15岁女标准身高和体重:生物科技产业与社会风险

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生物科技产业与社会风险
-迟滞型高科技风险社会(
周桂田
淡江大学未来研究组助理教授
一,问题
继电子产业之后,生物科技成为全球以知识经济竞争之另一重要新兴产业,自一九八○年以来,世界各国莫不竞相投入生技产品的研发,其广泛的运用於医学,制药,农业,能源,环保,化工,矿治等领域(郭南宏1991;李国贞1998a).一九九三年起,生技产业迈入了快速商业化的过程,其中,以医药方面有卓越的表现(周湘映1993),一九九五年起,生技农业逐渐市场化,而至一九九八年,根据IMS International C&EN的统计,生物科技全球的营业额为两千九百七十亿美元,为同期台湾一千大制造业总营业额的两倍之多,每年更以六%的速度成长,预估到二○○一年时,将高达三千七百八十亿美元(蓝丽娟1999a).亦即,生技产业经济亦进入全球化竞争的范畴.
作为后进国学习型的台湾(王振寰 2000),自然企图搭上这一列明星产业列车,发展具有本土特色的生物高科技产业(台糖专论1999; 吴文成 2000).事实上,自一九八二年,行政院已将生物科技列为八大重点科技之一,一九八五年并成立财团法人生物技术开发中心,但生技产业并未如IC及资讯产业般,成功的成为我国新兴高科技产业,一方面为其研发成本与市场风险极高,另一方面为我国中小企业结构局限了研发与国际竞争的可能(古德业1997; 胡均力/许美玉 1997).直至一九九○年代中期,如前所述,生技产业成为大国主导下全球经济竞争的重要大饼,政府才决心加强生技产业统合性的(产,官,学,研)规划与投资.可以看到的是,充分由技术官僚主导式的台湾生技产业,自一九九五年迈开了步伐,而自一九九七年起飞(杨世缄1997; 刘兆玄1997).
然而,生物技术产业乃源於一九七○年代后重组DNA,细胞融合与组织培养等技术的确立(郭南宏1991),其根本涉及了对基因剪接,培育与改造的基因工程技术,因此,也造成了对原始自然生态改变的可能,尤其,基因改造的生物体(「改性活性生物」(Living Modified Organism LMO)),一旦在未严格管制下经由商业化释放到自然界中,将可能对当地物种造成严重的冲击(周昌弘2000).同时,基因转殖作物是否可作为食品加工原料的安全性问题,至今仍争议不休.这些由基因工程造成对生态,健康的影响,被视为是除了由工业,化学物质,放射能之外所产生的「第三种环境污染源」,也就是DNA污染(洪佳丽 1999a,b; 江晃荣1998a; 陈秀兰 1999c).针对这由生物高科技所引发的生态与健康风险,激起了全世界各国环境团体与消费者代表的串连抗议运动,以欧体为例,在社会运动团体的压力之下,「基因食品法」采取了对基因工程食品严格标示的义务 (Chou 1999) 与进口的管制,这样的效应同时扩散到各国.在各国风险运动的背景下,联合国针对DNA所可能造成的全球性生态破坏风险,於在本年初於蒙特楼签定了「生物安全议定书」,规定了基因食品强制标示义务与LMO微生物体移转,买卖的安全规范 (林如森2000a).
联合国签定生物安全议定书的意义,在於对全球首度由高科技引发而未发生的生态风险进行规范.我国虽策略性的选择原料药,制药,畜用疫苗,花卉与生物性农业等五项生技产业为重点工业(行政院1995; 行政院科技顾问组1997a),较不涉及重大的生技食品风险,但从经贸的面向来看,经由WTO与各国的谈判过程中,LMO的买卖转移与基因转殖作物 (GMO) 的输入(例如由美国大宗进口的大豆,玉米),皆有重大的影响.
更重要的是,正值各国风涌云起的风险运动之际,后进学习型的我国并无相对应的社会消费者或生态运动,也因此点出了本研究的重点.
首先,本论文将讨论高科技发展所导致的社会风险意义,在技术官僚以产业逻辑为导向之科技政策发展下,社会与科技缺乏民主对话,致使科技之「全球化风险」转为更严重,迟滞的「全球在地化风险」.经验上,以基因转殖作物之全球商业化为例,探讨生技产业的全球化风险意义,并且,以德国反基因食品之在地化运动的发展为对照.最后,探讨后进国台湾的科技政策决策机制与科技产业结构,呈现出迟滞型的「风险政治」(risk politic),相当不利於我国均衡科技与社会,生态的发展.
二,研究架构
近来研究生物技术产业的文献趋多,充分反映了我国生技工业正值起飞的阶段,不过,研究大都取向於产业分析(陈来明1996;胡均立/许美玉1997;叶佳慧1996;黄正凯1999),市场规模(李展谋1994),经营管理(杨惠吉1999;林盈慧1998;陈昶安1999)等经济面向,唯有一篇关於基因科技新闻分析(郑宇君1999);对科技政策的探讨则较少直接针对生技产业发展,仅从一般的角度切入,其分散於科技行政(郭建中1990;刘富源1994;王立达1994),技术引进(江炯聪1990;施振荣1990;蔡正扬1990),科普社会历史研究(林崇熙1989;李国伟1990;傅大为1990;江珍贤1990),或唯一从实证角度讨论科技专家与社会沟通的问题(胡湘玲1994).就分析我国技术官僚与科技政策形成的问题则相当缺乏,更鲜少从风险的角度讨论高科技发展对社会造成宰制与生态危机的经验研究.事实上,科技发展与社会互动的关系基本上是建立於总体现代化与其意识形态路线之争,单一逻辑式的,仅以追求经济成长为目的而工具化科技与生态资源,当造致不可逆向的风险或灾难 (Bechmann 1993).而其根本的牵涉到技术官僚统治或科技专业的暴力形式垄断科技决策的程度,使得其无法在正常民主机制下与社会进行互动,因而衍生不少风险.这样的情况不仅在世界各国皆然,而程度的轻重则视当地特殊的发展逻辑而定,因此,在文献上我们将从全球化与全球在地化的角度进行对风险的探讨.
2.1 高科技与风险社会
科技系统本身并非如其他社会系统,为一独立自主运作生产的体系;相反的,科技系统在当代社会中密切的和社会系统关连互动 (Rammert 1982; 1993),并且,以政治,经济系统为主导的现代化过程中,遵奉单线进步理性 (linieare Rationalit t) 的发展逻辑,经常驱使了科技的工具化,亦即科技乃沦为生产,发动以资本主义为基础的政治经济系统结合体之角色 (Beck 1986; 1993).在这过程中,缺乏社会(理性)系统的监督与控制,科技不但沦陷其自主性,同时制造出巨大的生态灾难反噬著人类,形成高度的风险(周桂田1998b).以基因科技为例,DNA污染所潜藏对环境巨大的风险,至今尚未获得任何专家的保证与评估,反而在全世界政经逻辑的运作下,基因转殖作物随美国的帝国主义策略,正迅速的扩散到全球各地 (Dolata 1996).
高科技风险事实上挑动著人类认知与行动极限,从历次核能灾难到基因风险的发展,点出了人类旧有认知典范的失效:高科技不再仅如传统科技般,可能性的预测,控制与衡估其损害或灾难的范围,而是人们被迫扬弃人定胜天的看法,承认其风险的不可预测性,不可完全控制性与生态灾难的无法补偿复原性(Beck 1993; Bon 1991).
此种认知典范的递移,并非自然是社会系统对政治,经济或科技系统的征服,而是问题(风险)的极限扩张迫使系统「理性」与「界限」(尤其是政治,经济系统)失效,灾难的风险,程度与责任直接逼迫每个社会行动者(「风险个化化」(risk individualization)),使人无所遁逃,因此产生了自我直接面对 (self-confrontation),反身的(reflexive) 风险认知,甚至风险行动 (Beck 1993).
应用在基因科技对社会冲击研究上,Daele(1992),Ravetz(1993)及Beck-Gesheim(1994)指出,DNA操作虽逐渐的运用於基因治疗,制药和农业或食品添加物上,但消费者对其引发健康的疑虑仍然不小,而在科学的争议中一般人又缺乏判断的能力,因此对基因科技的信任并不高.而这些动机,皆是促成风险政治行动的因素.
2.2 技术官僚统治暴力V.S.科技民主
Gill等人根据风险政治理念,指出基因工程由於高度涉及生态链,人类健康,社会伦理与秩序(包括基因资讯,生殖,人种改善),同时可能性的引发经济,医疗资源和文化歧视等新社会不平等之风险,因此,无论在研究审核,追踪监督和应用发展上,应有严格管制的措施,同时,为避免科技复杂性的疑虑,并平衡科技与社会的关系,科技的决策应衡量社会的基础,以社会理性与接受的程度为最后依据.也就是说,要扬弃技术官僚与科技专家统治暴力,在决策与审核程序上公开化,透明化,并加入社会团体代表的沟通与对话机制,尊重社会批判理性的意见与多元的立场,实践科技确切用於改善人类社会的总体目的,而非宰制人类的工具(Gill/Bizer/Roller 1998).强调的说,社会理性应优於专家理性,做为最终决策判断的基础.
一个国家科技政策的决定,若往往交付予少数技术官僚或专家的手中,是违背民主体制,而有权力垄断之嫌.一般对於技术官僚与科技专家统治的研究,皆指出前者经常以政治权力来排除他人异议的进入,形式上造成科技决策威权政治;而后者则假科技专业的知识权力,排除其他非相同领域的「门外汉」,而形成知识暴力团体.并且,这二者经常结合在一起,以「产,官,学联盟」组成一定统治势力,这种「知识代议就是权力」的专业蛮横态度,或「权力就是知识」的看法,经常造成了狭隘的专家理性或威权的技术官僚统治社会的现象 (Latour 1995 ; Hitlzer 1998),并且往往在经济利益驱力下,奉产业发展逻辑为先.
同时,在高科技发展的时代,由於科技本身的复杂性与其所造致的风险,随不同领域有极大的差异性,所谓「隔行如隔山」,某个领域的顶尖专家,在其他领域可能是个门外汉,因此,专家之间多元尊重的态度相当的重要.棘手的是,在某些安全争议性极高的科技决策上,相同领域专家却往往有不同的看法 (Schultz 1998),以基因工程来说,当苏格兰Rowett研究所科学家Arpad Puztai公布基因转殖作物(马铃薯)弱化老鼠免疫能力的结果,立即遭到其他科学单位的围剿,这个例子显示出,高科技的风险由於其不可计算与完全衡估的特性,因此无法单纯以专业理性或狭隘的科学理性来取得问题的解决,获取解决风险的共识则在於科技民主的沟通程序上 (Mumford 1986 ).
另一方面,科技民主决策同时也是整体科技文化,科技与社会理性水准动态的提升,互动过程,唯有当社会具有批判科技的沟通理性能力,方显示科技与社会有解决共同问题的能量,以免造成科技系统宰制社会的正当性危机(Habermas 1992),而此就必须实践审视特定社会脉络下对科技沟通,批判的背景与传统..
2.3 全球化风险与全球在地化风险
「全球化」(Globalization)在理论的意义上是指向一个动态的过程,指由政治,经济和跨国行动者所运作,形成跨越,穿透民族国家主权与管制能力的行为(Beck 1996; 1999),最明显的例子莫如全球性的环境灾难或全球性的环境团体运动.而全球化的概念中,隐含著不同地区环保的,文化,经济的,政治的,公民社会的,在全球普遍性与同质化过程中,依其各自不同的逻辑生存,无法彼此化约或模仿,必须各自在其关系脉络中被解码和理解(Daele 1992; Beck 1997, 1999).这样的现象,以Robertson (1998) 的观点就是「全球在地化」(Glocalization)的意义, 对Appadurai (1998)而言 ,全球在地化乃相对称於全球化过程,具有文化-经济相对自治,自主性和自我逻辑,其包括了科技全球化在不同地区所形成的风貌.
因此,全球化过程伴随著全球在地化的辩证运动,依不同国家的特性和逻辑结构而相互影响和发展著,而这也适用於「全球化风险」(globalizational risk).以一九九二年联合国於里约 (Rio) 决议之「永续发展」宣言为例,即代表全球性生态灾难的全球化行动过程 (Vogler 1998),而成为全球化风险的课题,随后生物多样性公约也是在这个范畴下进行;相对应的,各国依其特性实践永续发展的精神或生物公约,即确认全球性的生态灾难(臭氧层,DNA污染)同时也是「在地的」环境问题,并寻求协调解决全球与在地的问题差异,而形成了「全球在地化风险」 (glocalizational risk) 的行动.
而Beck的「世界风险社会」(world risk society)概念,事实上指涉了全球化风险与全球在地化风险二者之间的辩证关系,从这样的关系中,我们看到其互为整体的发展.贝克指出三种全球性的危险,为:「由富裕所引起的生态破坏,以及科技-工业」危险(例如臭氧层的破洞,温室效应,基因科技和生殖医学无法预见目无法衡量的后果).第二是贫穷所引起的生态破坏和科技-工业危险.…Michael Zürn写道:「要强调一个根本的区别:富裕所引起的生态危害是产生於生产成本的外部化,贫穷所引起的生态破坏却关系到穷人的自我毁灭,这种穷人的自我毁灭对富人亦有副作用.换言之:富裕所引起的生态破坏平均分配在地球上,贫穷所引起的生态破坏却先发生在地方上甚或某一个场所,要到中期所产生的副作用才会使其国际化」.……第三种全球危险-大量毁灭性武器(即核生化(ABC)武器)…经由核,生,化武器引起的区域或全球性自我毁灭的危险却绝未解除…」(Beck 1996;1999).这三种危险,同时是全球的也是在地的,区域的,而其造致的风险不但涵盖全球化政治,经济与社会的动态逻辑,并且也和区域的,在地的发展逻辑相互拉扯和影响.也就是说,全球化风险与全球在地化风险二者环环相扣,互生互长,这也是当代环境问题的本质.
J nicke (1998) 更从环境风险运动的角度,指出在全球性的生态灾难中,某些先驱国家的生态运动经常成为国际环保的准则,带动了其他国家的后进跟随,甚至生态风险运动也逐渐扩散出去,形成国际性的运动团体网络.此种由全球在地化风险运动扩散为全球化风险运动,并造成国际压力或因而签定国际准则,以欧体内的反基因食品运动为再好不过的例子,其风险运动不但扩散至全世界各国,同时也造致了相关的国际协定.
小结
以上的分析,指出了高科技风险认知典范的转变,科技风险解决之道在於动态的平衡,进行科技与社会的理性沟通,而技术官僚或科技专家式的统治,无法因应当代新兴科技所造致的社会问题.
同时,新兴高科技衍生的生态问题具有全球化和全球在地化风险两个互为辩证,影响的面向.尤其,地区性的,在地的风险运动也在这个逻辑下,影响发展为全球化的,世界性的风险运动.
问题是,这些在先进国家所发展出的实践理论是否会同样发生在其他技术落后,后进学习型的国家中 不无存疑的是,在技术超前的国家中,无论是否接受争议性较高的科学技术(如基因科技),其国家,科学社群,媒体与公民社会就对科技批判与反省的传统与沟通已有相当的背景,换句话说,其整体所「镶箝」出的科技社会与生活关系的思考也毫不匮乏.然而,对一个后进学习,急速发展科技的社会,可能就会面对许多挑战.
以上述的角度来分析台湾,分别可以从国家(科技官僚典型,科技政策)
,公民社会(知识份子,公民团体),科学社群(科学政策掌权者,科学研究人员)与媒体等面向来探讨全球在地化风险的意涵.但由於研究的限制,后三者不成为本文的主题,但在现象的探索上,本土社会事实上在90年代后期之世界性反基因科技运动中缺席,这其中隐含了社会缺乏对科技理性沟通,批判的机制与传统,进一步的说,社会整体缺乏建构风险理念的机制 (Douglas & Wildavsky 1982).因此,就研究第一步上,本文锁定对台湾相当重要的国家角色,进行对科技官僚模式与科技政策发展导向的初步探讨:我国高科技产业政策一向由技术官僚主导,同时在全球化竞争下依循产业经济逻辑进行,因而形成后进学习的「迟滞型科技社会」;而此种技术官僚主导式的迟滞科技社会结构,又缺乏有效的风险政治和社会民主的沟通机制,在这个面向下,相当暴露出在地化风险社会的更严重危机.
三,生技产业与全球化风险
3.1 生技产业以基因转殖植物之商业化发展
利用DNA重组技术之基因转殖植物,在一九九○年代初期发展规模日趋成熟,而在九○年代中期逐步商业化,并以极快的速度进入全球市场,无论在研发,种植规模,数量,种类与市场销售额各方面,皆为生技产业公司带来极大的前景.光以广义的生物技术改良之全球十大农化公司作物保护性产品销售额,在一九九四年即高达两百二十亿美元,相当鼓励转殖作物的发展(王文山1993a, 1993b; 朱兆文1996).
以重组DNA生物申请田间试验的全球统计资料显示,由於作物与农业种苗的取代性容易与市场规模稳定,故直至一九九八年,植物方面的申请件数一直位居第一,占全部申请件数的98.30%.
自一九九○年开始,以美国为首投入大规模的田间试验,带动了许多国家跟进,全球所有转殖作物的面积在一九九六年为290万公顷,到了一九九八年止增加了15倍之多,约为2780万公顷,扩散速度相当惊人(OECD 1998;陈怡臻1999).
而转殖作物商业化方面,最早是中国大陆核准具抗病毒性状的烟草和蕃茄上市销售,美国则是在一九九四年核准可延迟老化的蕃茄上市.到了一九九六年世界各国先后核准不同性状,功能的转殖作物进口,以基因转殖作物种苗的销售额为例,一九九七年达39.206亿美元,预估公元二○○二年约获83.956亿美元(OECD 1998;陈怡臻1999).
基因转殖作物自一九九○年代中期,随著研发国家,种植面积,种类的增加与输出比率的提高,逐渐扩散到全球各地,并成为全球新一波竞争的产业,而其作物的安全性也因此逐受讨论,也引起各国政府不同的反应,在世界各地民间环境或消费者团体的反应则趋於强烈,特别争议的是标示义务的要求.
3.2 DNA污染风险-生物安全议定书,基因科技帝国,专家斗争
基因转殖作物的安全性最大的仍是科技本身的问题,但由於科技风险的不确定性,致使问题凌驾了科学界本身处理的范围与能力,而转移到社会的介面,由社会决定生态和人类的生存.就技术层面来说,传统与基因科技重组DNA方法并没有差异,不同的是传统技术育种对象只限於针对同一生物种特定近亲种间来进行,而新的重组DNA技术则与生物种没有多大关系,无论细菌,霉菌,植物或动物,凡是具有生命共通物质之DNA者,均可以任意剪接(陈怡臻1999; 中国时报2000b).事实上,此种由人类介入物种,破坏物种界限,甚至改变物种的内涵,一向有极大的争议,其涉及物种的维持与生态链的运作.
举例而言,一个由基因工程改造的微生物体若任意释放入自然界,则其有侵犯原先生态,甚至生产出更厉害的敌种,是人类在短期内无法发觉,控制的.在这个面向下,DNA污染的争议和案例不断(周镇1999; 江晃荣1999a,d; 杨维敏 1999),科学专家们并无法获取共识,因此,经常的可能看到不同立场的专业人士进行科学上的辩论(Gill/Bizer/Roller 1998).直至目前,基因工程负面风险的案例虽然不多,但点状的事件却足以点出科学界主流观点的盲点,甚至许多科学的异例一开始并无法获取人们的认同,而在一定累积的过程中自然的改变原先的典范看法(孔恩).一九九八年传出的普兹泰事件(SZ 1998.09.24),一九九九年帝王蝶幼虫食用基因转殖BT玉米而致死亡(联合报1999b),美国宾大人体基因治疗致死事件(中国时报 1999),皆属於目前科学上的异例.
然而,这些异例正是科技风险所在,随著基因作物的自由流通与全球化商业竞争,科技风险演变为全球生态,社会风险,以欧盟为主许多先进国家的公民自一九九六年来被迫觉醒发动一连串的抗议运动,并在法制上施压,以致成功的促使联合国今年一月於加拿大蒙特楼签定「生物安全议定书」(联合报2000; 中国时报2000c).就社会学的意义而言,此为全球化与在地化风险运动串连的结果.
3.3反基因食品运动
在地化的反基因食品风险运动最早源於欧体内各国,而以德国内部的环境运动与消费者团体最为积极,甚至整合国家之间不同立场的团体,运用欧州议会政党(绿党彩虹联盟与社会民主联盟)的力量,於一九九七年成功的推动制定基因食品法,而各国也以欧体的规范为标准,要求对基因转殖作物采取严格的管制与标示措施.我们以三个阶段的发展来观察:
3.3.1基因科技风险之起始阶段 (1987-1990)
一九八七年monsanto公司首度取得美国环境保护署批准的基因转殖番茄研究案,即揭开基因科技研发应用的竞赛,由於工业强国纷纷将基因科技运用到经济的领域上,致全球展开新一波的生物科技工业热潮,在这个背景下迫使欧洲共同体及其各成员国的重视,重新检讨在法令上基因科技研究与应用领域管制放宽的可能性 (Behrens 1997).另一方面,在美国政经霸权的压力下,欧体也在八○年代末面对输入基因科技食品之核准与管制的问题,早在一九八九年五月欧洲执委会 (EU-Kommission) 内部即草拟一部基因食品法,但由於争议性过高,并无法获得欧州议会的认同
基因科技的研发在这个阶段逐一引发疑虑,尤其以生化公司为主的研发设厂计画经常受到当地居民的抗议反对,其情况在一九八○年末有愈演愈烈的趋势,比较著名的为在一九八九年一月德国莱茵河中部Ludwigshafen居民聚众反对世界级的生化公司BASF新设厂的计画.
3.3.2在地风险运动之发展与稳固阶段 (1991-1995)
从一九九一年开始,基因科技的研发与争议进入新的阶段.在研发方面,一九九二年六月,美国monsanto公司首次成功的研发出基因科技改良的小麦,於同一个月,根据美国最新的法令规定基因工程食品不用负标示的义务,引起世界各国的议论.
在法制方面,於欧体内部德国首在一九九二年十月决议申请要求欧体基因食品法应明示标示义务;一九九三年九月基因食品法草案第一次在欧洲议会提出讨论,并於十月通过一读.由於德国本身对基因食品的标示义务持坚决态度,策略性的於九五年三月率先通过其内国的日常食品法,以对欧体构成压力.一九九五年十月,代表执政利益的欧洲部长会议 (EU-Ministerrat) 做出决议,认为基因食品只有在例外情况下才须负标示义务,此举受到德国方面的强烈批评 (Katzek 1996).
在地的风险运动方面,早於一九九一年德国内的环境及消费运动团体即串连第一次的反基因食品运动「拒绝来自实验室的食物」,受到相当大的回响,其中,以绿色和平组织最为积极.一九九三年欧洲最大之一的「环境联盟地球之友」 (CEAT) 和「欧洲环境工作室」 (EEB) 结盟并通过共同声明,要求欧体负起监督基因转殖食品强制标示义务的责任 (Katzek 1996).一九九三年,德国境内最著名的自然食品公司联盟「改革之屋」(Reformhaus)递交五十万份的消费者签名书予德国经济部,要求政治上承诺对基因食品标示义务的严格规范.一九九四年十月,正当美国的超级市场开始供货基因番茄,欧洲各国环境及消费者保护团体联合组成一个行动联盟,共同施压欧体行使进口禁令,或严格管制标示,在这个此阶段在地风险运动逐由德国扩散到欧体各国 (Chou 1999).
3.3.3西欧区域内风险运动之强化与转化阶段 (1996-1997)
一九九六年四月欧体第一次批准基因食品进口案,引起西欧反基因食品团体的积极串连及行动,同年七月,环境团体再度透过欧洲议会施压欧体执委会,成功的阻拦基因转殖玉米登陆(Greenpeace online news 1996).一九九六年十一月五日,在四百万吨原料中夹带2%成份的基因大豆首度成功的在汉堡港口登陆,环境团体於一旁强烈抗议无效,同时期达到区域性风险运动的最高潮.一九九六年十二月,经长达四年争议之久的基因食品法终於在欧体内部取得协议:基因科技食品必须负标示义务,并於一九九七年一月中於欧洲议会三读通过,自同年五月十五日起生效,然而,这部充满妥协的法案仍有其相当争议的法律漏洞之处(Global 2000 online news 1997).
区域性的生态运动团体为「扩大」其争议的正当性和获取更大的认同,破坏,占领或抗议田间试验场也是抗议的手段之一.另一个关键策略为动员消费者,并与消费者团体结盟:於一九九七年二月初,绿色和平组织透过配合其持续的反基因食品活动,进行全西欧的电话抽样访问,并取得了有利的解释成果.
奥地利最大环境组织Global 2000则於一九九七年四月十日推动全国性的公民投票,高达80%的奥国消费者拒斥基因食品,这个投票结果造成一连串的政治连锁反应,欧洲议会立即提案要求重新检讨於本年度即将放松管制进口的基因食品政策(Global 2000 online news 1997).同时期,奥地利,卢森堡及义大利等各国政府也迫於国内政治压力,一致声明即使欧体批准进口基因转殖作物与加工食品,在其内国市场上也将继续禁止管制(10.11.April 1997 SZ).
从这些事件可以看到西欧区域风险运动的扩散与成形,事实上在不同国家,组织与团体间进行著立场与利益相异的角力,我们可以以下简单的分类图来理解:
游说/利益团体位置 中间立场 激进立场
经济利益: 生产公司
政治利益: 美国政经霸权 v.s. 欧州议会 v.s. 基进环境组织
欧体行政部门 欧体成员国 Greenpeace
环境及消费联盟 Global 2000
BUND
论述: 1. 基因食品无危害健康之虞 v.s. 对健康影响堪虑;v.s. 非自然食品;
有潜在过敏问题 非生物科技
2. 应不负标示义务 v.s. 应负严格标示义务 v.s. 应禁止研发与
进口,避免破
坏全球市场
3. 解除进口管制 v.s. 进口管制政策 v.s. 若进口,应采
严格标示义务
德国在地化的风险运动,正如J nicke(1998)所指出的,成为先驱抗议基因转殖作物国家,其效应并由於欧洲共有的跨国政治体制而达成对抗美国基因帝国主义的结果,也由於区域性国家生态运动的团结并达成区域环境准则,促使各国纷纷跟进,而形成国际环境协议的基础.更重要的,自一九九七年后,欧洲区域性的风险运动扩散自全球各地,并透过网路的联系,形成世界性的反基因食品运动的串连 (Chou 1999),在亚洲日本,新加坡,马来西亚,澳洲,纽西兰等国消费者团体纷纷要求严格管制标示基因工程作物,在这个全球化的风险运动背景下,生物安全议定书的签订也代表各国环境团体的胜利(中国时报30.01.2000).
表一:德国反基因食品风险运动史
Jan. 1989
反对德国生化工厂BASF在Ludwigshafen设厂.
Marz. 1989
三千居民集结於K ln抗议Grünenthal生化工厂设厂.
Mai. 1989
第一份欧体执委会( EU-Kommission) 基因食品法草案出炉.
Juli. 1990
德国通过基因科技法.
14. Okt. 1991
反基因食品运动「拒绝来自实验室的食物」在德国展开.
Juni. 1992
Monsanto公司第一次成功研发出由基因科技改变的玉米.
Juni. 1992
根据美国最新法令,基因科技改变的食品不须负标示义务.
16. Okt. 1992
德国上议院 (Bundesrat) 通过向欧体申请基因食品法的决议案.
Jan.1993
欧洲两大环境组织CEAZ及EEB联合声明要求基因食品法中具标示义务.
15. Juni. 1993
德国联邦改革者之屋生产公司递交经济部一份五十万人签名书,要求清楚标示义务.
13. Sep. 1993
第一次於欧洲议会辩论基因食品法.
27. Okt. 1993
基因食品法於欧洲议会通过一读.
1994
美国联邦健康管理局批准基因番茄上市.
18. Okt. 1994
欧洲各环境组织及消费者保护团体组成联盟,要求具体清楚的标示义务规定.
10. Marz 1995
德国上议院通过其内国的基因食品法,具体规定标示义务.
25. Okt. 1995
欧体部长会议决议:仅有在例外情形下基因食品才须负标示义务.
27. Okt. 1995
德国政府批评欧体决议为对消费者保障的倒退措施.
08. Feb. 1996
基因番茄於英国上市.
06. Apr. 1996
欧体首次批准基因食品输入欧体境内.
30. Juli. 1996
抗议反对欧体即将决议Ciba Geigy公司申请的基因番茄进口.
04. Sep. 1996
环保团体占据基因作物实验田.
28. Okt. 1996
Greenpeace及家庭主妇联盟展开签名抗议基因大豆即将进口.
05. Nov.1996
第一艘承载基因大豆货船於汉堡港口卸货,环保团体强烈抗议.
06. Nov. 1996
南德早报报导:1996年内全德23处基因试验田有14处遭破坏.
13. Nov. 1996
巴伐利亚邦要求雀巢公司负基因食品标示义务责任.
18. Nov. 1996
德国著名婴儿食品公司Hipp宣布拒绝基因作物为其食品加工原料.
24. Nov. 1996
德国健康部要求欧体通过基因标示义务规定.
03.Dem. 1996
经过欧体执委会内部激烈争执,妥协决议基因食品标示义务.
15. Jan. 1997
基因食品法於欧洲议会决议通过.
20. Jan. 1997
南德早报调查:大部分消费者反对基因食品.
27. Feb. 1997
无性生殖技术宣布成功,引起全世界的争议与讨论.
17 Marz 1997
Greenpeace展开全国性消费者联盟之「购买网活动」,引发公众焦点.
10. Apr. 1997
奥地利举行公民投票:80%公民反对购买基因食品.
11. Apr. 1997
欧洲议会要求停止进口基因玉米.
18. Apr. 1997
欧体执委会决议反对详细的标示义务规定.
25. Apr. 1997
绿党结盟消费者团体展开反基因食品签名运动,并递交抗议签名予德国健康部长.
15. Mai.1997
基因食品法生效.
Greenpeace全西欧电话抽样调查:60%人口反对基因食品.
16. Mai. 1997
德国医生通讯:基因食品法标示义务规定存有法律漏洞.
11. Juli. 1997
绿党与网际网路上展开首次的「反基因食品运动online」.
2. Aug. 1997
欧体食品委员会:已在欧体上市之基因食品自十一月一日同样必须负标示义务.
08.Oct. 1997
德国巴伐利亚邦 (Bayern)公民团体提出公民投票第一阶段连署名单,要求进入第二阶段「自Bayern免除基因科技」之公民投票,此项投票於一九九八年出宣告失败.
07.Juni. 1998
瑞士就基因科技研究与产业进行公民投票,65%的公民否决了由反对基因科技团体提出的禁制基因转殖动植物的开发研究案.起初,反对基因工程声浪受到较多人的支持,但由於牵涉瑞士医药的世界研发生产优势,在部份专家的连署呼吁下,改变了投票结果.
12. Aug. 1998
苏格兰Rowett研究所科学家Arpad Puztai研究发现,基因转殖的马铃薯弱化了食用之白老鼠的免疫系统,此一结果引起世界上的关注与科学的争议.
01. Sep. 1998
在欧体内的基因转殖玉米及大豆,依基因食品法,须自今天负标示义务.
资料来源:南德日报(Süddeutsche Zeitung),法兰克福汇报(Frankfurt Allgemeine),Greenpeace on-line news,柏林日报(Tageszeitung)
4 全球在地化风险,台湾生技产业政策与社会风险
后进学习型的我国虽然自一九八二年来将新生物技术明列为八大重点科技之一,并於一九八四年成立财团法人生物技术开发中心,国科会同时推动生物技术大型计划拟定上游,中游,下游的产官学研发展策略 (苏远志1993, 1997),但一直未能成功的如IC产业建立我国具规模的生物科技产业.其中的因素与困难当然很多,如涉及产业政策(如保生公司失败例子(江晃荣1999b)),技术研发,市场投资,市场规模,尤其以不利於研发的我国中小企业结构,对於生技产业特性是否能以OEM的方式发展,在产业界就存有争议 (郑居元1997; 江晃荣1999a).
相对於前述基因转殖作物於一九九○年代中期趋向商业化而进入全球经济竞争,以重组DNA等技术的基因医药制药工业早於八○年代中充斥於市场,而以美,日,欧洲国家为生物技术制药的先驱.就日本而言,其於一九八一年推出「次世代产业技术」计划,明白的指出生物技术为将来发之三大领域之一,并选定基因重组,细胞大量培养及生物反应器为重点开发领域(苏远志1993).也就是说,生物技术的研究与开发於八○年代在先进国家之间竞争相当激烈,而在九○年代日趋成熟,由於其为继航太,资讯,半导体工业之后二十一世纪的明星产业,各国莫不戳力以赴(郭南宏1991).
基於上述国际竞争与产业升级的因素,我国政府於一九九四年开始积极著手规划,并於一九九五年明显的投入发展(行政院1995;行政院科技顾问组1998).然而,根据苏远志教授(1993,1997)的评估,我国生技产业技术水准以一九九○年中期为基准,大约落后先进国家(美,日)五至十年,若干学门如遗传工程技术则约二至五年.在这个基础下,若我国要迎头赶上生技产业的国际竞争利基,则国家的介入是不可避免,而国家机器 (State) 扮演催生我国高科技产业的角色向来不余於力(张家铭/徐伟杰2000; 王振寰2000).
换个角度观察,台湾生技产业虽然相当具有发展的前景,但一方面科技水平与先进国家有一段差距,另一方面为填补这些差距与我国企业研发能力的不足,以技术官僚菁英为主体的国家有相当大的操作空间.也就是说,我国乃以技术官僚主导生技产业的发展模式,而在现实的情境中,由於后进学习的体质与决策投入时间的判断,使我国成为「迟滞型的科技社会」,更精准的说,是技术官僚主导式之迟滞型科技社会.
在这个迟滞结构中,通常又可以看到科技发展的决策是以国际竞争和产业经济的逻辑为主要的考量,如同其他先进国家一般.然而,与先进国最大的差异在於,先进国於发展生物科技过程中,其社会已蕴生出承受或解决高科技风险的民主制度或系统,而我国在迟滞的型态下,往往由技术官僚为提升生物产业发展而加速策略性的研发或生产进程,一方面令产品快速市场化,另一方面(被迫)进入国际经济竞争环节,而缺乏完整的风险管理制度与系统,尤其在社会系统上造成对风险准备的迟滞落差,导致更严重的在地化风险.对於这项问题的探讨可分别从国家,科学社群与公民社会三方面著手,由於研究的限制,本文将从政策制定的过程讨论国家与技术官僚在此的角色与责任.
4.1 技术官僚主导式迟滞型科技社会
A 产业逻辑驱力
依国际生技产业产值比较,美国生技产值於一九九三年达70亿美元,一九九四年增加至77亿美元,其中R&D支出为70亿美元,医药品占生技产总产出之93%以上;日本方面,一九九三年生技产值达57.1亿美元,年成长率相当快速,其中政府研发经费在一九八七年后平均每年成长约20%,民营企业研发比率在一九九三年也增加10%,而医药品也占生技产总产出69%强(朱兆文1996).而台湾在一九九二年生技产值达128亿新台币,至一九九五年成长至153亿新台币(胡均立/许美玉1997).根据全球积极发展生技产业的趋势,并衡量本土的环境,行政院长连战於一九九五年八月十日第2443次院会对「加强生物技术产业推动方案」进行裁示:
「生物技术产业已为廿一世纪最具发展潜力之新兴产业,美,日等先进国家,每年均有钜额投资,我国由於主客观条件成熟,又有充沛的高级人力,产业界又有强烈的参与意愿,亦应把握时机,积极予以推动」(行政院 1995).
事实上,产业竞争的驱力令我国技术官僚无法作视,一九九四年起台湾生技产业迈入方向规划期,国科会开始进行「生物技术学门的规划」(苏远志/蔡英杰 1995),行政院科技顾问组则组成生技产业规划小组,选定原料药,制药,畜用疫苗,花卉及生物性农业为发展项目,并受到连战的大力背书(行政院 1995).因此,一九九五年为政策执行积极起步的一年,为整合产官学研并移植IC产业模式,行政院成立财团法人国家卫生研究院,并在国科会主导下,设立台南科学园区农业生物技术专业区,在基因医药方面,行政院核定亚太生物技术及制药制造中心(行政院科技顾问组 1998)
整体的规划与执行并不单由科学技术官僚掌控,在以产业经济逻辑的国家发展前提下,决策者除行政院科技顾问组及国科会等科学技术官僚外,扩及经济,工业,农业,教育等技术官僚,根据一九九五「加强生技产业推动方案」的决议,由经济部,工业局,农委会,教育部,国科会共同组成「生物技术产业执行小组」工业局并於一九九六年二月成立「生物技术与制药工业发展小组」(李国贞1997; 牟敦刚1996; 技术尖兵1999e),开始全力展开国家机器介入发展的步骤.
B半导体IC产业模式
在上述规划的条件,台湾的生技产业发展逐以国家机器介入辅导,催生(助产者角色)(张家铭/徐徫杰 2000),於一九九七年迈向起飞的时期 (刘兆玄1997; 杨世缄1997).以技术官僚为主体策发我国重要产业早有前例,尤其考虑中小业结构对高科技产业研发能力与发展体质,由国家在技术官僚主导意向上之IC产业模式就被提出.
一九九七年四月,由行政院科技顾问组主导下召开第一次「生物技术产业策略」(SRB)会议 (郑居元1997; 行政院科技顾问组1997a,b),会中确立国家研发,投资,整合等方向体系,并配合检讨其他部会的规划执行,譬如卫生署和国科会分别於一月及三月提出有关推动国家型基因医药卫生科技计划构想;而整个进一步的发展与体系性的设计则在这一年度分别进行,而於一九九八年召开第二次的SRB会议中已有较完备的发展.在这次的会议中以修正「加强生物技术产业推动方案」为主轴,确立了移植半导体产业辅导之成功经验於生技产业,并设定主要方向(李国贞1998a, 1998b).
对比IC产业模式,国家的介入在法制上主要是依据经济部科技专案进行研发包括技术引,策略联盟,产学合作,并设立衍生公司扶植企业生根(陈昭义1997).一九七九年,工研院电子所成所,并透过科技专案向美国RCA公司引进积体电路技术,同时设立衍生公司 (spin-off company),成子「联华电子公司」;同一策略,一九八七年超大积体电路 (VLSI) 计划衍生出「台湾积体电路公司」;一九九四年次微米计划衍生出「世界先进公司」(王立达1994;王振寰2000).另一策略是规划新竹科学园区,藉由园区内电子与半导体厂的地理亲近性,形成有利的学习型区域发展,上下游公司相互支援(王振寰 2000),同时,海外人才回国后於园区内形成绵密的国内外网络式组织,也提供了经济交流,观摩刺激的效益(王振寰2000).
对应於此,根据科技专案行政院统计民国八十二年至八十六年平均每年政府投资於生物技术研发经费为12.5亿,八十六年度为14亿,八十七年度为29亿,预算随年递增(苏远志1997; 程沛文1997).并且,由於生物技术的专门性与
复杂性,在研发方面相当多元,不单只依据任何的研发单位,其规划为上游(基
础研究),包括中央院,国科会,各大学相关系所及於一九九五年根据科技专案成立之财团法人国家卫生研究院,中游(应用研究与技术开发),包括省农试所,林试所,水产试所,畜产所,家畜卫生试验所,预防医学研究所,财团法人生物技术开发中心,工研院化学研究所,食品工业研究所,养猪科学研究所,台糖糖业研究所,畜产试验所,中油嘉义炼制所,台肥研究中心,公卖局酒类试验所,下游(商品化及应用),(包括民营企业及国营企业)(请参见表二),可见生物技术研发体系的庞杂.目前较重要的为由国科会於一九九八年核定之「农业生物技术」及「生物技术与制药」等两项国家型计划,前者为基础研究,后一者则定位为应用与技术开发研究.
在对应於衍生公司之创投企业方面,根据第二次SRB决议,行政院开发基金依「投资生物技术产业五年计划」(八十七年至九十一年)将投入新台币200亿协助国内生物产业发展 (李国贞1998d).至一九九九年已投资建亚生物技术2.2亿,普生生技840万,佑益生技2.5亿,台湾花卉生技公司1亿,台湾神隆公司1.687亿,联亚生技(MBI-ASIA)公司7亿,第一生物创投1亿(李国贞1999).
其中,属於技术策略联盟(引进外资及技术)者,台湾神隆公司於一九九七年以资本额27亿新台币成立,美国神隆公司技术股占15%,主要技术来源目标为生产原料药,美国联亚公司於一九九八年於台湾成立联亚生技公司,资本额35亿,其技术股占60%(江晃荣1999b).
在设立科学园区方面,由国科会於一九九五设立台南科学园区农业生物技术专业区,一九九七年中,经济部工业局规划竹南,台南科学园区生技产业专业区,并於一九九九年十一月十一日首座原料华厂神隆公司宣布进驻生产,该年十一月二十九日福尔摩沙生技制药公司也立即跟进,以生产原料业策略为主 (江晃荣1999b).
在企业投入方面,目前民营企业投入生技产业在政府带动下已成热潮,国内
前一千大企业皆直接,间接投入,包括,统一,东帝士,永丰余,台塑等(李国贞1999).而在公营企业方面,一九九八年三月由经济部推动国营事业投资生技产业之决策,包括中油,台糖,台盐,台肥,菸酒公卖局等公营单位皆投入实
际的应用研究及商品化开发,显示国家积极介入推动生技产业的第一阶段已有
初步的成果(请见表二:我国政府推动IC产为与生技产业的比较.)
表二:我国政府推动IC产业与生技工业的比较

研发单位
衍生公司
育成中心
鼓励公营企业投入
海外人才
外资策略
联盟
科学园区
科技专案
IC产业
工研院
资策会
联华电子
台积电
台湾光罩
世界先进
招募
向美国RCA公司引进积体电路技术
新竹科学园区
科技专案预算
基因医 药
国家卫生研究院,生物技术开发中心,国科会「基因医药卫生国家型科技计画」(此计画最后并未通过审核)
招募
生物科技与制药
国家卫生研究院,生物技术开发中心,国科会「制药与生物技术国家型科技计画」(各研究单位申请)
神隆公司,联亚生技公司,福尔摩沙生技制药公司,建亚生物科技,普生生技,佑益生技公司,第一生技创投
台糖,台盐,台肥,中油,中钢,公卖局
招募
外资加拿MDS公司
竹南科学园区,台南科学园区
行政院开发基金
农业生物
科技
生物技术开发中心,国科会「农业生物技术国家型计画」(各研究单位申请)
台湾花卉生技公司
台糖,台盐,台肥,中油,中钢,公卖局
招募
竹南科学园区,台南科学园区
行政院开发基金
4.2 以产业逻辑为主之迟滞型「风险政治」
可以看到,以产业逻辑为主的技术官僚无论是在科学,经济,工业,农业,教育,卫生等领域形成稳固的结合体,运用各种国家资源与手段,企图支配并带领台湾迅速进入另一波高科技产业国家.以IC产业成功的经验复制在生技产业发展中,无论是在研发体系,科学园区,开发基金,鼓励海外投资或透过策略联盟引进技术,鼓励创投,设置技术移转育成中心,推动公民营企业投入发展等,皆可以见到国家的影子侧身其中.在这个脉络下,一个清晰的,以工业现代化发展为优先导向的科技国家与科技政策显然在目 (Beck 1986),其同时紧密追随著全球生技产业竞争的发展.
问题是,生物科技产业在全球化竞争的同时也日益带来冲击生态物种,人类健康的全球化风险效应,而以工业发展导向的国家往往并不刻意注重风险的潜在效应,例如以美国为首的迈阿密集团,在生物安全议定书的谈判上经常以贸易自由利益为名,拒绝其他国家对生物风险的国际规范要求 (中国时报2000c).在这个情境下台湾的科技政策显得相当暧昧:一方面就国家(决定)介入生技产业的过程与时机呈现迟滞於先进国的型态,另一方面因内国迟滞科技政策情境,以致在生物风险上的管理也就延迟许多,然而在面对现实上波涛而来的全球化风险(如DNA污染,基因转殖作物及基因食品 (GMO) 风险(李佳玫1999; 林益仁1999)却留下安全真空的漏洞,甚至形成放任式的风险政治.
自一九九六年中期,卫生署即已注意到基因工程风险的国际发展趋势,建议成立「生物技术安全委员会」以因应基因疗法对社会,伦理的冲击.九七年六月为推动规划中的「基因医药卫生国家型计划」,由国科会向卫生署提出「基因科技伦理,法律,社会意涵」(ELSI)研究计划,其中涉及生命伦理,相关法制及社会公平的研究构想,公开由学界参与申请(伍焜玉1997; 颜厥安 1999).而针对国际日益争议之无性生殖问题,卫生署则表示我国於九四年通过之「人工生殖技术管理办法」第七条明文禁止无性生殖,因此毋需另立他法 (何建志1999a).而在教育行政方面,一九九七年七月教育部提出「生物技术科技教育改进计划」,选定台大为执行行政院「加强生物技术产业推动方案」教学示范中心,一九九八年三月台大通过设立「生物技术研究中心筹备处」,并於秋天开设「生物技术学程」(李佳玫1999).
但直至九八年中,我国各相关部门技术官僚并无提出有关生物技术基因工程研发或应用上之安全规范讨论或建议,在行政院第一次及第二次「生物技术产业策略」(SRB)会议上也未见文献上记载讨论,其反而大部分集中於生技产业规划前景与突破之政策性考虑(行政院科技顾问组 1997; 1998).唯一注意到研发风险的,是为因应1998年3月开始执行之「农业生物技术国家型计划」(杨祥发1998),农委会於98年6月制定「基因转殖植物田间试验管理规范」及「基因转殖动物田间试验管理规范」,为管理中游生产基础,并补充国科会管制上游研发之「基因重组实验守则」,唯该规范仅是一指导原则,规范中亦无罚则,因此对於未遵守该规范之非法行为并无当然的法律效果处置之(陈怡臻1999),此为我国首次对基因转殖动植物研发安全之规定.
然而,对於国际上有关DNA污染之疑虑及各国日益争议之基因工程改造食品之安全议题,同於欧,日自美国进口大宗谷物的我国农业,卫生技术官僚竟毫无回应.
如前述欧洲在地化的反基因食品风险运动在一九九六年初即由体制外抗争,逐渐扩大至体制内欧洲共同体法案的抗争,而在一九九七年初达到高潮 (Chou 1999);而在日本方面,日本厚生省食品卫生调查委员会於1996年4月即注意到基因改造食品的进口安全性问题,虽然其裁定不对二十余项进口作物要求标示;然而,1997年5月日本农林水产省设立了新的委员会研究基因改造食品标示的可行性,该委员会由科学家,消费者团体与食品工业代表组成 (Saegusa 1999).
这个阶段显示我国技术官僚仅重视生技产业目前於国内研发与应用的发展,而相当程度的忽略了国外进口谷物对我国消费者健康及安全的损害保护,此种国内与国外明显的高科技发展迟滞与落差,也提供了如Beck(1988)所批判技术官僚「组织不负责任性」(Die organisierte Unverantwortlichkeit)的藉口.
1998年9月,苏格兰Rowett研究所Arpad Puztai发表基因转殖植物弱化免疫系统一说,引起国际间相当大的注目.1999年2月,於哥伦比亚举行之联合国生物安全议定书谈判,因「改性活生物体」(LMO)涉及DNA输出及生态安全的争议,宣告延后,其中也关於了基因食品标示的对立立场 (中国时报2000c; 李彦甫/郭姿均1999),同年4月,日本政府研拟GMO产品标示管理办法,要求GMO产品必须标示,自2000年四月起选定利用大豆等作物之加工食品为首波管理对象.或许是受到邻近国家的影响,我国相关单位也开始延迟已久的风险政策,1999年4月14日,卫生署首度召开「基因工程食品管理分工协调会」,与会者为卫生署食品管理处,药物食品检验局,国科会,农委会,环保署,中研院,食品工业发展所,生物技术开发中心等科技决策主管单位(陈怡臻1999),卫生署并在五月初拟「重组DNA技术卫生食品管理办法」,「重组DNA技术卫生食品安全性评估准则」草案,负责未来基因工程食品申请,审验,安全性评估,上市及标示等管理.而在这个阶段,我国农政单位也「不落人后」,第一次的提供媒体讯息,表示根据农委会非正式的推估统计,国内进口自美国的小麦,玉米,黄豆等大宗谷物,初估GMO占五成左右 (中国时报1999a; 陶允芳1999; 蓝丽娟1999b; 吴家恒1999).
事实上,整个迟滞化科技政策所带来的在地化风险呈现著自由放任的管制,技术官僚所关心的为生技产业的发展,对国际间因生技产业所带来的健康安全议题反应相当的慢.从上述相关政策与管理办法可以看到,直到一九九九年五月第三次SRB会议前后,基因作物安全性问题才首度被重视到,在这次的会议中并特别安排「基因转殖动植物技术及产品」的生物安全性管理议题,对我国即将上市与已进口的GMO加以讨论 (行政院科技顾问组1999);而直至目前为止,我国对基因食品管理之规范与办法也未正式开始施行(表三).换句话说,整个安全与风险政策足足落后先进国家2至3年(表四).
表三:我国基因工程食品管理的分工现况
主管部会
权责划分
相关管理法规
国科会(生物处)
推动DNA重组研究及确保其实验安全
「基因重组实验守则」
环保署(综合企划处)
「环境影响评估」
农委会
基因工程动,植物之田间试验规范,生物安全性评估等的管理
「基因转移植物田间试验管理规范」
「基因转移动物田间试验管理规范」
卫生署(食品卫生处)
基因工程食品之申请,审查,安全性评估,上市,标示等管理
「重组DNA技术衍生食品管理办法」(草案)「重组DNA技术衍生食品之安全性评估准则」(草案)
资料来源:陈怡臻1999

表四:台湾与德国/欧体,日本有关基因食品风险政治之比较
国家
国家角色
公民社会
迟滞落后
德国/欧体
自1995年即著手立法,并於1997年初通过立法管制.
自1995年消费者,环境团体即串联抗议基因食品风险,并成功对若干食品公司施压,要求宣布放弃以基因转殖作物为加工原料.
先进
日本
厚生省於1996年即对基因食品进口之安全性进行裁示,1997年农林厅设立委员会研究基因食品标示问题,1999年中确立标示管制立场.
日本消费者团体自1998年即进行要求对基因食品标示的抗议,施压活动,并成功对若干食品公司施压,要求宣布放弃以基因转殖作物为加工原料..
官方最初采取管制松弛的立场,而后跟进欧体的标准;公民社会的异议及抗议活动约晚欧洲一至二年.
台湾
卫生署自1999年中开始著手研究对基因食品申请,审验,安全性评估,上市及标示等管理,但此项行政命令至2000年8月仍未通过实施..
消费者团体,环境生态团体至2000年中仍未有相关风险行动.
官方风险政治迄今落后约3年;公民社会风险行动迄今落后约3至4年以上.
另一方面,造成我国技术官僚组织不负责任性的理由应是在於我国特殊之政经情势,鉴於我国迫於加入WTO的美国压力之下,经济部於一九九九年十一月宣布倾向对GMO产品采取由业者自愿性标示方式,不跟进日本,新加坡与欧盟的强制标示国际潮流(陈秀兰 1999d).事实上,迟滞型的科技政策与风险政策也带来了迟滞型的科技社会,由於高科技产业发展的迟滞在科技政策迅速推动的过程中,我国社会尚无法建立充分反应科技风险的能力,此种迟滞结构,造成科技风险的自由放任化,而迥异於各国,我国公民社会阙如之风险运动,无法压迫政府的风险管理政治,也无法凝聚社会力做为政府谈判的后盾.
5 结论
后进国家所形成的学习机制是一个学习和演化的过程(王振寰2000c),而后进国家并不代表永远的落后,相反的,后进国特殊的发展使得在某些领域会超前其他先进国家,我国的IC与资讯硬体业就是最好的例子.然而,要创造特殊的学习机制,必须衡量该国的社会,生产及国家的具体脉络条件.从本研究中发现,以产业逻辑为发展主轴并由技术官僚主导的我国生技产业表现著迟滞型结构,无论在产业竞争上或技术层面上晚於先进国家,或在政策与法制上也正在加紧直追,更重要的是迟滞型科技政策面对高科技特殊的风险凸显了高科技发展和社会的落差,其中扮演国家力量角色的不谛是相关的技术官僚.
这里遇到一个问题,到底我们是否能对迟滞型科技政治和社会之技术官僚加以批判 自然的,由於本国企业及研发能力结构的限制,使得国家介入高科技领域往往必须衡诸现实的条件,诸如全球竞争,市场趋势,技术引进及合作可能,资本投资效益等.换句话说,我国目前虽以迈向高科技岛为国家发展前程,但在大部份投入的高科技领域上必然是迟滞先进国的情形,航太,生技或光纤产业皆是,因此,经常需要国家的辅助,介入,以科技专案辅导产业成功的例子不胜枚举(陈昭义1990).
也由於确立我国为高科技产业迟滞发展型国家,主导的技术官僚事实上会具备有两种经验参考:一为先进国家技术研发,成本投资之风险;二为现代高科技社会所触及的生态,健康,人文的风险,而根据这两种经验,又考量我国特殊的迟滞情境(如公民社会较为脆弱 (顾忠华 1998)),应反而有更完整的规划.一旦国家技术官僚仅偏重考虑产业发展的要素或研发的风险,而无视或搁置高科技产业的生态健康风险,则在加速引入产业时,将造成更大科技与社会的不平衡状态,其造致的问题则更为棘手.
科技需以社会理性与发展为基础,而其须配置相当多的机制与条件 (Latour 1992; Beck 1993),缺乏呼应生技产业全球化风险运动的我国社会,却衍生出更大的地化风险,当相对贫弱的公民社会无能迅速继受并转化全球对生物科技基因工程快速侵入的批判反省,其仅能无条件的接受科技暴力的宰制,而迟滞型态的科技风险社会回馈高科技的发展的能力,则因体质脆弱则愈显不利,长远来说,相当影响我国发展高科技国家的进程.可见我国社会因应新科技趋势仍有一段相当大的距离,这也是风险社会理论需修正其面对迟滞型科技社会的地方.
根据风险社会的观点,科技社会的行动逻辑与动能乃衍生於高科技导致灾难之风险,更彻底的说,高科技风险直到挑起了每位公民的不安与恐惧,当基因改造食品进入每个人日常生活的消费领域(如超市,货物架),风险个人化於焉形成;吊诡的是,其也正是风险行动逻辑与动能的基础和来源.但是,此种行动理论假设却似乎仅适用於社会民主体制完备的国家(如於第三节所分析德国及欧体内之反基因食品运动),而无法完整解释类如台湾之迟滞型科技社会.
本研究所揭露的重点之一,乃指出台湾科技社会之迟滞结构的内在逻辑,在於其先天技术落后,后进学习的位置,於全球化产业竞争压力下,国家技术官僚积极的介入并加速科技产业的发展,一方面其重产业,轻风险的政策仍未能脱离传统工业-技术进步,发展的态度,未能正视基因工程潜藏的高度生态灾难风险;另一方面,国家加速高科技产业的发展,却扩深了科技与社会之间的迟滞鸿沟,台湾因此被迫进入了生物(基因)科技全球化的风险,虽在风险个人化层次上也显现大众的不安和疑虑,但对应上,却激荡不出在地化的风险运动.换句话说,迟滞型的高科技社会系统,尤其是社会行动系统,无法在短期内蕴生出对高科技风险审视与沟通的机制与能力,也似乎注定迟滞型科技社会会付出高於他人数倍的风险成本.
参考文献
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经过五年的努力,於加那大蒙特娄联合国各国代表就规范生物工程产品贸易的「生物安全议定书」达成协议,生物安全议定书生效后,将规范基因改造的动植物乃至微生物之贸易,而利用基因改造动植物或微生物制造的产品也在规范之列,此乃根据一九九二於里约签订的生物多样性公约架构通过的第一项协定,不同於其他解决环保问题与贸易利益冲突的国际协定,这是第一项处理尚未发生问题的协定.生物安全议定书规定,进行基因改造产品贸易,买卖双方事先必须达成明确协议;基因改造产品必须标明产品「可能含有」基因改造的有机物,亦即,基因改造产品,各国可限制进口,此项国际协定对我国经贸冲击亦大.
在这个意义下,一个以解决问题为导向,而具行动意义的风险系统则因应而生.风险系统是以风险个人化为基础,其行动的内涵即是Beck一向所主张「由下而上」 (subpolitisch)之「风险政治」(risk politics),特别是其从全球化观点所提出社会公民对抗高科技风险之行动策略,如以一九九五年欧洲消费者串连抵制Schell石油的风险运动为例 (Beck 1996).
Gill/Bizer/Roller(1998) 在最近的研究中指出,基因工程作为高科技风险的范畴,不能再简易的化约为科学界或专家政治的问题,而更根本的是属於当代社会行动理论的核心.
在这个面向下Habermas所提出的审议政治 (deliberative Demokratie)亦具科技与社会沟通程序的意涵,以避免科技受到政治,金钱的支配而反过头来宰制社会.
依此推论,笔者提出较具有动态意义之「全球化风险」概念,意指人类对生态灾难在全球散播,发展与行动的过程中,演绎为全球性的风险问题,其跨越地区,民族国家藩篱的过程,以有别於Giddens(1990: 124)讨论之「风险全球化」(globalization of risk);同样的,其动态的辩证过程也衍生出在地的风险传播,发展和行动,依循在地社会逻辑与脉络特性而变异,称之「全球在地化风险」过程.而全球化风险与全球在地化风险也具有相互影响和发展的关系,前者可视为横向普遍化(Generalisierung)的动态连线,而后者则是扣紧在地特色动态纵深之特殊化(Spezialisierung),二者相生对立而存,并激发出新的发展.尤其端视事件,组织,行动者(agency)在不同层级与脉络(全球或在地)下的行动演绎,来决定风险产生与回应之「如何可能」的趋向.
其次为细菌类1.04%,动物0.15%,申请件数最多约前五名作物为玉米38%,籽用油菜13%,马铃薯12%,蕃茄10%,大豆9%和棉花7%.请参考DECD1999;陈怡臻1999.基因转殖作物之所以大受欢迎,在於其利用基因剪接与重组的技术,可以改善作物的性状,增加作物抗虫,风味与营养等功能,目前有具植物保护性状,具特殊功能,作用或风味性状,和具营业改良性状等三大类型.以植物保护性状抗虫害的苏利菌 (BT) 转殖作物而言,一旦成功运用於各类产品,将大大取代农作物杀虫剂市场,利润相当惊人,(全球杀虫剂的花费,每年约为81.1亿美元)(陈怡臻 1999),因此,全球各国及各大农化生技公司莫不全力的投入研发,企图抢食这块大饼.
在转殖作物种类方面,田间试验种植的面积每年皆有更动,到一九九八年最主要的作物为大豆,菸草,棉花,玉米等,并且分别在作用的改良性状如抗病毒性状,抗虫性状,耐除草剂性状等BT转殖功能上加强.
最重要的产品分别为大豆,玉米,油菜,棉花,蕃茄与种苗,市场占有率逐增.
基因食品法中,特别是规定由基因科技所改变的日常食品必须标示的义务是整个争议的重点.争议的背后分属不同的立场,其为代表经济利益的生产制造公司,代表政治利益的欧洲执委会等主张无庸标示义务义务,认为应将基因食品视为一般日常食品来管制;相反的,主张采严格标示义务的欧洲议会,欧体部份成员国及主张禁止基因食品进口的环境运动组织,串连出一个反对的机制,并形成一股强大的政治压力.Behrens 1997.
同年三月更约有三千名关心环境生态人士集合於K ln,抗议拒绝Grünenthal生化公司的设 (Dreyer 1997),而这些事件代表八○年代生态运动在本地方兴未艾,从反核能环境运动的基础演变到反基因工程的发展.
同年年底,美国农业部放松对基因改良植物移植研究的管制,各国纷纷跟进,德国联邦健康局也首次批准基因转殖植物的研究案(Behrens 1997).
一九九六年於德国境内三十三件因案核准的基因植物试验场,有十三个地点遭到偷袭和破坏.
约2/3的西欧消费者反对基因食品的继续研发,持赞成态度者只占22% 强,在这个基础下,绿色和平组织展开以消费者为主体的「购买网」(Einkaufsnetz)运动,参与的人数达二十三万人(Greenpeace online news 1997).
「基因医药卫生国家型计划」於1998年2月通过48件申请案 ,为最后并未继续执行,但其代表技术官僚当初规划的发展生物技术与医药卫生的企图.
根据一九九四中研院院士会议,决议组成生物技术推动委员会,成立生物技术医学,农业委员会,规划农业生物技术研发中心,技术转移室.
其国内股东统一公司占股10%,太子建设,统一超商,台南纺织共占22.5%,行政院开发基金25%,台糖公司及交通银行12.5%,华生公司15%.
其余40%行政院开发基金7亿,耀华玻璃3.5亿,台糖公司3.5亿.
成立资金共38亿,主要为行政院开发基金,中华开发银行,台糖,交通银行,台湾工业银行,台盐,中油,中钢 ,公卖局等.
经济部於1998.3.27日,召开「推动公营事业单位投入生物技术产业投资及研发计划」评估会议.
此种态度仅是将风险当为可控制的,可计算的,并且只是工业发展随之而来的「剩余风险」(rest Risiko),可以事后补偿,复原.请参照 Beck 1986.
根据中国时报报导,日本官方研拟GMO产品标示管理办法,要求GMO产品必须标示,自2000年四月起选定大豆,玉米,油菜籽,马铃薯,包括豆腐,味噌,酱油等黄豆制品三十项产品,自2000年起,禁用基因转殖黄豆制造速食面.同时,日本麒麟啤酒,日清公司宣布拒用基因转殖产品为加工原料,中国时报1999.04.26.
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於哥伦比亚举行之联合国生物安全议定书谈判,因「改性活生物体」(LMO)的范围及输出争议,宣告延后,出席这次会议的开发中国家,所谓的「七十七集团」,与以美国为首的「迈阿密集团」(美国,加那大,澳洲,阿根廷,智利,乌拉圭)立场对立,他们要求对基因修改活体做严格的规范,并包括实验室中的动植物和各种药物,避免「基因帝国主义」,而欧洲国家也对GMO产品保持严格标示立场.
本项对比德国/欧体,日本与台湾之风险政治,乃由於对前二者之社会与法制运动脉络,资料较为熟悉,藉以凸显我国迟滞性高科技风险社会型态,基本上为研究分析策略问题,特别是欧体作为全球化超国家政体组织(欧体15国),其对立於以美国为首的迈阿密集团(见注23);日本为亚洲国家代表,其进口相当大量基因作物.事实上,除了上述地区外,基因转殖产品在全球各国如澳洲,纽西兰,马来西亚,加拿大,新加坡,美国等皆引发相当大的公共讨论,争议与立法行动(基本上G8国家之范畴内),而各国政府或民间部门无论倾向接受或反对基因产品,基本上在其社会内部早已有相当广泛讨论的过程,并且,相当值得我们根据其特定社会意识型态,脉络与利益关系进行进一步的研究.以美国为例,其作为基因作物出口的主要支配国,根据复杂的利益关系,跨国公司对基因种苗之垄断与游说为基础的市场自由主义政策,经常扮演与欧体,七七集团对抗谈判的对手,虽然整体似乎倾向接受GMO,但其民间不乏有相当长期以来的消费,生态反对运动之串连(全球),并且,在一定因素下,柯林顿政府也提出了禁止基因遗传工程运用在标为「有机」食物之相关法案(中国时报2000.04.03),其复杂的社会关系亦值得探讨.
以於今年1月底联合国通过之「生物安全议定书」为比较,针对生物DNA的输出,买卖及基因工程食品的标示警告等国际规范,我国至今仍无相应法令可循;而直至2月15日我国「生物多样性报告」草案才新出炉.请参考 林如森2000b.