把市场机制作为公共领导的一种替代品，通过激励来提高领导效率。强调要掌好舵，而不是划桨。

 在新公共服务看来，领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能。领导是人民的公仆，是为公共利益服务的，他必须尊重公民权，给人民授权的方式来共享权力。

（7）重视人，而不只是重视生产效率

 在管理学中，对于人的认识是经过了一定阶段的，之前的人和机器无异，而从霍桑试验开始，人们真正认识到人的社会性。老公共行政通过控制人来实现效率，新公共管理依靠公共选择和委托代理理论，利用激励来实现生产效率。

而新公共服务关于动机和对待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老公共行政把人们假定得像麦格雷戈的X理论所描述的那样：懒惰、愚笨、缺乏干劲和逃避责任。因此要保证绩效，就不得不利用惩罚手段来对他们进行威胁和控制。新公共管理对人的观点尽管不同，但仍是不信任的，它假定人们是自利的，而且，如果人们不受监控且没有足够激励来诱导他们去追求别的目标，那么他们就会试图去满足自己的目标。这样，新公共管理和科学管理一样，排除了对团体规范和价值、组织文化、情感及心理需要和其他非理性需要的考虑，它否认了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权而行动的理念。

在新公共服务中处于核心地位的要素恰恰是：人的尊严、信任、归属感、关心他人，以及基于共同理想和公共利益的公民意识。

（8）小结

 可以这样说，新公共服务是在人们痴迷于把公共机构私有化的进程中，重新把我们的注意力集中在作为我们行动之基础的民主和公共利益的理想，公民权的理想和人类尊严的理想上。新公共服务不是最新的管理时尚或管理技巧，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。

在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统的过程中应该居于首要位置，尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但它们应该置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中。

三．对新公共服务的评述

新公共服务最大的贡献应该是扮演了一个道德的训诫者，当公共机构和公共官员在追逐效率和改革中偏离自己的本份太远时，新公共服务把他们重新拉回了主干道。然而，新公共服务所倡导的（当然也包括之前相关的学者的理论），诸如公民参与、公民权、民主、正义等议题的价值和意义却远不止于道德训诫。随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，旧有的体制已在诸多方面捉襟见肘。为了保证高质高效的公共服务和产品，必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段，而不是闭门造车，然后强买强卖。

然而尴尬的是，民主参与和分享权力，就意味着公共机构既得权力和利益的丧失，这种权力和利益一方面是公共的，另一方面也是行政人员私人的，那么，他们是否愿意主动让出这部分权力呢？如果愿意，他们会以怎样的方式来让渡这些权力？如果不愿意，还有什么办法可以为人们争取这些权力呢？这些问题似乎比讨论道德理论和价值观念来得更实在也更棘手。就像上文所说，新公共服务虽然从理论上提出了一套公共行政的模式，但这套模式太过理想和抽象，新公共服务的理论家甚至也没有提供这套理想如何付诸实践的途径。在登哈特的著作中，他总结道：如何才能实现这些理想呢？也许我们每个人都应该从自身做起。……政府要有效的运转，需要积极的公民意识。我们能够期望我们的那些为政府工作的公民同伴将会尊重我们并且会邀请我们积极地参与到他们的工作中。[⑥] 这样的归结确实太过理想，甚至有点自欺。

然而，当我们观察人类历史的岁月演进，我们不难发现，社会的发展和进步得益于人类思想的解放，或说新思想的出现，因为新思想的出现将预示新的阶层和群体的出现，这些新的精英群体将引领人类不断的破旧迎新，创造新的时代。所以，从这方面来看，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”，这多么像那句“国家兴亡，匹夫有责”的豪言壮语。如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断开拓和创造人类智慧的新领域，那么不论是登哈特所说的民主公民社会，还是说人类发展的新纪元，都不会太遥远！

【参考书目】

1.       [美]罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，中国人民大学出版社，2004年。

2.       [美]戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中译本，上海译文出版社，1996年。

3.       [美] 罗伯特·B·登哈特：《公共行政：一种行动取向》第三版，哈考特·沃思出版社，1999年。

[①] 参见（美）登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，第6页，中国人民大学出版社，2004年。

[②]参见（美）登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，第31页，中国人民大学出版社，2004年。

[③]参见（美）登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，第57页，中国人民大学出版社，2004年。

[④]参见（美）登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，第80页，中国人民大学出版社，2004年。

[⑤]参见（美）登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，第131页，中国人民大学出版社，2004年。

[⑥]参见（美）登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，第168-171页，中国人民大学出版社，2004年