弯沉值对照表:浙江推行“参与式预算”:从为民做主到让民做主

    四川省遂宁市船山区新桥镇黄连沱村村民代表审查村级财务收支情况。钟敏摄（资料照片）

　　近日，浙江省明确提出，要推行“参与式预算”等基层新做法，以提高政府财政预算、部门预算的科学性和透明度。

　　参与式预算，是由基层人大负责组织，人大代表和群众代表参与，对政府及部门预算编制、预算执行情况进行民主恳谈，从而实现实质性参与的预算审查监督。

　　现状：星星之火 燎原之势

　　自浙江温岭试验后，哈尔滨、无锡、焦作等地纷纷效仿

　　“会议经费200万，是不是过多了？”在今年2月召开的温岭市新河镇第十五届人民代表大会第六次会议上，一位人大代表的提问让整个会场陷入热议。据介绍，此次会议共两天议程，除了听取和表决政府工作报告和接受一名副镇长的辞职外，剩余时间就是专门审议这份支出总额为1.553亿元的2011年财政预算。

　　新河镇党委书记朱宝卿说：“5年前，人大开会讨论政府预算报告时，可没有现在这么热闹。原因是当时政府提交的预算报告只是粗略地列出十几个支出大项，没有进一步细化，人大代表不清楚政府到底要把资金用在哪里、如何使用。”温岭市民主恳谈办公室副主任陈奕敏进一步说： “而从2006年起，由于条分缕析，新河镇的预算账本已经变成了厚厚一沓。人大代表们看得懂了，也能发现问题、提出问题了。”

　　其实，人大代表能够充分发挥职能作用的重要原因，还在于新河镇人民代表大会召开之前，镇人大已经就政府预算问题做了大量的准备工作，比如成立专门的财经小组，并且按照部门分为农业、工业和社会事业三个小组，召集民意代表举行民主恳谈会，初步审议预算草案，形成初审报告。

　　在镇人民代表大会会议期间，首先，镇政府要向大会作出预算草案的报告，各财经小组也要对各自的预算草案初审情况进行报告。其次，人大代表就这些草案提出意见和建议，然后对预算的初审报告和人大代表针对草案提出的意见和建议进一步讨论，最终形成预算修改方案，再由代表们审议预算修改方案，5名以上的人大代表联名提出预算修正议案。最后，人大主席团审查代表们的预算修正议案，再通过大会投票表决预算修正议案和预算草案。

　　“参与式预算推行以来，新河镇再也没有出现政绩工程或者铺张浪费，钱都花在刀刃上，新河镇的发展水平不断提升。”新河镇镇长赵永辉曾表示。

　　财政是否分配妥当，一个重要指标就是老百姓的生活是否得到改善。在新河镇开展参与式预算的同时，泽国镇也创新出自己的一套办法。该镇的参与式预算高度重视民众直接对城镇基础建设项目的直接参与，其具体程序为：一是由政府会同专业人员研究和分析，提前选择预算项目并分配资金，把这些资料制成民意调查问卷。二是通过随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇人群中随机产生民意代表，参加预算民主恳谈。三是民意代表在开会期间填写民意调查问卷，根据调查结果来对政府项目进行优先排序。四是政府和民意代表在通过讨论和协商的方式进行交流后，让民意代表再次填写已经整理排序好的调查问卷。五是镇政府召开会议，根据民意代表提出的建议和调查问卷的结果制定一份优先方案。六是在镇人民代表大会上，镇政府将优先方案提交给大会审查讨论并投票决定。

　　因为集思广益，财政预算更透明；因为不断修正，财政预算更科学。继新河、泽国试验后，2009年，温岭市出台《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、法制化轨道，目前参与式预算的范围已扩大到11个镇和5个街道。

　　星星之火，可以燎原。参与式预算在浙江温岭初露端倪之时，就被“移植”到哈尔滨、无锡、焦作等地的乡镇、街道，并得到因地制宜的创新。

　　特点：激活人大 发扬民主

　　财经小组、修正权和民主恳谈会让民意在预算中得以更好的体现

　　“84人赞成，10人反对，3人弃权，此修正案通过。”主持人话音甫落，会场内掌声四起。

　　“很满意！”今年2月，在浙江温岭新河镇第十五届人民代表大会第六次会议上，50岁的林和平领衔其他人大代表联名提出了一项“预算修正议案”，要求镇政府安排财政预算，在塘下服务区3至5个村建立联合护村队，开展社会管理试点工作。他表示：“以前，预算都只是政府和少数专业部门的事情，几乎不可能有群众参与。如今，我们不仅能发言，而且我们提出的议案还能被采纳，我们很满意！”

　　“以票决方式替代过去的举手或鼓掌通过，可以让每一位人大代表真实地表达自己的意愿。”一直关注浙江温岭预算改革工作的浙江大学公共管理学院政治系主任郎友兴教授曾认为，“乡镇人大采取票决的方式来表决财政预算报告，在全国实属罕见。”

　　其实，更为罕见的是人大代表的预算修正权在这里被运用得活灵活现。按照规定，针对政府向人大会议提出的财政预算案，5名以上乡镇人大代表联名就可以提出预算修正案，修正权限包括削减、否决和增加，但必须在预算的范围内进行，以保持预算平衡。最后由大会投票表决通过经修改的预算案和预算修正案。表决一旦通过，政府必须修改预算方案，并具有法律效力。人大代表“预算修正权”这一方式将“政府主导，人大形式审查”立刻划为过去式。

　　随着参与式预算的推行，尤其是对预算法中审议程序的严格遵守，人大的职能作用被完全激活。再比如，根据地方组织法和代表法的有关规定，乡镇代表应当组成小组联系选民，开展活动。在新河镇的参与式预算模式中，财经小组除了例行审议预算草案、依法参与预算编制之外，还负责预算执行情况的平时监督。尤其是一旦政府预算在执行过程中出现重大变动，财政小组都及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开镇人民代表会议，进行依法审议、表决。同时，财经小组在会议期间和闭会期间还要负责联系选民，召开民主恳谈会，其职能作用完全拓展到预算的各个环节。

　　参与式预算带来了新气象、新变化。在参与式预算中有两股不可忽视的力量，一为人大代表，二为民意代表。如果说人大代表的原有职能作用在工作机制、方式转变的背景下得以更为充分的实现是一种技术性的改革，那么，从“为民做主”到“让人民做主”，参与式预算可谓思想的重大突破。

　　“民主恳谈会”已经成为参与式预算的旗帜和品牌。在温岭，它早已深入人心，广泛运用。在新河镇，广大群众在财经小组的组织下，共同商讨政府的预算草案，甚至可以旁听镇人大会议；在泽国镇，民主恳谈会与人大审议“相伴相生”。同时，为了避免民主恳谈会的缺点，如安排不平等、缺乏代表性和结果不明确等，泽国镇在民主恳谈会中还穿插诸多活动，如镇人大向参与者提供了包含正反方意见的资料；由训练有素的主持人主持小组讨论，小组讨论中形成的问题递交给大组会议上讨论；协商前后分别进行两次民意调查，比较两次民调结果，可反映公民的意见的变化，尤其是将第二次民调结果作为预算决策的依据。

　　温岭市委党校朱圣明撰文指出，公众参与是对代议制的补充和矫正。社会公众可以直接参与到政府预算的审议和讨论中来，还可以清楚地知道政府项目的实施过程。通过参与式预算的试验，老百姓对政府政策有了更好的认识，自己的意愿也得到了体现，财政资金的使用透明化了，民生的改善也有了更好更多的期盼。思考：全面推行 任重道远

　　巩固现有改革成果，实现可持续发展，制度化是当务之急

　　参与式预算不仅实现程序上的公平、公正和公开，而且在公民参与的过程中将预算的公共性表现得淋漓尽致。郎友兴表示，各地“参与式预算”改革试验已经指出了中国地方治理变化的方向——民主治理。

　　“参与式预算还只是游离于制度框架之外。”中央党校政法教研部汪玮撰文指出，“参与式预算虽然提高了预算的民主化，强化了人大的职权，但它没有法律和制度的保障。而这种形式如想获得生命力，具有合法性，就必须与当前人大制度结合，将它导入制度框架之内。这就需要完善相关的法律法规，使之制度化、合法化，并进行与公共预算相配套的一系列改革，使参与式预算与现行的人大制度相协调。”

　　“参与式预算的实施也需要相对较为理性的公民。但是，由于一直以来一般公民很难介入预算决策过程中，难免存在认知上的障碍。另外，由于预算自身的专业性，也为普通民众参与预算决策过程设置了某种天然屏障。公共预算要真正实现‘让民做主’，还有很长的路要走。”南开大学经济学院副教授马蔡琛认为，“人大代表的素质也是改革成功与否的关键。他们不仅仅是人民群众的代表，也是审议预算的主力军。”

　　专家表示，为了巩固现有改革成果，使其可持续发展，推进参与式预算的制度化是当务之急。湖南大学政治与公共事务管理学院教授龙太江表示，在已经开始实施参与式预算的地方，应当把公民参与当做每年预算安排的必经程序确定下来，从而保证参与式预算不因地方领导人的更换或者其意志的改变而终止。其次，在对现有参与式预算实践进行深刻总结的基础上，对参与式预算的组织者、日期、时间长度、参与方式、参与内容等方面进行合理确定，并加以公布，形成对参与式预算的确定预期，保证公民参与预算决策的有序进行。最后，中央或省级政府层面对地方政府参与式预算制度化要提供支持，以最终形成参与式预算的长效机制。

　　针对参与者的素质问题，马蔡琛表示，由于专业知识的欠缺，公民参与中的不作为和非规范性作为都是制约预算参与效果的重大障碍，需要全面推广普及公共预算的基本知识，提升立法监督机构的预算管理权威。同时，可以进一步加强人大审议制度，如逐步推行建立人大代表预算审议兴趣小组，就社会广泛关注的重点预算支出项目引入参与式预算管理方式，通过民主恳谈等多种方式，推进预算审议的精细化管理和常态化监督。

　　郎友兴接受媒体采访时表示：“参与式预算还需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要将参与式预算制度化，包括技术上如何完善等问题；三是民众要提高素质，学会如何参与；四是要将这些改革措施变为地方官员与民众的习惯。”　

　　■链接

　　第三十七条　 国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

　　省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。

　　县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。

　　第三十九条　 中央预算由全国人民代表大会审查和批准。

　　地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

　　第四十条　 乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。

　　县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。

　　——摘自《中华人民共和国预算法》