美丽天堂基督教歌谱:行政管理体制改革与公共服务型政府构建

行政管理体制改革与公共服务型政府构建

——摘自于改革开放30年行政管理体制改革实践总结暨服务型政府研讨会（广东省行政管理学会2008年年会）论文集

廖雄军

中共广州市委党校（广东行政学院）

内容提要：公共服务型政府是责任政府、民主政府、法治政府、透明政府、诚信政府、廉价政府、效能政府、廉洁政府的有机复合体。深化行政管理体制改革是实现政府转型、构建公共服务型政府最有效的途径与手段、突破口，行政管理体制改革成效与公共服务型政府建设的成效成正比。应通过行政管理改革与创新来推进公共服务型政府建设。

关键词：行政管理体制　行政管理体制改革　公共服务型政府　公共服务型政府建设

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化行政管理体制改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护公众的合法权益。深化行政管理体制改革与建设公共服务型政府，具有密切的关系，本文拟探讨这两者之间的相关性并提出制度与机制创新的政策性建议。

一、公共服务型政府的定位与模式重构

公共服务型政府的性质定位，在学界有不同的观点，其中两种有代表性的观点是：

其一，“公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府治理模式。”^[1]这种观点是从宏观角度定义，可开阔人们的眼界，但未能把握公共服务型政府的核心职能。

其二，“公共服务型政府的含义主要有三个方面：一是从政府职能的角度来讲，当代政府是公共政府、有限政府和服务型政府；二是从政府管理方式的角度来考虑，当代政府是法治政府和责任政府；三是从政府运作方式的角度来讲，当代政府是企业家政府和电子政府。”^[2]这种定义使人们对公共服务型政府的一些内容有了比较细致的了解，但并未能把公共服务型政府的核心职能与构成要素清晰地勾画出来。

笔者认为，公共服务型政府是以提供公产品与公共服务为主要职能的政府治理模式。诚然，公共服务型政府应是责任政府、民主政府、法治政府、透明政府（阳光政府）、诚信政府、廉价政府（节约政府）、效能政府、廉洁政府的有机复合体，这样的政府才是人民满意的政府。公共服务型政府实际上是八位一体的治理模式，这一治理模式中的各个有机构成要素彼此紧密联系，相辅相成（参见图示1）。

公共服务型政府是责任政府，即对人民负责的政府，这样的政府以维护公共利益、公众的合法权益为己任。

公共服务型政府是民主政府，即让人民当家作主的政府，这样的政府以维护公民的参与权，调动公民参政议政积极性为己任。

公共服务型政府是法治政府，即遵守宪法与法律的政府，这样的政府用自己守法的行为，践行依法行政的承诺，以建设法治社会为己任。

公共服务型政府是透明政府，即政务公开的政府，这样的政府以维护与落实公众的知情权为己任。

公共服务型政府是诚信政府，即讲诚信的政府，这样的政府以自己的良好信用作表率，把为社会营造一个优良的信用环境作为努力目标。

公共服务型政府是廉价政府，即节约纳税人税金的政府，这样的政府以维护纳税人的合法权益、降低政府行政成本为己任。

公共服务型政府是效能政府，即高绩效的政府，这样的政府以取得公众满意的良好政府绩效为己任。

公共服务型政府是廉洁政府，即廉洁程度高的政府，这样的政府以自己的廉洁形象赢得公众的信赖与拥戴。

图示1  公共服务型政府模式框架

二、行政管理体制改革与建设公共服务型政府的关系

深化行政管理体制改革与建设公共服务型政府的相关性，可从如下三个方面来考察：

1、深化行政管理体制改革是构建公共服务型政府的途径与手段。

构建公共服务型政府，离不开有效的途径与必要的手段。笔者认为，深化行政管理体制改革是实现政府转型、构建公共服务型政府最有效的途径与手段。因为，通过深化行政管理体制改革，可“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”^[3]这种“人民满意的政府”所具有的特征正是公共服务型政府的主要特征，上述的“三个转变”是由经济建设型政府转向公共服务型政府的必经之路（参见图示2）。

图示2  深化行政管理体制改革与建设公共服务型政府关系框图

2、深化行政管理体制改革的核心内容是构建公共服务型政府的突破口。

我国于１９８８年提出转变政府职能，至今已有２０年，取得了很大的成就，我国现行行政管理体制基本适应经济社会发展的要求。但从计划经济向社会主义市场经济的转换是一个不断探索和完善的过程。在实际工作中，政府职能转变仍然没有完全到位，还存在不少错位、缺位和越位的情况，在机构设置和职能配置方面也还存在不少问题，因此有必要进行改革。

转变政府职能应成为深化行政管理体制改革的核心内容，也就是说“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”^[4]公共服务型政府不是全能政府，而是有限政府。因此，这种政府不应包揽社会经济生活中的全部事务，而是应重点管好自己应管的事务，把不该管的事务转移给社会上的相关机构或组织来承担，从而为“更加有效地提供公共产品”奠定基础。

通过深化行政管理体制改革，转变政府职能，可为政府科学地履行职能创造条件。要全面正确履行政府职能，就必须“加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”^[5]而完善“公共服务体系，推进基本公共服务均等化”，无疑是公共服务型政府的最主要的职能。2008年3月上旬出台的国务院机构改革方案，贯彻落实以人为本的执政理念，强化了政府作为基本公共服务提供者的角色，将有力地改善民生。比如：设立“住房和城乡建设部”，凸显了政府在基本住房保障和统筹城乡发展方面的作用；设立“人力资源和社会保障部”，强化了其就业和社会保障的职能，将有利于建立健全从就业到养老的服务和保障体系，更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力；组建“环境保护部”，更是一大突破。环境保护是我国基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力。这一机构的设立，将有利于按照科学发展的要求，加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，落实国家减排目标，强化环境保护责任。

中央政府与地方政府的职能重点并不完全相同，因此，在深化行政管理体制改革过程中，“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。……按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。”[6]“增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力”，是公共服务型政府建设的目标取向之一。因为，如果地方政府特别是基层政府缺乏提供公共服务的财力与能力，那么，公共服务型政府建设的目的就无法达到。

3、行政管理体制改革成效左右着公共服务型政府建设的成效。

科学地部署与实施行政管理体制改革，使行政管理体制改革取得良好的成效，能有效地促进公共服务型政府建设，实现公共服务型政府建设的预定目标。相反，如果行政管理体制改革的设计与实施出了问题，未能取得实效，那么公共服务型政府建设必定受到冲击，建设公共服务型政府的预定目标就无法实现。因此，行政管理体制改革成效左右着公共服务型政府建设的成效，行政管理体制改革成效与公共服务型政府建设的成效成正比（参见图示2）。

三、通过行政管理改革与创新来推进公共服务型政府建设

通过行政管理体制改革，推进公共服务型政府建设，应把重点放在制度与机制创新上（参见图示3）。

1、政府问责制度与机制的创新

现行的政府行政问责制度是一种政府内部问责制度或官员问责制度，这种制度的缺陷是公众几乎无法参与问责，使许多问责过程往往流于形式，影响了问责的成效。

应当创新政府行政问责制度与机制，具体的对策主要有三个方面：一是健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。二是建立公众参与行政问责制度，使行政问责主体多元化，提高行政问责的成效。三是建立行政问责公开制度，使行政问责过程与结果受到广大公众与媒体的有效监督，防止行政问责成效的弱化。有了这些制度保障，责任政府的建设才能收到良好的成效。

2、民主行政制度与机制的创新

近年来，我国的民主政治建设成效显著，但是，政府行政过程中，公众参与的制度与机制还不够完善。因此，有必要创新政府行政过程中的公众参与制度与机制。应把公众参与政府决策与政策制定过程作为重点，推进这方面的制度与机制创新。

应探索出一套符合我国实际情况，能够反复适用的公众参与公共政策制定新模式，并且通过法定的形式予以规范，才能将公众参与公共政策制定落到实处，才能在公共政策制定过程中切实有效地听取和吸收公众的建议与意见，提高公共政策制定的水平与公共政策的质量，减少公共政策执行过程中的阻力，提高公共政策的执行效率，降低公共政策制定与执行的总成本，让公共政策发挥出它应有的成效。

公众参与公共政策制定新模式应有如下主要内容：还权给公众（全权性参与）、不设置限制（全球性参与）、全过程透明、全过程参与、全方位参与。上述公众参与公共政策制定新模式要能有效地运行，必须有如下五种新机制作支撑：一是公告机制，二是征集机制，三是公开机制，四是吸纳机制，五是反馈机制。从档案管理制度、经费保障制度、表彰奖励制度、组织工作制度、政策评价制度等几个方面入手，应是公众参与公共政策制定制度创新的重点所在。限于篇幅，这五种机制与五种制度创新在这里不作详细阐述，笔者会另行撰文进行深入的探讨。

图示3  建设公共服务型政府的制度与机制创新框图

3、依法行政制度与机制的创新

当前，在政府行政过程中，有法不依、执法不严的现象还时常出现，政府依法行政制度与机制还不够完善。因此，有必要创新政府依法行政制度与机制。

遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全对政府行政过程的监督机制，强化行政责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治政府，应重点抓好如下几个方面的工作：一是加强和改进政府立法工作，扩大政府立法过程中的公众参与，提高政府立法的质量。二是健全行政执法体制和程序，使行政执法有合理的体制支持与科学的程序保障。三是完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度，使行政复议、行政赔偿和行政补偿制度能更好地适应依法行政的需要。四是创新行政决策制度，完善科学民主决策机制，规范行政决策行为，使依法决策能落到实处，从而提高行政决策的质量，减少行政决策的失误。

4、政务公开制度与机制的创新

2008年5月1日，政府信息公开条例正式实施，这是我国政务公开制度建设的重大成果。但还存在一些问题：一是公务员缺乏公开政务信息的积极性，二是公开的政务信息内容少，三是政务信息公开的速度慢。改变这种状况，必须依赖政务公开制度与机制的创新。

完善政务公开制度与机制的对策：一是加强对公务员的教育，提高他们对公开政务信息作用的认识，使他们认识到，公开政务信息既是减少政务活动失误的需要，更是有效保障公众知情权的需要。二是进一步扩大政务信息公开的内容与范围，细化政务信息公开目录，满足公众对政务信息的需求。三是制定各类政务信息公开的时间要求，快速地公开相关的政务信息。四是建立政务信息公开工作问责制度，对不按相关制度要求公开政务信息的政府职能部门与公务员，实施行政问责。上述政务公开制度与机制的创新、实施，能有效地提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

5、政府诚信制度与机制的创新

近年来，我国政府诚信制度建设取得了一定的成效，但是，政府失信的行为还时有发生，影响到政府的信誉与公信力。因此，有必要进一步推进政府诚信制度与机制的创新，提升政府公信力。

政府诚信制度与机制创新的重点是：其一，加强对公务员的诚信教育，使他们树立诚信意识，自觉地维护政府的信用；其二，建立政府信用评估指标体系，使政府信用评估科学化、规范化；其三，建立地方政府信用“红黑榜”，及时向公众公布地方政府信用信息，让公众知晓地方政府信用信息变化情况；其四，让公众参与地方政府信用评估过程，让公众成为评估地方政府信用的重要主体；其五，把地方政府信用状况作为考核地方政府领导政绩的重要指标，地方政府信用不达到要求时，政府的“一把手”应被罢免。政府职能部门的信用不达标，政府职能部门的“一把手”应被罢免。

6、政府节约制度与机制的创新

由于政务活动没有盈利的要求，致使政务活动中不计行政成本，损失浪费现象严重。如错误决策上马各种“政绩工程”的损失、党政机关超标准建设豪华办公楼、党政领导干部超标准配备用车、公务接待中的浪费等等，都给纳税人的税款造成损失。因此，创新政务节约制度与机制，应引起足够的重视。

完善政务节约制度与机制的对策：一是加强对公务员的教育，使他们养成节约的意识，在公务活动中千方百计地节约开支，用好财政资金。二是建立政府行政成本核算制度，并定期向社会公开，使政务活动支出的行政管理费能够受到严密的监控。三是把行政成本的大小与政绩考核结合起来，重点考核每取得一个单位的政绩所支出的行政成本，把“行政成本排行榜”作为考核政府领导干部的依据。四是严厉惩处政务活动中的各种浪费现象。“贪污与浪费是极大的犯罪”，因此，对那些轻微的浪费现象，要给以政纪、党纪处分；对故意浪费纳税人税金、造成重大浪费损失的公务员，应追究他们的刑事责任。不如此，就无法遏制政府机关与公务员的政务浪费现象。

7、政绩评估制度与机制的创新

我国现行政府绩效管理方面存在的主要问题有个方面：一是政府绩效评估指标体系不科学、不合理，政府绩效评估以GDP与财政收入为核心；二是不计行政成本，致使政府行政成本增长过快；三是追求短期效益，以牺牲环境作为发展的代价；四是缺乏公众参与的机制，致使政府政绩造假行为屡禁不止。因此，有必要创新政府绩效评估制度与机制。

创新政府绩效评估制度与机制的重点是：其一，建立以公共产品与公众服务指标为核心的政绩评估指标体系，使政府绩效评估指标体系科学化、合理化；其二，把行政成本作为一个重要的考核指标，纳入政绩评估指标体系；其三，把环境保护绩效作为一个重要的考核指标，纳入政绩评估指标体系；其四，建立公众参与评估的机制，使政绩评估受到公众的严密监督，杜绝政绩造假行为；其五，加强公务员队伍建设，完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出、能上能下的用人机制。

8、政府廉政制度与机制的创新

经过多年的廉政建设，我国防治腐败工作取得了一定的成效。但是，一些地方的腐败现象还比较严重，影响到政府的声誉。因此，有必要创新政府廉政制度与机制。

创新政府廉政制度与机制的重点是：其一，加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。尤其是在廉政制度建设上，要有系统性，强化可操作性，形成有效的廉政制度体系。一是健全廉政教育制度与机制，使人“不想腐败”；二是建立合理的薪酬制度与激励机制，使人“不必腐败”；三是健全惩处腐败的制度与机制，使人“不敢腐败”；四是健全预防腐败的制度与机制，使人“不能腐败”。

其二，健全对行政权力的监督制度与机制。一是各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。二是加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。三是依照有关法律的规定，接受司法机关实施的监督。四是要高度重视公众的监督特别新闻舆论监督和人民群众监督。

通过行政管理体制改革，重点创新上述八大政府管理制度与机制，建设公共服务型政府的目标就一定能够实现。

参考文献：

[1]中国（海南）改革发展研究院.建设公共服务型政府[M].北京：中国经济出版社，2004.5.

[2]李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004.25.

[3][4][5][6]《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》.中国网，2008-03-05.