台湾万紫千红钢管舞:成都市创新农村土地综合整治机制的探索与思考

    2010年8月12日，成都市蒲江县朝阳湖镇和大兴镇两个土地整治项目（简称蒲江项目）在成都农村产权交易所公开挂牌融资，通过自由竞价，最终由成都兴城投资有限公司（简称兴城公司）以总价款1.3亿元竞得投资权，预计项目可整理建设用地指标820亩。蒲江项目是成都市创新土地整治运行机制的一次探索，也是通过市场竞争方式融资和引入社会投资者参与土地整治的第一宗案例。本文即对成都市引入社会资金参与土地整治，创新土地整治运行机制的做法、意义和需要处理好的几个关系进行的思考和分析。
　　一、主要做法
　　成都市创新土地整治运行机制的模式，可概括为"政府引导、农民自主、市场竞争、收益返还"。主要做法是：
　　（一）确立农民主体地位。改变过去由政府部门包揽整治项目的做法，将是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项，均交由农民集体和参与整治项目的农户决定。在乡镇、村的组织下，涉及农民集体产权的通过召开村民大会、村民代表大会等形式集体决定；涉及农户个人产权的由农户自主决定。根据"整村推进"的要求，农民集体和农户可以村为单位或者多村联合申报整治项目，也可委托他人或者其他经济组织申报整治项目。
　　（二）转变政府职能作用。各级政府及职能部门从具体整治项目实施中抽身出来，集中精力做好规划、政策和建设标准的编制、制定，以及项目审核、技术服务、纠纷调处等监管和服务工作，通过调控与管理严格落实建设用地整理复垦，引导农村土地整治有序推进。如农民宅基地和其他集体建设用地复垦为耕地的质量，由县级农业部门进行检验，并出具耕地质量报告等；国土资源部门负责加强对复垦土地的监督管理，复垦耕地验收合格后按耕地管理落实土地承包经营权，并签订耕地保护合同、纳入耕地保护基金管理范围，防止擅自改变耕地性质搞非农建设等。
　　（三）引入市场竞争机制。在坚持规划先行、计划控制、项目管理的前提下，在整治项目投资主体的选择、节余建设用地指标的使用等重要环节引入市场竞争机制，鼓励和吸引各类资金投资实施农村土地整治。一是整治项目立项批准后，农民集体和农户可持立项批复到成都农村产权交易所挂牌融资，寻求投资者。二是实施整治项目整理出的耕地占补平衡指标和建设用地指标，可进入成都农村产权交易所公开交易，各类需求者均可在成都农村产权交易所竞购建设用地指标和耕地占补平衡指标。三是实行"持指标"报征和"持指标"准入制度，即区（市）县政府申请征收土地，必须持有等面积的建设用地指标或耕地占补平衡指标；国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让的竞买者，必须持有不少于拟竞买面积的建设用地指标，方可参与竞买。
　　（四）建立收益返还制度。一方面，规定实施整治项目整理复垦的建设用地面积，扣除农民集中居住区占地使用后的剩余部分，必须无偿预留不低于5%给当地农民集体，以为当地农村和农民集体留足建设发展空间；同时鼓励实施整治项目节余的建设用地指标在符合规划的前提下，在本乡（镇）、村范围内就地、按集体建设用地流转的方式使用。另一方面，节余建设用地指标初始交易所得的收益，缴纳10%的基础设施配套费后全部返还给农村，由农民集体和参与整治项目的农户按照体现农村产权制度改革成果的原则自主决定具体的分配方案；基础设施配套费由市政府收取后，返还给整治项目所在地的区（市）县政府，统筹用于农村的基础设施建设；整治项目整理出的耕地占补平衡指标初始交易实现的收益，也全部用于农村的田、水、路、林、村整治。
　　二、积极意义
　　（一）构建了城市反哺农村、城乡统筹发展的新机制。成都市实行"持指标"准入制度，实质是将城市土地收益中的一部分反哺到了农村。因为开发企业参与竞买土地，关注的是取得土地的总成本，实行"持指标"准入制度，开发企业购买指标"入场"就支付了部分成本，因而在拍卖土地时土地成交价格必然会下降，政府土地收益会相应减少。而这部分减少的政府土地收益，通过指标这个载体转移到了农村用于土地整治及新农村建设，有效解决了新农村建设"钱从哪里来"的问题。可以说"持指标"准入制度，是成都市自2008年建立耕地保护基金制度以来，在构建城市反哺农村、城乡统筹发展新机制方面作出的又一次有益地探索，对促进城乡统筹发展具有重要意义。
　　（二）有利于加快改善农民生产生活条件，推动新农村建设。近年来，成都市组织实施了一批农村土地整治示范项目，有力促进了农民生产生活条件改善。在这种示范效应带动下，住房条件差、收入水平低、生产生活配套设施落后地区的广大农民群众迫切要求加快实施农村土地整治。但以往由政府包揽项目全部资金投入的做法，难以组织和集聚起足够的人员、资金，无法满足偏远广大农民群众的迫切愿望。引入市场竞争机制后，每年可为新农村建设注入大量的资金，将有力推动农房建设、农村基础设施和公共服务设施的配套建设，逐步实现城乡公共服务均等化，进而加快构建起现代城市与现代农村和谐相融、历史文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态，对新农村的建设将起到十分重要的推动作用。
　　（三）有利于加快农村的市场化和民主化进程。成都市2008年开始深入推进的以农村产权制度改革为突破的农村市场化改革，让广大农村土地由资源变为了资本，从而推动了各种生产要素流动，增强了农业和农村发展的内生活力。而在以往的土地整治模式下，实施农村土地整治项目对农民的补助主要由政府"定价"，没有充分显现农民拥有的土地权利的价值，不利于调动广大农民参与农村土地整治的积极性。在坚持规划先行、项目管理的基础上引入市场机制，不仅可以充分发挥市场的价格发现功能，比"政府定价"更能合理确定其内在价值，还可以充分发挥村民议事协调机制作用，把土地综合整治中涉及农民切身利益的和问题交给群众自主决定并解决在基层，也将促进基层民主政治的发展和基层治理机制的完善。
　　（四）有利于深化政府职能转变，维护农民群众合法权益，确保整治项目规范运作。以往的农村土地整治项目由政府主导实施。政府既要负责制定政策、编制规划、审核项目、组织施工、调处纠纷、监督验收，又要负责动员农户、筹集资金、申报项目、管理工程、调整土地、建设住房等等。可以说政府既是"运动员"，又是"裁判员"。这很不利于政府集中精力切实履行自身职责，监督农村土地综合整治项目依法依规实施。成都市农村土地整治由农民集体和农户自主决定，通过市场筛选出适合的投资者、按照政策规定和标准实施土地整治，能够较好地避免违背农民意愿、侵犯农民利益等问题的发生。农村土地整治从"政府代民做主、大包大揽"转变到"农民自主、政府有所为有所不为"，政府从"运动员"的角色中抽身出来，切实加强政策标准制定、规划编制审核、项目监管验收等项职能，当好"裁判员"，有利于保证项目规范运作。
　　三、需要处理好的几个关系
　　（一）基层政府和农民之间的关系。在新的运行机制下，整治项目由农民集体和农户自主，政府主要是发挥引导作用。由于在整治项目运行的初期，农民个体因种种原因往往难以组织起来实施项目，这就需要发挥政府特别是基层政府、村委会的组织、引导作用。需要注意的一方面是基层政府、村委会不能干涉农民的自主权。涉及农民集体利益的重大事项要由农民集体决定，涉及农民个人产权的要由农户自主决定，要避免集体决定侵害个人利益的情况，还要避免基层政府"代民做主"的情况。另一方面基层政府、村委会必须发挥好政策宣传、规划审查、技术指导、纠纷调处和项目组织管理方面的职能和义务，要通过多种方式切实为整治项目实施提供服务。
　　（二）农民和投资企业之间的关系。在市场竞争机制下，农民一旦决定参与整治项目后，即与投资企业形成了合同关系，就必须接受合同的约束。在以前的土地整治实践中，往往会出现农民意愿变化、反复的情况，这会影响整理建设用地规模大于或小于预期，造成可节余利用建设用地指标不确定的问题，而政府出于对农民利益的保护，往往会尊重农民意愿，不搞强迫；然而在市场行为下，投资企业的投资回报主要是通过建设用地指标来实现，如果节余建设用地指标变小企业投资成本就会增加，就可能引起投资企业与农民之间经济纠纷。所以政府要做的一方面是要不断的加强基础民主政治建设和市场化改革，提高农民集体和农户的市场行为能力；另一方面要在纠纷调处、司法救济等方面进一步加强制度构建，切实保护农民和投资企业等各方在市场行为中的权益。
　　（三）项目审批计划与实际需求的关系。目前，土地整治的立项规模需要纳入年度计划，就是说立项规模是有限的。农民集体和农户为改善生产、生活条件，就会申报整治项目，其实际需求可能会超出年度计划范围。据成都市初步分析，全市平均一年整理建设用地的规模约5万亩左右，而国土资源部、省国土资源厅下达的立项规模可能无法满足这一需求。当立项审批计划不能满足实际需求时，就加大了政府对项目的安排和取舍难度。这就需要政府一方面制定规划，对优先整治区域、整治时序作出安排；另一方面要争取上级部门多立项，尽量满足群众改善生产、生活条件、实施土地整治的需求。
　　（四）指标市场与土地市场的关系。实行"持指标准入"制度后，指标市场成为了参与土地市场的一个前提条件。如果指标的交易价格波动太大或者指标出现"供不应求"、垄断等情况，就会对土地起拍价确定、土地成交价等带来影响，不利于土地市场的健康发展；如果指标市场出现"供过于求"滥市等情况，就会挫伤投资实施土地整治项目的积极性，对农民出让指标的收益造成影响。为了避免出现上述情况，成都市采用了建设用地指标最低保护价和缴纳建设用地指标保证金的办法。一方面通过缴纳保证金保证土地市场的稳定；另一方面通过最低保护价保护投资者和农民的利益。
　　目前成都市"持指标准入"的制度设计尚处于试验阶段，还需要在实践中不断研究并加以完善。