天天向上20100924期:“村里房”征收怎样参照拆迁新条例

吴海彬

　　中纪委、监察部发布通知，要求在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新《条例》）的精神执行。笔者以为，非征地的情况下，集体土地上房屋征收与补偿要参照新《条例》的精神执行；征地情况下，集体土地上房屋征收与补偿可以适用新《条例》的规定。

　　集体土地上的房屋可以作为独立的征收对象

　　《宪法》第十三条和《物权法》第四十二条都规定，国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定征收集体和个人的房屋。这表明，集体土地上的房屋可以作为独立的征收对象，征收集体土地上房屋是独立于征收集体所有土地的一项法律制度。通常所说的征收集体土地房屋拆迁，本质上应为集体土地上的房屋征收，需要将集体或私人所有房屋征收成为国家所有权的客体，终止房屋所有权后才能拆除该房屋。事实上，房屋征收与房屋拆迁是有区别的，征收房屋不一定是为了拆迁，拆迁房屋不一定需要征收，两种法律概念应当严格区分使用。

　　有观点认为，集体土地征为国有后，集体土地上的房屋自然也转为国家所有，不必履行房屋征收程序即可拆除，这种不区分征房与征地制度的观点是值得探讨的。集体土地上房屋对应的是农村建设用地使用权和宅基地使用权，而非集体土地所有权。不同于土地承包经营权可设立在国有土地上，农村建设用地使用权和宅基地使用权只能在集体所有土地上设立。当法律没有规定集体土地上房屋征收制度时，只能将集体所有土地征为国有，导致农村建设用地使用权和宅基地使用权会因不能在国有土地上设立而自然消灭，但集体或个人所有房屋所有权并不消灭，成为国有土地上的农民集体或农民所有房屋，它因不具有土地使用权而不能处分，但仍依法享有占有、使用和收益权能，受到法律保护，这也有别于违章建筑物。因此，集体土地上房屋征收制度具有独立的法律地位，应从土地征收与补偿制度中分离出来。

　　原内务部于1954年曾以财地密（1954）字第54号文件要求保障国有土地上农民所有房屋的财产权益，而上述房地权属关系是农村集体和农民依法享有土地使用权后，因法律制度的不完善而非主观原因造成的，征地时对这些农村集体农民的财产要予以平等保护。

　　征地时集体土地上房屋一并征收转为国有

　　《宪法》和《物权法》关于财产征收制度的规定是原则性的，实践指导作用有限；《土地管理法》只规定了土地征收制度，没有明确规定地上附着物征收制度，地上附着物征收补偿标准也是由省、自治区、直辖市规定；新《条例》则将征收与补偿房屋的范围限定在国有土地上。因此，虽然《立法法》第八条、第九条规定，“对非国有财产的征收，只能由法律规定，尚未制定法律的，国务院可以根据实际需要先制定行政法规”，但迄今为止，现行法律和行政法规尚未对集体土地上房屋征收与补偿作出具体可操作的规定。

　　实践中，有些地区将房屋视为《土地管理法》的地上附着物，结合征地程序实施拆迁，这种做法会因《土地管理法》未规定地上附着物征收，经常出现农村集体经济组织“打包”一并处理私人房屋的现象，损害被征地农民合法的财产权。并且，由《土地管理法》来规范集体土地上房屋征收也不合适，因为征收集体土地上房屋的目的不一定是为了征地，《土地管理法》的立法宗旨决定了它只能规定征地时的地上附着物征收制度，还需要其他法律来规定非征地时地上附着物征收，会导致法律条文过于分散，且不可避免地会受到当前征地制度影响，也不利于征地秩序的稳定。

　　我国还有些地区是参照原《城市房屋拆迁管理条例》的城市房屋拆迁（征收）补偿规定实施的。由于《宪法》和《物权法》并未规定集体土地上房屋征收程序，而国有土地上房屋征收与补偿制度比较成熟，实践认可度较高，法律救济渠道完善，笔者以为，可以先开展征地工作，后开展房屋征收工作，此时，土地性质已转为国有，原集体土地上的房屋因立法原因成为国有土地上房屋，当然可以适用新《条例》实行征收补偿。

　　集体土地上房屋征收补偿可以适用新《条例》

　　反对集体土地上房屋征收与补偿适用新《条例》的观点，主要是因为立法对集体土地上房屋及土地使用权流转的限制性规定，导致集体土地上房屋的经济价值很难测算。笔者以为，集体土地上房屋与国有土地上的房屋同为私产，有财产价值，也都存在出卖、出租等收益，有市场价值，只是两种性质房屋的收益种类和价值高低有差别，完全可以通过不同的评估技术方法测算出房屋价值，很多评估公司也都在开展集体土地上房屋（农房）价值评估业务。

　　国有土地上房屋被征收的，国有土地使用权同时收回，并可根据《土地管理法》第五十八条规定情形予以适当补偿。就集体土地上房屋的土地使用权而言，宅基地使用权是集体经济组织成员占有和使用集体所有土地的权利，没有收益权能，不能随意处分，仅能随房屋转让，不具有独立的经济价值，无需进行补偿。相比之下，农村建设用地使用权可以由农村集体经济组织在符合规划时入股、联营，也可以有条件地随地上建筑物转让、抵押，具有独立的经济价值，因此，对于征地时的农村建设用地使用权消灭，可以在《土地管理法》第六十五条中增设适当补偿规定，这也有利于实现《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中的“农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”目标。

　　综上，集体土地上房屋和国有土地上房屋同为合法财产权，立法应统一规定房屋征收补偿制度，以便于平等一体地保护单位或个人的财产权益。法律和行政法规作出具体规定前，征地时的集体土地上房屋征收与补偿可通过先征地、后征房的方式来适用新《条例》规定，《土地管理法》也应增设规定，对征地时农村建设用地使用权的消灭予以适当补偿，切实维护被征地集体经济组织和农民的合法权益。

　　（作者单位：浙江省国土资源厅裁决办）