316不锈钢的抗拉强度:西方行政制度概论5 - 法律学堂的日志 - 网易博客

西方行政制度概论5

默认分类 2011-04-22 11:21:09 阅读140 评论1   字号：大中小 订阅

（2011年4月21日  星期四）

我们这一节课讲一点中国的公务员制度。

国家公务员制度（文官制度）指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。

现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。我国的公务员制度与西方文官制度如果以英国1855年5月21日公布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》作为现代公务员制度（也称文官制度）正式确立的标志，到今天，公务员制度的历史不过150多年。

不少西方学者认为中国早在二千多年前就建立了世界上最古老的文官制度，但普遍认为只是到了隋文帝时期(公元589-618)，考试制度得以完善。通过考试选拔人才(秀才)的制度建立起来，那么，隋朝是中国文官制度的起点。在美国，1883年颁布了建立公务员制度的《彭德尔顿法案》(Pendleton Act)。《彭德尔顿法案》主要有3个特点：其一，要求公务员政治中立；其二，严格禁止公务员腐败；其三，公开、竞争考试。一个世纪之后，中国于1993年颁布了《国家公务员暂行条例》。有学者论证，英国于19世纪中叶建立的文官制度，借鉴了中国文官制度(科举制度)的精髓；而美国的文官制度，无不受中国文官制度直接或间接(通过英国)的影响。在文官制度当中，中国古代的科举考试制度对现代文官制度的建立可谓影响深远，中国古代科举制是封建社会中政治录用的典范，科举制作为一种社会权力精英的遴选机制对近、现代各国政体中的文官制度的形成与发展，具有直接的、深刻的影响。从这个意义上讲，古老的科举制仍然具有其现代意义。解读科举制，理解科举制的现代性，首先涉及到政治录用中二难选择问题——政治体系在遴选权力精英时所要解决的双重标准的统一问题，即政治标准与业务标准双重对象化的统一。这始终是各种政治体系在进行政治录用时都必定要遇到的一个基本问题。科举制的现代意义就在于：它曾近乎完美地解决了在政治录用中运用政治标准与业务标准衡量对象时所产生的矛盾，原则上使每一个录用的对象——权力精英的个体能够同时符合双重标准，从而成功地解决了政治录用中的二难选择问题。这对于我们现代公务员制度进行反思，合理继承传统文官制度与西方现代文官制度的精髓，对公务员制度进行完善发展是很有必要的

公务员制度是人类文明发展的共同成果，比如，中国的科举制度便为其注入大量经验。当然，许多人认为我国古代没有官员退休制度，这是不对的，古代“致仕”的规定。

中国公务员制度

1.理论准备阶段（1985-1989年）

2.试点实验阶段（1989-1993年）

3.全面实施阶段（从1993年至今）

（二）中国公务员制度与西方文官制度比较

1.相同点

（1）职位分类，统一管理；

（2）择优录用，知识和专业并重；

（3）强调法制，依法管理；

（4）实行功绩制，消除腐败；

（5）讲求职业道德，规范服务。

2.不同点

（1）动因不同；

（2）基本原则不同；

（3）管理方式不同；

（4）服务宗旨和利益关系不同。

1979年7月29日，邓小平在接见中共海军委员会常务扩大会议全体同志的讲话中，明确提出建立干部退休制度的问题。他说:庙只有那么多，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，老同志要有意识地退让，“我们将来要建立退休制度”。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议作《党和国家领导制度的改革》的讲话时，系统谈到废除领导职务终身制问题。他说:过去没有规定，但实际上存在领导职务终身制。“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。”他提出:“对各级各类干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不是无限期的”。后来，邓小平还不客气地批评有一部分老同志还没有解决任人唯贤还是任人唯亲的问题，表扬主动让位并推荐51岁的李鹏担任部长的水电部老部长刘澜波，建议大家向他学习。

1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部"四化"的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。

解决了干部能任能退的问题，还有一个能上能下的问题。

经历100多年发展的公务员制度，引入、发展、创造出许多反映现代社会化生产规律的管理方法、管理制度，如分类管理体制，公开、平等的激励竞争机制，专业化管理，完整的法律法规体系等等。

当然，必须清醒地看到，西方文官制度是脱胎于资本主义经济、政治制度之上的，在政治层面存在许多与我国的社会主义制度格格不入的东西，如政治中立、政务官与事务官两官分途、人才主义用人标准、封闭化的官僚体系等。此外，就管理而言，西方的公务员制度也存在着很多自身难以克服的弊病。但抛开政治因素不说，西方公务员许多管理方法、运行制，恰恰是我国传统的干部人事制度所忽略、欠缺的，如较完备的法律法规体系、公开性、部分机制、分类管理、高流动带来的新陈代谢能力、系统化的制度框架等等。这一切，使得它在我们对政府人事管理制度创新时，具有极强的示范作用，实行“拿来主义”，便是很自然的事情。

对西方经验的接受、改造和拒绝建立在三个基本前提之上：（1）中西方的公务员管理具有一些共同的规律。如，分类管理的原则、公开平等的原则、监督约束与激励保障并重的原则等共同的做法，中国往往采取接受的态度。中国公务员制度设计对西方经验的借鉴，往往不是借鉴某一具体国家的做法，往往分类型考察其相关制度长期演变共同规律。（2）中国的公务员制度与西方国家公务员制度的发展处于不同的发展阶段。英国公务员制度确立于1870年。美国公务员制度确立于1883年，至今已经是一个“老年人”。日本公务员制度确立于1947年，可以说是一个“中年人”了。而中国公务员制度建立于1993年，刚刚朝气蓬勃地走向自己的“成年”。有些做法，将来中国可以大规模地借鉴，现在则需要留有余地，如，职位聘任制。基于此点，中国对西方相关经验往往采取改造的做法。（3）中西建立公务员制度的初衷截然不同。西方各国建立公务员制度主要是为了完全否定“政党分赃制”。中国建立和发展公务员制度的目的与初衷主要是为了解决传统干部人事制度的弊端，不是解决什么“政治中立”问题。这个根本区别往往构成中国拒绝西方相关做法的理由。如，政务类与业务类的划分。

党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，从1986年下半年开始起草11稿时，经中央领导同意正式启用《国家公务员暂行条例》名称，1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生。

我国国家公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我国传统的人事管理制度。与西方文官制度比较有以下几点不同：

一、我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。

二、我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。

三、我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。

四、我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。国方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。

2011年2月19日，共和党主宰的美国众议院以压倒优势通过了2011年预算的修正案，将联邦开支削减至少610亿美元，并将之交由民主党主导的参议院辩论。参议院民主党人明确表示反对。由此引发了一场对决。双方一直杀到4月8日星期五。如果达不成协议，联邦政府就无法从国会拿到预算，政府被迫关门。在全世界的注目下，4月8日晚上10点半左右（也就是最后期限的一个半小时）终于有了妥协，化解了一场政府危机。

这场对决，把西方民主政治的逻辑戏剧化地演示出来。在民主的框架中，政府不过是一种对社会进行管理的“产品”。每次大选，各总统候选人都提出不同的政纲，告诉选民自己领导的政府是一种什么“产品”，让选民像消费者一样进行选择。总统当选后，他的政府作为一个“产品”，其“定价”也要买卖双方合意才行。政府作为“产品”的制造者，估价出制造成本，据此向国会要预算。国会议员们则作为民选代表，对这个产品的“成本”估价进行核定，既要检查定价是否合理，又要衡量选民的支付能力。如果国会不批准预算，那就好像消费者向制造商说：“你的东西太贵，我不买了。”于是大家要讨价还价。比如，是否可以通过削减“产品”的若干性能而降低价格等等，都可以拿到桌面上来。

这次众议院表决的修正案，如果无法通过，美国政府将断了经费、面临关门的危险。也就是说，联邦政府除国防、警察、消防、急救等基本的职能外，将被迫停运。几十万政府职工将被迫无薪停职，国家公园、博物馆等等联邦设施将关闭，签证申请、退伍兵服务、边境巡逻等等都将受到重大影响。大萧条前一句流行的玩笑是：“联邦政府如果关闭，老百姓半年后才感觉得到。”“新政”后联邦政府革命性地膨胀，此话自然成了老黄历。但是，联邦政府如果仅仅是短期关闭，对大多数人的生活并无太多实质性的影响。

躲过“关门”，还要面临“破产”威胁。美国的联邦债务，已经迫近14.25万亿美元的法定上限。财长盖特纳警告，在这样的借贷限度内，美国政府仅能维持到5月16日。通过一些权宜之计，这个期限可以拖到7月8日。但如果借贷的法律上限不上调，则联邦政府在此之后不仅无法运转，甚至连债务的利息也无力偿还。

国家公务员制度与传统的人事制度比较，也是有差别的：

一、国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。国家公务员制度是分类管理的一种制度，是行政机关工作人员管理的一整套规范。它除了有总法规，还有若干个配套的单项法规及其实施细则、实施方案，从而形成一个健全的法规体系。

二、国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。

(1)国家公务员制度有竞争择优机制。在公务员考试、考核、晋升、任免等方面都体现了优胜劣汰机制，保证每个职位都有最优秀的人员来担任。

 (2)国家公务员制度有廉政勤政保障机制。对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都加以严格约束，并通过监督来加以保障。

 (3)国家公务员具有能上能下、新陈代谢机制。国家公务员制度对公务员进行考核，如不能胜任工作要免职。并实行不同职务的最高任职限制、年龄及部分职务的聘任制度。公务员在录用和调任上严格把关，提高公务员的素质。另外，还实行人员交流、竞争上岗、职位轮换、和职务聘任制，打破终身制，增强行政机关的活力。

在我国公务员制度中有以下原则：

竞争原则

竞争在国家公务员制度中是公开、平等的。所有考试、考核、录用等程序都是公开进行的，并且所有参加报考的人员不受性别、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通过竞争进入到公务员队伍中来。竞争机制是我国公务员制度的核心内在机制，它贯穿公务员制度的始终，并主要体现在公务员的考试录用、晋升与降职、职务任免，以及辞退制度上。

功绩原则

功绩是国家公务员在贯彻执行党的基本路线中的工作实绩。公务员的职务升降、考核、任免、奖励等，竞争机制是我国公务员制度的核心内在机制，它贯穿公务员制度的始终，并主要体现在公务员的考试录用、晋升与降职、职务任免，以及辞退制度上。都以其在工作中的功绩为主要依据。

法制原则

法制原则就是制定法律规范依照法规对国家公务员进行管理，国家公务员依照法律、法规行政，并受法律保护。有关国家公务员考试、录用、任免、升降等都必须按照国家公务员法律规定。四、党管干部原则：党管干部原则是社会主义国家人事制度坚持的根本原则，建立国家公务员制度不是削弱党对干部的领导，而是加强和完善党对政府机关工作人员管理工作的领导。通过把党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为行政机关人事管理的法规，依此对政府机关工作人员进行管理。

政务官指经选举或特殊任命产生,属“制定政策型”、行使全国家权力、实行任期制的“高级”或“特别职”公务员;事务官是指经公开考试录用,属“执行政策型”、执行国家公务、无过失长期任职的“低级”或“一般职”公务员。在西方国家,文官主要是指“事务官”这类不与内阁共进退,经过公开考试录用,实行常任制的政府文职公务人员。

一、公务员的范围

公务员的范围是任何一个公务员制度必须首先确定的问题，也是中国公务员制度中的一个首要问题。目前，由于各国历史文化和政治经济上的差异，世界各国没有形成统一的公务员的范围概念。大致看来，有大、中、小三种划分方法，即以英国为代表的小范围划分法，以美国为代表的中等范围划分法和以法国为代表的大范围划分。

按照英国的习惯，公务员指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下、通过公开考试择优录用、不与内阁共进退、没有过失可以长期任职的文职人员。

由于英国是最早建立公务员制度的国家，所以，受它影响的国家和地区很多，如印度、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰，加纳、肯尼亚、南非等。

美国国家机关的工作人员都属于公务员，包括立法机关、行政机关和司法机关的工作人员，其中，行政机关的公务员占绝大多数。与英国不同，美国选任制与政治任命官员也属于公务员范围，但不适用于公务员法的管理。德国、菲律宾、泰国、韩国等国家的雇员范围与美国相似。

法国公务员由在公共法人机构供职领薪并受公务员法身份地位制约的全体公务人员构成。总体上讲，法国将从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。法国选任制与政治任命官员属于公务员范围，但不适用于公务员法管理。

原法国的一些属国、属地，其公务员制度多仿效法国，如摩洛哥、突尼斯、几内亚、黎巴嫩等。

虽然各国公务员的范围有所不同，但是它们普遍遵循了确定公务员范围的一般原理，即政治与行政两分法。根据这一基本原则，西方国家都不把政党机关的工作人员划为公务员。

中国的公务员应该包括哪些人？这是《公务员法》立法过程中最大的争论。

1993年的《公务员暂行条例》规定，公务员是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。在《公务员法》起草过程中，对此出现了两种相反的意见。一些委员提出，中国的政治体制同多党制国家不同，中国共产党长期执政，党的工作人员和政府系统的国家公职人员一样，履行管理国家事务的管理职能。对党派工作人员与其采取参照管理的形式，不如纳入公务员序列更加规范。另一些委员提出，公务员范围过大，不利于公务员管理；如果将党的工作人员也纳入到公务员范围内，可能在国际上带来一些负面影响和评价。

最终出台的《公务员法》规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据2006年的《中华人民共和国公务员法实施方案》，公务员范围主要包括七类机关的工作人员：（1)中国共产党各级机关的工作人员；（2）各级人大机关的工作人员；（3）各级行政机关的工作人员；（4）中国人民政治协商会议各级委员会机关的工作人员；(5)各级审判机关的工作人员; (6) 各级检察机关的工作人员；（7）民主党派、工商联各级机关的工作人员。

中国在参考了西方国家的文官制度后，制定了相对更广的公务员范围，特别值得一提的是它把党的机关的工作人员也包括在内。这样的规定是与中国的国情分不开的。与西方国家不同，在中国现阶段，行政机关不是行政权力的惟一载体，党的机关与行政机关都是行政权力的分享者。在有中国特色政党体制框架下，党的机关的工作人员与政府系统的国家公职人员一样履行着管理国家事务的职能。《公务员法》第一次把党的机关的工作人员纳入进公务员的范围，有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于克服在某些情况下党的领导干部的法律责任不如政府领导干部的法律责任明确、具体、易于追究的弊端。

二、公务员的分类

实行多党制的西方民主国家普遍将其官员分为政务类与事务类。政务类一般由选举与政治任命产生，业务类一般通过录用考试产生。最终颁布的《公务员法》没有对公务员做出政务类与业务类的区分，但对公务员中的“领导成员”与“非领导成员”做了明确划分。根据前国家公务员法起草领导小组组长、前人事部部长张柏林主编《〈中华人民共和国公务员法〉释义》，领导成员具体包括：中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国共产党人民政治协商会议各级委员会及其工作部门或者工作机构的领导人员、中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。领导成员以外的其他公务员为非领导成员。

三、公务员的更新机制

根据《公务员法》，中国公务员更新机制主要由录用、退休、职务任免、培训、交流、辞职辞退、职位聘任7个环节构成。从更新机制构成要素来看，中国与西方国家大体相仿，但具体规定有些差别。

（一）录用与交流

在西方国家公务员录用的标准主要是业务标准，而在中国，政治标准同样重要，又红又专是中国人事制度的一贯标准。此外，立法的主要争议点在于：进入公务员队伍是否都需要经过录用考试？一种意见认为，严把公务员进口关，所有职务层次的公务员，都应该采取公开考试，择优录用。这种做法在国外很普遍，绝大部分西方国家空缺职位采取公开考试录用的方式予以填补。但这个意见没被采纳。《公务员法》规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”主任科员以上的公务员调任缺乏规范。究其原因，第一，基于国有企业、事业单位、机关三支干部队伍交流，可增强公务员队伍活力的考虑。第二，中国公务员制度脱胎于传统干部人事制度，在许多方面还带有传统痕迹，如，根据有关规定，军队团级干部转业可以不经过考试直接进入公务员队伍；党和国家机关接受军队转业干部是一项政治任务。这种传统干部人事制度与公务员制度并存的局面在短时间内不会改变，还需保留并规范调任这一入口。

（二）荣休金制度设想

在《公务员法》立法过程中有人提出了设立荣休金的设想。荣休金，在英国地方政府称之为“一次性退休金“。地方政府雇员在职业生涯中若没有法定腐败纪录，在退休之时，由政府发给相当于退休前年工资2倍的一次性退休金。在新加坡，则称为“廉政公积金”，实为中央公积金。如果公务员贪污腐败，诉诸法律并做出判决后，他的全部公积金立即被没收，上缴国库。一种观点认为，荣休金属于退休待遇的内容，也具有促进廉政建设的功能；另一种观点则坚决反对设立荣休金。基本理由为：（1）权力缺乏有效制约才是腐败难以遏制的根源。从法院已经宣判的腐败大案来看，往往不是因为缺钱而腐败，而是因为权力失去制约而腐败。别国在法制健全、权力已经得到有效制约的前提下设立的廉政公积金制度，对中国内地缺乏针对性。（2）没有证据表明设立荣休金是促进廉政建设的充分必要条件。难以确定到底多少荣休金才能超过腐败带来的收益。太少了，可能杯水车薪；太多了，财政负担难以承受。（3）老百姓对浙江慈溪等个别地方率先出台的类似做法普遍反对，认为这是“以最崇高的名义包装最丑陋的行为”，有人甚至还发出“是廉政措施，还是集体腐败”的疑问。因此，2004年，国务院法制办最终放弃了荣休金这一制度设计。

（三）辞职与辞退

就辞职辞退而言，是否将引咎辞职、责令辞职这种领导成员的政治责任追究形式写进《公务员法》，是其主要争议点。在西方的多党政治制度与选举制度下，引咎辞职是选任制与政治任命官员承担政治责任的一种常见方式，多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而发挥作用，是官员主动道德要求与政治竞争、社会舆论压力相互作用的结果。

中西方执政党的责任机制存在本质不同，因此，中国领导成员不可能根据非成文的政治惯例或者游戏规则来承担政治责任。中国对违法乱纪的党政领导干部，依法追究其领导责任的制度相对比较健全，但是，追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立。因此，《公务员法》规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。这实质上是对领导成员政治责任的法律规定。

（四）职务聘任

20世纪80年代以后，不少西方国家打破了职务常任、终身雇佣的传统做法。如，澳大利亚、新西兰、瑞典、瑞士引入私人部门做法，所有的政府雇员都实行聘任制。这里主要有三种考虑，一是增加政府部门对人力资源的弹性管理，通过市场化的价格吸引专业性较强的专门人才。二是增加公务员的危机感与责任感，激活公务员队伍。三是适应信息社会的需求，探索超越于传统公务员制度的公共人事管理新模式。

在公务员立法过程中，设计者考虑了这个问题。反对者认为，确立职位聘任制后可能把不住公务员队伍的“进口”关，可能冲击录用考试制度。“考”不进来的，可能“调”进来；“调”不进来的，可能“聘”进来。这种担心不无道理。支持者认为，第一，创设职位聘任制可以规范解决现行的公务员任用制度与政府对高级专门技术人才需求之间的矛盾。2003年，一些地方自行探索政府雇员制的实践说明，公务员录用考试制度、工资制度满足不了政府对高级专门技术人才的需求。第二，实行职位聘任制可以增加用人机制的弹性，增强公务员队伍的生机与活力。第三，对一些辅助性职位实行聘任制可以降低用人成本。

《公务员法》在考察西方公务员任用制度发展趋势后对职位聘任制采取了改造的态度，最终有所取舍。一方面，现阶段中国也有增加弹性管理、增强队伍活力、吸引专门人才的客观需求，不宜完全拒绝职位聘任制。同时，中西方公务员发展处于不同的发展阶段，又不能将常任制与聘任制置于平分秋色的地位。中国《公务员法》开启了职位聘任的门缝，与常任制相比，聘任制处于辅助、从属的任用制度，为下一步的发展留下了余地。

四、公务员的激励保障机制

根据中国《公务员法》，中国公务员的激励保障机制由考核、职务升降、奖惩、工资福利保险等环节构成。从构成要素来看，中西并没有很大差别，但在具体机制上有所不同。中国公务员的激励保障机制要解决的问题主要表现为：职务晋升中的用人不正之风难以遏制；亟需科学确定工资福利保险的“水平”与“公平”。

（一）晋升制度

当代西方国家业务类公务员在职务晋升中并没有出现用人不正之风难以遏制的问题，关键是保证与合理制约用人权。在选拔公务员过程中，提名权、监督权（考察权）、决定权（任命权）相对分离，是西方国家的共同做法与普遍发展趋势。

在中国，用人不正之风的直接根源在于“一把手”或“少数人”对用人权的垄断。20世纪80年代以来，中国学习西方经验，不断在干部职务考核晋升制度里引入了竞争机制、扩大民主。

《公务员法》规定了两种职务晋升方式，一是举荐委任制，将民主参与引入公务员晋升领导职务的基本程序。“公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：民主推荐，确定考察对象；组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；按照管理权限讨论决定；按照规定履行任职手续。公务员晋升非领导职务，参照前款规定程序办理”。二是公开选拔、竞争上岗。

“局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔”。

可见，《公务员法》虽然没有明确提出提名权、考察权、决定权相对分离的概念，但对提名权、提名环节给予了足够的关注。此后，2007年，中共十七大提出“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。并进一步强调，“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”；“规范干部任用提名制度”（胡锦涛，2007）。

《公务员法》对两种职务晋升方式的规定，既是中国干部人事制度改革自身探索的一种结果，也是对世界各国解决公务员职务晋升基本矛盾通行做法的借鉴，西方的相关经验发挥了一种提供相关证据的参考作用。

（二）工资制度

西方各国工资制度的确定原则基本相同，如同工同酬、平衡比较、工资分级、定期增薪、民主协商、物价补偿和依法支薪等一些基本原则。按照平衡比较原则确定公务员工资水平，已经属于比较成熟的国际惯例。在美国，法律规定联邦政府雇员的薪酬应该与私营部门和地方政府进行比较，并据此制定出联邦政府雇员薪酬的新标准。法国、德国、日本与美国类似。

中国公务员工资总体水平是高是低，各方看法不同，管理部门认为太低，而社会并不完全认同。在这个问题上，立法者参照国际惯例，创设了工资调查制度，提高公务员工资确定的科学化水平。《公务员法》规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。

（三）保险制度

保险制度的一个主要组成部分是养老保险制度。从公务员养老保险的管理来看，西方各国做法不同。有的国家公务员养老保险制度完全独立于社会养老保险制度，如，英国、德国、西班牙、法国。有的国家公务员养老保险制度与社会养老保险制度一致，如爱尔兰、丹麦。有的国家，在社会养老保险基金的基础上，再制定具有补充性质的专门公务员养老金保险制度，如意大利、瑞典。从养老保险的资金来源来看，多数国家来源于财政拨款与公务员个人缴费，如，法国、英国、意大利、美国、日本等。个别国家公务员养老保险来源于政府财政拨款，如，德国。

在中国公务员立法过程中有两种观点，一种观点主张：企业雇员的养老保险已经走上了社会化之路，机关公务员依然依然沿用20世纪50年代干部退休养老的政策，造成了群体利益失衡，不利于人才流动，因此，应确立社会化的公务员养老保险制度。反对者认为，公务员退休后的养老金待遇高于企业职工，这是机关稳定队伍，吸引人才的“最后优势项目”，因此，中国公务员养老保险制度社会化的条件还没有成熟。《公务员法》规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”根据《公务员法》，公务员保险所需经费，列入财政预算，予以保障。可见，对部分西方国家公务员养老保险制度社会化的做法，立法者采取了“拒绝”的态度。究其原因有四个方面：（1）公务员养老保险社会化并不是西方国家共同做法，并不像工资调查制度那样属于成熟经验。（2）发展阶段存在差异，奥地利、美国等一些西方国家最初建立的是独立的公务员养老保险制度，后来公务员养老保险制度才逐步走上了社会化之路。（3）一旦将公务员养老保险社会化，公务员工资制度设计将会非常复杂。（4）对既得利益的留恋。一旦走公务员养老保险制度的社会化之路，势必要求公务员与政府共同缴费，势必要与企业员工退休金平衡比较，这当然有损于公务员群体的利益。

五、公务员的监督机制

中国公务员监督机制主要由公务员条件、义务与权利、惩戒、回避、申诉控告、法律责任等管理环节构成。在《公务员法》立法过程中，人们普遍关注的问题包括：是否要将财产申报制度写进《公务员法》、是否将公务员权利保护与司法接轨，公务员如何对待上级的错误决定和命令。

（一）财产申报

“按道理说，加入了共产党，走了这条路，本身就是连生命都可以奉献，视金钱如粪土，申报财产还有什么做不到的吗？”徐向前之子，徐小岩中将说。财产申报制度在西方民主国家很普遍。建立财产申报制度的呼声与探索由来已久。《公务员法》出台前不久，全国人大代表和知名学者曾呼吁将公务员财产申报制度写进《公务员法》。立法者最终采取了回避的态度。立法者采取回避的原因有多个方面。其一，财产申报制度属于长期争议和探索的反腐倡廉议题，为顺利出台《公务员法》只能暂时回避财产申报制度写入《公务员法》的难题，否则，现在《公务员法》也可能难以出台。其二，财产申报制度不一定非写入《公务员法》不可。西方多数国家的财产申报制度是通过单独立法或出台反腐败方面法律确立的。其三，官员阶层的反对是不言自明的原因。其四，中国目前并不具备财产申报制度需要的一些技术条件（如信用卡制度、不动产登记制度等）。其五，财产申报制度的最终出台需要政治体制改革的强大推动，仅依靠干部人事制度改革恐怕承担不了这个历史使命。

（二）权利、责任的司法解决

关于是否将公务员权利保护与司法接轨的问题，西方国家做法并不相同。美国对公务员的权利保护采取了准司法和司法的双重救济方式。法律保护揭发政府工作缺点和弊病的人员免受打击报复；人事管理局和功绩制保护委员会受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉；当事人对申诉的裁决不服，可以向法院起诉，由法院最终判决。日本情况类似。法国采取了协商和司法救济相结合的形式。政府的机关首长在对公务员作出较重的惩戒处分和作出涉及到公务员权利的人事决定时，都会咨询行政对等委员会的意见；对部长的惩戒决定不服的公务员，可以向行政法院上诉，行政法院的决定是最终决定。英国也有类似规定。

在《公务员法》立法过程中，有观点主张，公务员管理机关“自己不能做自己的法官”，凡是涉及到公务员人身权、财产权、以及身份改变的，都可向法院起诉，这是世界多数国家的通行做法。反对者认为，若规定公务员的权利保护与司法接轨，与现行《行政诉讼法》关于机关人事处理决定不能作为受案范围的规定相抵触。立法者比较倾向的意见是，即使做不到申诉控告与司法接轨，也要坚持把一级申诉改为二级申诉。《公务员法》作出一条与《国家公务员暂行条例》不同的新规定:“对于省级以下机关作出的申诉决定，公务员如果还不服，可以向作出申诉处理决定的机关的上一级机关进行再申诉。受理机关对再申诉作出的处理决定为最终处理决定”。