偶看新闻庄心妍经纪人:我国特殊教育发展评估
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/30 12:28:42
我国特殊教育发展评估
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作者：陈云凡
内容提要 本文认为我国特殊教育正从单一层次、单一类型、单一渠道和单一主体向多层次、多类型和多元化发展。在这个发展过程中，保障残障青少年的权益，促进残障青少年与社会融合，但在财政投入，配套政策和管理上存在一些问题。
关键词 特殊教育 残障 权益
引 言
特殊教育是指运用特殊方法、设备和措施对特殊对象进行的教育。特殊对象，狭义指身心有缺陷的人，即盲、聋、哑、智力落后或肢残、病弱的儿童、青少年和成人；广义则兼指超常儿童、有品德缺陷儿童和精神病的儿童（张渭城，1985）。我国现代特殊教育最早建于1874年的北京“瞽叟通文馆”，到1949年解放前，我国共建有残疾人学校42所（牟映雪，2006）。建国后，周恩来总理于1951年签署《关于学制改革的决定》，标志特殊教育成为新中国国民教育体系中的一个重要组成部分。本文将建国以来大陆特殊教育发展分为两个阶段：特殊教育体系形成、调整和恢复阶段与特殊教育发展阶段。并试图对这个发展过程进行评估。
特殊教育体系形成、调整和恢复阶段
从20世纪50年代到20世纪80年中期，我国整个教育体系处于一个福利教育阶段。
（一）特殊教育体系形成、调整和恢复阶段的三个时期
1.特殊教育形成和调整时期（1949-1965）
1951年10月，政务院作出《关于改革学制的决定》中规定设立聋哑、盲目等特殊学校，标志特殊教育成为教育体系中的一个部分。教育行政部门也在1957年4月发出的《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点意见》中提出“整顿巩固、逐步发展、改革教学、提高质量”的工作方针。但在1958年各地受中共中央和国务院提出的“公办民办并举，两条腿走路”办学方针的影响，盲目办学，造成校舍、师资、经费等方面都缺乏保证。政府在1962年采取一些措施进行了调整，至1965年，调整后的盲聋哑学校为266所，见表1。
2.特殊教育发展混乱时期（1966-1976）
“文化大革命”开始后，学校遭到严重冲击。特殊教育发展处于一个混乱时期，盲人聋哑人协会也被停止活动，教育部被撤销，各地的一些特殊学校被停办。如广东省在1966年，全省聋哑学校为7所，但在“文化大革命”期间，特殊教育事业遭到严重破坏，盲童学校被迫停办，聋哑学校只剩下4所，其中韶关聋哑学校还被改招一般儿童（许任之，1995）。
3．特殊教育发展恢复时期（1977-1985）
十年文革，我国特殊教育处于一个停滞甚至倒退阶段。文革结束后，政府政策主要对特殊教育进行恢复。1977年重新编写聋校课本并由上海教育出版社出版数学、语文、日常用语等课本。1980年教育部重新设立特殊教育处，恢复对特殊教育的正常管理。
（二）特殊教育体系形成、调整和恢复阶段的特征
在此阶段特殊教育发展特征可以用三个“单一”概括：单一层次、单一类型和单一渠道。
单一层次是指特殊教育在此阶段发展仅限于基础教育。在此阶段，残障儿童接受教育仅仅是作为一种对残障儿童受教育权的保障，并不是把残障儿童作为人力资源开发。因此，作为国家人才培养的基地，高等教育并没有向残障青少年开放。
单一类型有两层含义：第一层含义是指特殊教育在此阶段发展仅限于文化知识教育，而职业教育缺乏。从建国到20世纪80年代初，大陆只有一所聋哑青年中等职业技术学校。第二层含义是指在此阶段的特殊教育主要实行隔离教育。在《关于改革学制的决定》中规定专门为残障儿童开设特殊学校，通过此类学校来保障残障儿童受教育权利，后来这种办学形式一直延续到80年代末期。
单一渠道是指投资主体仅限于政府。建国以后，政府把保障公民的受教育权作为教育发展的目标，在各级学校都实行免费教育。即使是企业举办的学校，经费也直接或者间接来自政府。
（三）特殊教育体系形成、调整和恢复阶段评估
1．成就
建国以来，把特殊教育纳入教育体系。在政府支持下，我国特殊教育取得巨大发展。从表1可以发现，在1985年特殊学校数量比1949年多了8倍，受益人数增加了20多倍，且特殊教育在校人数都呈现递增发展。因此，在此阶段我国残障儿童的受教育权得到保障和改善。
表1 1949-1985年我国特殊教育学校发展情况
年 份特殊教育学校所数（单位：所）在校人数（单位：人）
1949 42 2000
1957 66 7538
1960 479 26701
1965 266 22850
1975 246 26782
1981 302 33497
1982 312 33673
1983 319 35700
1984 326 39684
1985 350 41706
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数据来源：(1)1949至1981数据年来自《中国教育统计年鉴（1949-1981）》。(2)1982年至1985年数据来自《中国残疾人事业年鉴（1949-1993）》。
2．问题
（1）教育政策权威方面。此阶段对特殊教育政策是以行政法规和部门规章为主，如1951年政务院作出《关于改革学制的决定》和1957年教育部发出《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点意见》。这种以行政法规与部门规章为主的政策，稳定性差，特别是在1949年至1975年，特殊教育学校发展起伏比较大，如表1。
（2）教育对象方面。在此阶段，特殊教育招生的对象仅限于生理上有缺陷的儿童，即盲童、哑童和聋童，对智力落后儿童长期忽视。在《关于改革学制的决定》上明确规定，特殊学校对象是生理上有缺陷的儿童，没有涉及到智力落后儿童。而实际上，在智力落后儿童中，大部分属于可教育对象。但是由于政策和观念方面的原因，这个群体长期没有得到特殊关照，到1985年为止，我国没有专门招生智力落后儿童的特教学校。
特殊教育发展阶段（1985年后至今）
随着经济体制改革和财政分权改革进行，中国特殊教育由单一层次、单一类型、单一渠道、单一所有制向多层次、多类型和多元化发展，进入特殊教育发展阶段。
(一)特殊教育发展阶段特征
1．特殊教育发展多层次性
多层次性指残障儿童不是仅限于基础教育，其受教育层次还包含多种形式的高等教育。随着教育体制的改革，政府都制定了有利于残疾人接受高等教育的法律条文或规章制度。残障青少年可以通过下面四种形式接受高等教育：普通高等学校普通专业，普通高等学校开设专门招收残疾人的系和专业，特殊教育学院和通过自学考试、电视大学等渠道。
2．特殊教育门类和形式多类型性
多类型性包含两个含义：第一个含义是指特殊教育门类多样性，残疾人的特殊教育已逐步形成网络，其中包括特殊学校职业教育、在职岗位学习、社会职业培训等多种形式。第二个含义是指特殊教育由单纯的以特教学校培养向以随班就读为主体形式发展。1989年国务院办公厅转发了国家教委等八部委《关于发展特殊教育若干意见》，提出了在普通学校附设特教班和残疾儿童在普通班级随班就读的新形式。
3．特殊教育筹资多元化发展
多渠道是指特殊教育的筹资渠道由完全财政负担向以财政支持为主，多渠道筹资为辅的筹资体制发展。根据《教育法》，我国教育实施以财政拨款为主、多种渠道筹资为辅的体制。在1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，确定了基础教育实行“分级办学、分级管理”的体制，筹措基础教育经费成为地方政府的责任。作为教育系统的组成部分，特殊教育也是以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的筹资体制。
（二）特殊教育取得成就
1．确立特殊教育中的零拒绝原则
残障儿童受教育权是受法律保证的，《宪法》第45条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《教育法》第10条规定：“国家扶持和发展残疾人教育事业。”第38条规定：“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”《残疾人教育条例》则对残障儿童教育形式、责任主体、课程等进行详细规定。从《宪法》到《教育法》和《残疾人教育条例》，规定残疾儿童的受教育权不容侵犯。残疾儿童教育应该采取零拒绝原则(Zero reject)，即不管其残疾的类型和程度如何，不能有一个孩子被排斥在各类学校所提供的合适教育之外（肖非，2004）。
2．拓宽了特殊教育的功能
教育是改进人力资本存量的最重要手段，进行教育，无论国家还是个人都是一种人力资本投资。但是对于残障儿童的教育投资，长期存在认识上的误区，认为残障儿童接受教育不是人力投资。在我国，长期称残障人士为残废，即因残而废，并将残障视为一种因果报应，使残障人士受到社会和家庭歧视。建国后国内官方和学术研究普遍使用的词是残疾，残疾是一个中性词，与残废称谓相比，没有歧视意思，但是却有残障是一种疾病的意思。现在有一部学者和官员开始采用残障或者身心障碍的称谓。采取残障或者身心障碍称谓至少有两种意思：第一，强调残障人士由于身体或者心里障碍而影响其参加社会生活，国家应对这一部分人予以帮助。第二，强调残障人士并不是因残而废，残障人士只是由于身体或者心里缺陷，存在与社会融合障碍，并没有对残障人士整体否定。而这两层意思体现特殊教育发展趋势，即特殊教育的功能应该是促进残障儿童社会融合和人力开发。学校教育不应该只是看到儿童的弱势智能领域，更重要的是要发现并促进儿童优势智能领域的发展，并把优势智能领域的特点迁移到弱势智能领域，使其弱势智能领域得到尽可能的弥补，以便形成强弱互补，协调发展（田友谊，2004）。
在特殊教育体系形成调整和恢复时期，特殊教育主要是保障残障儿童的受教育权，并没有把残障儿童的教育作为一种人力资本开发。但在特殊教育发展阶段，高等教育采取多种形式向残障青年开放，实际上认为是作为残障青年教育机会均等和人力资源开发的一项举措。而且在特殊教育发展阶段，采取以随班就读为主体的方式，促进了残障青年与社会融合。
3．扩大了受益人群
在义务教育阶段，由于国家强制推行和中国残联的积极推动，义务教育入学率从“八五”到“十五”，逐步提高，在“十五”计划执行后，残障儿童义务教育入学率达到80%，如图1。与1987年入学率不到6%相比，增幅相当明显。说明在特殊教育的发展阶段，残障儿童受教育权得到进一步的保障。
在职业教育方面。接受职业培训人数在“九五”和“十五”期间，除1996年低于30万人外，其余年份都维持在50万人左右，如图2。因此，在特殊教育的发展阶段，通过多层次、多类型和多元化的体系，不仅要满足残障青少年对基本文化知识的需求，而且还试图去满足残障青少年的多样的教育需求。
（三）特殊教育存在的问题
1．财政投入不足和分配不公平
下面将从王蓉(2004)提出充足、公平和效益三方面，对特殊教育财政投入进行评估。
图1 “八五”、“九五”和“十五”期间义务教育入学率
数据来源：(1)“八五”残障儿童义务教育入学率来自：中国残疾人联合会网.中国残疾人事业主要业务指标完成情况（1988年-2000年），http://www.cdpf.org.cn/shiye/ywzb.htm.(2)“九五”和“十五”残障儿童义务教育入学率来自：中国残疾人联合会网．中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-105.htm。
图2 “九五”和“十五”期间残障青年职业培训人数
数据来源：(1)“九五”期间培训人数数据来自：中国残疾人联合会网.中国残疾人事业“九五”计划纲要执行情况统计分析报告，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-index.htm。(2)“十五”期间培训人数数据来自：中国残疾人联合会网．中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-105.htm。
（1）财政投入充足与效益方面。在财政投入充足与效率方面，王辉（2006）对136位特殊教育学校校长做过问卷调查，对于“配额资金能否及时到位”的问题，仅有35.56%的人作肯定回答，64.44%的人表示不能及时到位；同时，92.59%的校长认为学校使用经费缺乏。在“学校的资金分配使用是否合理”一项中，62.96%的人认为自己学校的资金分配是合理的，但也有37.04%的校长认为不合理。从我国特殊教育健康、有效发展的角度考虑，有93.33%的人认为特殊教育的资源需要有效整合，这些数据可以说明特殊教育政府投入不足和利用效益不高。
（２）特殊教育财政投入公平方面。教育公平主要包括横向公平与纵向公平原则。（Odden and Picus， 1992，pp.51-52）。在“十五”期间，在残障儿童入学率为80%，小学升初中比率约为58%左右，初中升高中的比率没有超过30%。而此阶段，学龄儿童基本上98%完成小学教育，有超过50%的儿童继续从初中升入高中。残障儿童与正常儿童在入学率和开学率方面不均等。我国特殊教育投入纵向公平上存在问题。在横向公平上也同样存在问题，按照教育部门三片地区划分法，采取生均预算内教育事业经费指标，得出的结论如下（见表3）：第一、全国特殊学校的学生的生均预算内经费标准差为3.98532，差异明显。第二、我国特殊学校的生均教育经费是一个从一片向三片递减的局面。一片地区生均预算内教育经费高，为9.6111，远高于全国平均水平4.7634，二片和三片地区都低于全国平均水平。因此，我国不同地区残障儿童之间存在横向不公平问题。
表2 2002-2004年残障儿童与学龄儿童升学率与入学率比较
年度残障儿童升学率与入学率升学率学龄儿童入学率与升学率入学率小学升初中初中升高中入学率小学升初中初中升高中
2002
2003200480%
58.60%17.94%98.6%97%58.3%
56.46%19.15%98.7%97.9%59.6%
58.70%28.16%98.9%98.1%62.9%
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数据来源：(1)残障儿童的入学率来自中国残疾人联合会网．中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-105.htm。(2)残障儿童的升学率根据《中国教育统计年鉴》（2002-2004）和《中国教育年鉴》（2002）的数据计算。(3)学龄儿童的入学率和升学率数据来自《中国统计年鉴》（2005）。
表3 2004年三片地区特殊教育生均预算内经费均值
地区最小值最大值生均预算内教育经费均值标准差
全国0.4514.994.76323.98532
一片地区4.6614.999.61111.17412
二片地区0.458.253.01540.63145
三片地区0.994.692.44000.45318
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数据来源：(1)生均预算内教育经费由预算内事业经费除以在校人数。(2)特殊学校在校人数来自《中国统计年鉴》（2005）。(3)特殊学校预算内事业经费来自《中国教育经费统计年鉴》（2005）。
2．配套措施不完善和缺乏协调
1985年后，我国特殊教育进入发展阶段，但在管理上存在以下几个问题：
（1）缺乏相关配套政策。我国特殊教育推行的是随班就读为主的形式，但是随班就读应该考虑教师的配置和普通学生的权益保障。教育部有关随班就读的文件仅仅规定：随班就读的小学可以接受轻度弱智儿童，条件不具备的地方可以放宽到部分中度弱智儿童。但对于残疾儿童的具体行为表现是否能作为接受与否的一项条件，并没有做明确的规定。部分行为表现极端异常的智力残疾学生随班就读之后不仅可能带来教学上的困难，而且会严重影响到正常学生的学习和生活（卢德平，2004）。但我国并没有对这两个方面颁布相关的配套政策。
（2）部门之间缺乏协调。我国特殊教育是多部门共同管理的，在教育部门，除了普通学校的随班就读、特教班外，还有特殊学校学前班、幼儿园中的特殊教育班、特殊教育学校、特殊中等专业学校及职业高中和培训中心、高等特殊教育学校、研究中心等各级各类特殊教育机构。在民政部门，有社区康复和寄托机构、儿童福利院、特殊学校等特殊教育机构。在残联部门，有职业培训中心、聋儿康复中心等特殊教育机构，及其资助建立的学前和高等特殊教育机构。在卫生部门，有聋儿康复、肢体康复、言语障碍矫正站、门诊部、中心、医院等。除此之外，还有社会力量和民办的特殊教育机构。因此特殊教育综合发展需要这些部门协调。但实际上，部门之间缺乏协调，管理松散，信息难以交流和整合，因此，不能集中资源进行最优决策。
政策建议
中国特殊教育向多层次、多类型和多元化过渡，也是特殊教育从单纯保障残障儿童受教育权向促进残障儿童融合社会的过程。但是面对财政投入不足、相关配套措施不完善和管理缺乏协调等问题，本文认为应该从以下方面进行解决：
（1）以法律形式强化政府责任。实行财政分权的国家，对特殊教育都需要特别补助。如美国的特殊教育主要来自三个方面：一是联邦政府补助款；二是州政府的补助款；三是地方学区征收的财产税以及一些捐款（教育部基础司，2003）。我国虽然在《残疾人教育条例》中对地方政府责任有所涉及，但不具体。中央政府基本每年都有专款用于特殊教育，在2001—2003年每年都提供1500万用于特殊教育补助，但中央政府的补助比例也没有明文的法律规定。因此，地方政府在教育方面的财政投入和中央政府的补助应以法律形式确定一个比例，使特殊教育的投入有所保障。
（2）提高特殊学校教师质量，降低残障儿童对普通学生的负外部性。提高特殊学校教师的质量，可以通过两个途径：一方面是对现在特教学校的教师进行培训，另一方面是通过法律法规规定一些师范院校必须培养特殊教育师资。同时，政府应借鉴国外资源中心的方法，加大投入，既能促进随班就读残障儿童融合社会，又不损害普通学生利益。
（3）在各部门协调上，突出教育部门主管作用。特殊教育作为教育体系的一部分，采取的是以随班就读为主体教育形式。因此，应该突出教育部门地位。同时，作为主管部门的教育部门，应该承担起资源整合的责任。
（4）鼓励相关利益主体的参与。特殊教育走向多层次、多类型和多元化，也出现了多元利益的新格局。政府与学校之间传统的行政联系，正在被政府—学校—市场的复杂关系所取代。如果在缺乏有效的社会参与和利益博弈机制的情况，改革只是一种“内部人”改革。在这一机制下的市场化改革，其实际关注点往往不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务以及通过改革提高微观效率，而是集中在经营、创收等营利性环节上。因此在多元利益格局的现实中，应该建立新的公共政策决策机制，通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等机制和制度创新，达到价值和利益的平衡，确保教育公共政策的公正性。
参考文献
1．教育部基础司：《美国特教印象及思考——中国特殊教育代表团访美报告》，《基础教育参考》2003年第4期。
2．牟映雪：《中国特殊教育演进历程及启示》，《中国特殊教育》2006年第5期。
3．田友谊：《多元智能理论视野中的特殊教育》，《中国特殊教育》2004年第1期。
4．王辉：《中国特殊儿童义务教育发展中的问题调查报告》，《中国特殊教育》2006年第10期。
5．王蓉：《我国义务教育财政问题研究:回顾与展望》，《教育与经济》2004年第4期。
6．肖非：《美国特殊教育立法的发展——历史的视角》，《中国特殊教育》2004年第3期。
7．许任之等主编：《广东省志·教育志》，第81页。http://210.76.65.23:8080/was40/outline?page=125&channelid=27456.
8．张渭城：《中国大百科全书·教育》，中国大百科出版社，1985年，第369页。
9．Allan R. Odden and Lawrence O. Picus， School Finance: A Policy Perspective, New York: McGraw-Hill Inc， 1992.
作者简介：陈云凡，中国人民大学残疾人事业发展研究院博士生。北京，100872
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作者：陈云凡
内容提要 本文认为我国特殊教育正从单一层次、单一类型、单一渠道和单一主体向多层次、多类型和多元化发展。在这个发展过程中，保障残障青少年的权益，促进残障青少年与社会融合，但在财政投入，配套政策和管理上存在一些问题。
关键词 特殊教育 残障 权益
引 言
特殊教育是指运用特殊方法、设备和措施对特殊对象进行的教育。特殊对象，狭义指身心有缺陷的人，即盲、聋、哑、智力落后或肢残、病弱的儿童、青少年和成人；广义则兼指超常儿童、有品德缺陷儿童和精神病的儿童（张渭城，1985）。我国现代特殊教育最早建于1874年的北京“瞽叟通文馆”，到1949年解放前，我国共建有残疾人学校42所（牟映雪，2006）。建国后，周恩来总理于1951年签署《关于学制改革的决定》，标志特殊教育成为新中国国民教育体系中的一个重要组成部分。本文将建国以来大陆特殊教育发展分为两个阶段：特殊教育体系形成、调整和恢复阶段与特殊教育发展阶段。并试图对这个发展过程进行评估。
特殊教育体系形成、调整和恢复阶段
从20世纪50年代到20世纪80年中期，我国整个教育体系处于一个福利教育阶段。
（一）特殊教育体系形成、调整和恢复阶段的三个时期
1.特殊教育形成和调整时期（1949-1965）
1951年10月，政务院作出《关于改革学制的决定》中规定设立聋哑、盲目等特殊学校，标志特殊教育成为教育体系中的一个部分。教育行政部门也在1957年4月发出的《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点意见》中提出“整顿巩固、逐步发展、改革教学、提高质量”的工作方针。但在1958年各地受中共中央和国务院提出的“公办民办并举，两条腿走路”办学方针的影响，盲目办学，造成校舍、师资、经费等方面都缺乏保证。政府在1962年采取一些措施进行了调整，至1965年，调整后的盲聋哑学校为266所，见表1。
2.特殊教育发展混乱时期（1966-1976）
“文化大革命”开始后，学校遭到严重冲击。特殊教育发展处于一个混乱时期，盲人聋哑人协会也被停止活动，教育部被撤销，各地的一些特殊学校被停办。如广东省在1966年，全省聋哑学校为7所，但在“文化大革命”期间，特殊教育事业遭到严重破坏，盲童学校被迫停办，聋哑学校只剩下4所，其中韶关聋哑学校还被改招一般儿童（许任之，1995）。
3．特殊教育发展恢复时期（1977-1985）
十年文革，我国特殊教育处于一个停滞甚至倒退阶段。文革结束后，政府政策主要对特殊教育进行恢复。1977年重新编写聋校课本并由上海教育出版社出版数学、语文、日常用语等课本。1980年教育部重新设立特殊教育处，恢复对特殊教育的正常管理。
（二）特殊教育体系形成、调整和恢复阶段的特征
在此阶段特殊教育发展特征可以用三个“单一”概括：单一层次、单一类型和单一渠道。
单一层次是指特殊教育在此阶段发展仅限于基础教育。在此阶段，残障儿童接受教育仅仅是作为一种对残障儿童受教育权的保障，并不是把残障儿童作为人力资源开发。因此，作为国家人才培养的基地，高等教育并没有向残障青少年开放。
单一类型有两层含义：第一层含义是指特殊教育在此阶段发展仅限于文化知识教育，而职业教育缺乏。从建国到20世纪80年代初，大陆只有一所聋哑青年中等职业技术学校。第二层含义是指在此阶段的特殊教育主要实行隔离教育。在《关于改革学制的决定》中规定专门为残障儿童开设特殊学校，通过此类学校来保障残障儿童受教育权利，后来这种办学形式一直延续到80年代末期。
单一渠道是指投资主体仅限于政府。建国以后，政府把保障公民的受教育权作为教育发展的目标，在各级学校都实行免费教育。即使是企业举办的学校，经费也直接或者间接来自政府。
（三）特殊教育体系形成、调整和恢复阶段评估
1．成就
建国以来，把特殊教育纳入教育体系。在政府支持下，我国特殊教育取得巨大发展。从表1可以发现，在1985年特殊学校数量比1949年多了8倍，受益人数增加了20多倍，且特殊教育在校人数都呈现递增发展。因此，在此阶段我国残障儿童的受教育权得到保障和改善。
表1 1949-1985年我国特殊教育学校发展情况
年 份特殊教育学校所数（单位：所）在校人数（单位：人）
1949 42 2000
1957 66 7538
1960 479 26701
1965 266 22850
1975 246 26782
1981 302 33497
1982 312 33673
1983 319 35700
1984 326 39684
1985 350 41706
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数据来源：(1)1949至1981数据年来自《中国教育统计年鉴（1949-1981）》。(2)1982年至1985年数据来自《中国残疾人事业年鉴（1949-1993）》。
2．问题
（1）教育政策权威方面。此阶段对特殊教育政策是以行政法规和部门规章为主，如1951年政务院作出《关于改革学制的决定》和1957年教育部发出《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点意见》。这种以行政法规与部门规章为主的政策，稳定性差，特别是在1949年至1975年，特殊教育学校发展起伏比较大，如表1。
（2）教育对象方面。在此阶段，特殊教育招生的对象仅限于生理上有缺陷的儿童，即盲童、哑童和聋童，对智力落后儿童长期忽视。在《关于改革学制的决定》上明确规定，特殊学校对象是生理上有缺陷的儿童，没有涉及到智力落后儿童。而实际上，在智力落后儿童中，大部分属于可教育对象。但是由于政策和观念方面的原因，这个群体长期没有得到特殊关照，到1985年为止，我国没有专门招生智力落后儿童的特教学校。
特殊教育发展阶段（1985年后至今）
随着经济体制改革和财政分权改革进行，中国特殊教育由单一层次、单一类型、单一渠道、单一所有制向多层次、多类型和多元化发展，进入特殊教育发展阶段。
(一)特殊教育发展阶段特征
1．特殊教育发展多层次性
多层次性指残障儿童不是仅限于基础教育，其受教育层次还包含多种形式的高等教育。随着教育体制的改革，政府都制定了有利于残疾人接受高等教育的法律条文或规章制度。残障青少年可以通过下面四种形式接受高等教育：普通高等学校普通专业，普通高等学校开设专门招收残疾人的系和专业，特殊教育学院和通过自学考试、电视大学等渠道。
2．特殊教育门类和形式多类型性
多类型性包含两个含义：第一个含义是指特殊教育门类多样性，残疾人的特殊教育已逐步形成网络，其中包括特殊学校职业教育、在职岗位学习、社会职业培训等多种形式。第二个含义是指特殊教育由单纯的以特教学校培养向以随班就读为主体形式发展。1989年国务院办公厅转发了国家教委等八部委《关于发展特殊教育若干意见》，提出了在普通学校附设特教班和残疾儿童在普通班级随班就读的新形式。
3．特殊教育筹资多元化发展
多渠道是指特殊教育的筹资渠道由完全财政负担向以财政支持为主，多渠道筹资为辅的筹资体制发展。根据《教育法》，我国教育实施以财政拨款为主、多种渠道筹资为辅的体制。在1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，确定了基础教育实行“分级办学、分级管理”的体制，筹措基础教育经费成为地方政府的责任。作为教育系统的组成部分，特殊教育也是以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的筹资体制。
（二）特殊教育取得成就
1．确立特殊教育中的零拒绝原则
残障儿童受教育权是受法律保证的，《宪法》第45条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《教育法》第10条规定：“国家扶持和发展残疾人教育事业。”第38条规定：“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”《残疾人教育条例》则对残障儿童教育形式、责任主体、课程等进行详细规定。从《宪法》到《教育法》和《残疾人教育条例》，规定残疾儿童的受教育权不容侵犯。残疾儿童教育应该采取零拒绝原则(Zero reject)，即不管其残疾的类型和程度如何，不能有一个孩子被排斥在各类学校所提供的合适教育之外（肖非，2004）。
2．拓宽了特殊教育的功能
教育是改进人力资本存量的最重要手段，进行教育，无论国家还是个人都是一种人力资本投资。但是对于残障儿童的教育投资，长期存在认识上的误区，认为残障儿童接受教育不是人力投资。在我国，长期称残障人士为残废，即因残而废，并将残障视为一种因果报应，使残障人士受到社会和家庭歧视。建国后国内官方和学术研究普遍使用的词是残疾，残疾是一个中性词，与残废称谓相比，没有歧视意思，但是却有残障是一种疾病的意思。现在有一部学者和官员开始采用残障或者身心障碍的称谓。采取残障或者身心障碍称谓至少有两种意思：第一，强调残障人士由于身体或者心里障碍而影响其参加社会生活，国家应对这一部分人予以帮助。第二，强调残障人士并不是因残而废，残障人士只是由于身体或者心里缺陷，存在与社会融合障碍，并没有对残障人士整体否定。而这两层意思体现特殊教育发展趋势，即特殊教育的功能应该是促进残障儿童社会融合和人力开发。学校教育不应该只是看到儿童的弱势智能领域，更重要的是要发现并促进儿童优势智能领域的发展，并把优势智能领域的特点迁移到弱势智能领域，使其弱势智能领域得到尽可能的弥补，以便形成强弱互补，协调发展（田友谊，2004）。
在特殊教育体系形成调整和恢复时期，特殊教育主要是保障残障儿童的受教育权，并没有把残障儿童的教育作为一种人力资本开发。但在特殊教育发展阶段，高等教育采取多种形式向残障青年开放，实际上认为是作为残障青年教育机会均等和人力资源开发的一项举措。而且在特殊教育发展阶段，采取以随班就读为主体的方式，促进了残障青年与社会融合。
3．扩大了受益人群
在义务教育阶段，由于国家强制推行和中国残联的积极推动，义务教育入学率从“八五”到“十五”，逐步提高，在“十五”计划执行后，残障儿童义务教育入学率达到80%，如图1。与1987年入学率不到6%相比，增幅相当明显。说明在特殊教育的发展阶段，残障儿童受教育权得到进一步的保障。
在职业教育方面。接受职业培训人数在“九五”和“十五”期间，除1996年低于30万人外，其余年份都维持在50万人左右，如图2。因此，在特殊教育的发展阶段，通过多层次、多类型和多元化的体系，不仅要满足残障青少年对基本文化知识的需求，而且还试图去满足残障青少年的多样的教育需求。
（三）特殊教育存在的问题
1．财政投入不足和分配不公平
下面将从王蓉(2004)提出充足、公平和效益三方面，对特殊教育财政投入进行评估。
图1 “八五”、“九五”和“十五”期间义务教育入学率
数据来源：(1)“八五”残障儿童义务教育入学率来自：中国残疾人联合会网.中国残疾人事业主要业务指标完成情况（1988年-2000年），http://www.cdpf.org.cn/shiye/ywzb.htm.(2)“九五”和“十五”残障儿童义务教育入学率来自：中国残疾人联合会网．中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-105.htm。
图2 “九五”和“十五”期间残障青年职业培训人数
数据来源：(1)“九五”期间培训人数数据来自：中国残疾人联合会网.中国残疾人事业“九五”计划纲要执行情况统计分析报告，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-index.htm。(2)“十五”期间培训人数数据来自：中国残疾人联合会网．中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-105.htm。
（1）财政投入充足与效益方面。在财政投入充足与效率方面，王辉（2006）对136位特殊教育学校校长做过问卷调查，对于“配额资金能否及时到位”的问题，仅有35.56%的人作肯定回答，64.44%的人表示不能及时到位；同时，92.59%的校长认为学校使用经费缺乏。在“学校的资金分配使用是否合理”一项中，62.96%的人认为自己学校的资金分配是合理的，但也有37.04%的校长认为不合理。从我国特殊教育健康、有效发展的角度考虑，有93.33%的人认为特殊教育的资源需要有效整合，这些数据可以说明特殊教育政府投入不足和利用效益不高。
（２）特殊教育财政投入公平方面。教育公平主要包括横向公平与纵向公平原则。（Odden and Picus， 1992，pp.51-52）。在“十五”期间，在残障儿童入学率为80%，小学升初中比率约为58%左右，初中升高中的比率没有超过30%。而此阶段，学龄儿童基本上98%完成小学教育，有超过50%的儿童继续从初中升入高中。残障儿童与正常儿童在入学率和开学率方面不均等。我国特殊教育投入纵向公平上存在问题。在横向公平上也同样存在问题，按照教育部门三片地区划分法，采取生均预算内教育事业经费指标，得出的结论如下（见表3）：第一、全国特殊学校的学生的生均预算内经费标准差为3.98532，差异明显。第二、我国特殊学校的生均教育经费是一个从一片向三片递减的局面。一片地区生均预算内教育经费高，为9.6111，远高于全国平均水平4.7634，二片和三片地区都低于全国平均水平。因此，我国不同地区残障儿童之间存在横向不公平问题。
表2 2002-2004年残障儿童与学龄儿童升学率与入学率比较
年度残障儿童升学率与入学率升学率学龄儿童入学率与升学率入学率小学升初中初中升高中入学率小学升初中初中升高中
2002
2003200480%
58.60%17.94%98.6%97%58.3%
56.46%19.15%98.7%97.9%59.6%
58.70%28.16%98.9%98.1%62.9%
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数据来源：(1)残障儿童的入学率来自中国残疾人联合会网．中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报，http://www.cdpf.org.cn/shiye/sj-105.htm。(2)残障儿童的升学率根据《中国教育统计年鉴》（2002-2004）和《中国教育年鉴》（2002）的数据计算。(3)学龄儿童的入学率和升学率数据来自《中国统计年鉴》（2005）。
表3 2004年三片地区特殊教育生均预算内经费均值
地区最小值最大值生均预算内教育经费均值标准差
全国0.4514.994.76323.98532
一片地区4.6614.999.61111.17412
二片地区0.458.253.01540.63145
三片地区0.994.692.44000.45318
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数据来源：(1)生均预算内教育经费由预算内事业经费除以在校人数。(2)特殊学校在校人数来自《中国统计年鉴》（2005）。(3)特殊学校预算内事业经费来自《中国教育经费统计年鉴》（2005）。
2．配套措施不完善和缺乏协调
1985年后，我国特殊教育进入发展阶段，但在管理上存在以下几个问题：
（1）缺乏相关配套政策。我国特殊教育推行的是随班就读为主的形式，但是随班就读应该考虑教师的配置和普通学生的权益保障。教育部有关随班就读的文件仅仅规定：随班就读的小学可以接受轻度弱智儿童，条件不具备的地方可以放宽到部分中度弱智儿童。但对于残疾儿童的具体行为表现是否能作为接受与否的一项条件，并没有做明确的规定。部分行为表现极端异常的智力残疾学生随班就读之后不仅可能带来教学上的困难，而且会严重影响到正常学生的学习和生活（卢德平，2004）。但我国并没有对这两个方面颁布相关的配套政策。
（2）部门之间缺乏协调。我国特殊教育是多部门共同管理的，在教育部门，除了普通学校的随班就读、特教班外，还有特殊学校学前班、幼儿园中的特殊教育班、特殊教育学校、特殊中等专业学校及职业高中和培训中心、高等特殊教育学校、研究中心等各级各类特殊教育机构。在民政部门，有社区康复和寄托机构、儿童福利院、特殊学校等特殊教育机构。在残联部门，有职业培训中心、聋儿康复中心等特殊教育机构，及其资助建立的学前和高等特殊教育机构。在卫生部门，有聋儿康复、肢体康复、言语障碍矫正站、门诊部、中心、医院等。除此之外，还有社会力量和民办的特殊教育机构。因此特殊教育综合发展需要这些部门协调。但实际上，部门之间缺乏协调，管理松散，信息难以交流和整合，因此，不能集中资源进行最优决策。
政策建议
中国特殊教育向多层次、多类型和多元化过渡，也是特殊教育从单纯保障残障儿童受教育权向促进残障儿童融合社会的过程。但是面对财政投入不足、相关配套措施不完善和管理缺乏协调等问题，本文认为应该从以下方面进行解决：
（1）以法律形式强化政府责任。实行财政分权的国家，对特殊教育都需要特别补助。如美国的特殊教育主要来自三个方面：一是联邦政府补助款；二是州政府的补助款；三是地方学区征收的财产税以及一些捐款（教育部基础司，2003）。我国虽然在《残疾人教育条例》中对地方政府责任有所涉及，但不具体。中央政府基本每年都有专款用于特殊教育，在2001—2003年每年都提供1500万用于特殊教育补助，但中央政府的补助比例也没有明文的法律规定。因此，地方政府在教育方面的财政投入和中央政府的补助应以法律形式确定一个比例，使特殊教育的投入有所保障。
（2）提高特殊学校教师质量，降低残障儿童对普通学生的负外部性。提高特殊学校教师的质量，可以通过两个途径：一方面是对现在特教学校的教师进行培训，另一方面是通过法律法规规定一些师范院校必须培养特殊教育师资。同时，政府应借鉴国外资源中心的方法，加大投入，既能促进随班就读残障儿童融合社会，又不损害普通学生利益。
（3）在各部门协调上，突出教育部门主管作用。特殊教育作为教育体系的一部分，采取的是以随班就读为主体教育形式。因此，应该突出教育部门地位。同时，作为主管部门的教育部门，应该承担起资源整合的责任。
（4）鼓励相关利益主体的参与。特殊教育走向多层次、多类型和多元化，也出现了多元利益的新格局。政府与学校之间传统的行政联系，正在被政府—学校—市场的复杂关系所取代。如果在缺乏有效的社会参与和利益博弈机制的情况，改革只是一种“内部人”改革。在这一机制下的市场化改革，其实际关注点往往不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务以及通过改革提高微观效率，而是集中在经营、创收等营利性环节上。因此在多元利益格局的现实中，应该建立新的公共政策决策机制，通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等机制和制度创新，达到价值和利益的平衡，确保教育公共政策的公正性。
参考文献
1．教育部基础司：《美国特教印象及思考——中国特殊教育代表团访美报告》，《基础教育参考》2003年第4期。
2．牟映雪：《中国特殊教育演进历程及启示》，《中国特殊教育》2006年第5期。
3．田友谊：《多元智能理论视野中的特殊教育》，《中国特殊教育》2004年第1期。
4．王辉：《中国特殊儿童义务教育发展中的问题调查报告》，《中国特殊教育》2006年第10期。
5．王蓉：《我国义务教育财政问题研究:回顾与展望》，《教育与经济》2004年第4期。
6．肖非：《美国特殊教育立法的发展——历史的视角》，《中国特殊教育》2004年第3期。
7．许任之等主编：《广东省志·教育志》，第81页。http://210.76.65.23:8080/was40/outline?page=125&channelid=27456.
8．张渭城：《中国大百科全书·教育》，中国大百科出版社，1985年，第369页。
9．Allan R. Odden and Lawrence O. Picus， School Finance: A Policy Perspective, New York: McGraw-Hill Inc， 1992.
作者简介：陈云凡，中国人民大学残疾人事业发展研究院博士生。北京，100872