路桥材料设备网:“财政省管县”改革正负效应析

“财政省管县”改革正负效应析
——以安徽省无为县为例
胡卫星
 
 
郡县治则天下安，县域强则国家富。解放后我国实行省管县财政体制，直到改革开放初期才开始实行“市管县”财政体制。随着社会主义市场经济的建立和迅速发展，“市管县”财政体制的各种弊端逐渐显露，并严重制约县域经济的发展。安徽省从2004年开始，对全省57个县（市）实行“省管县”财政体制改革。作为“省管县”财政体制改革的无为县，实行改革近5年多来，“省管县”财政体制改革的正负效应已十分明显。本文就无为县实行“省管县”财政体制改革的正负效应，作一粗略筒析。
一、“省管县”财政体制改革显现的好处
实行“省管县”财政体制改革，增加县级可用财力，加快资金周转，提高财政资金的使用效率，扩大县级财政自主权，缓解县级财政困难，以便县级能够集中财力办大事，加快了县域经济发展。
1、增加县级可用财力。改革前，2003年全县可用财力只有3.81亿元。实行“省管县”财政体制改革后，使县级财政困难直接反馈到省级财政，使省财政加大转移支付力度，直接解决县级财政困难。到2008年全县可用财力达到17亿元。实行“省管县”财政体制改革以来，县级可用财力逐年增加，大大缓解了县级财政困难，财政保障能力进一步提高。
2、集中财力办大事。2007年无为县承接长三角产业转移,引进沪皖最大投资项目,上海华谊集团煤化工项目,总投资340亿元,全部投资达产后,可每年增加县级财政收入近60亿元。该项目需要无为县改善基础设施、防洪等工程投资10多亿元，如果不实行“省管县”财政体制改革，很难集中财力办这样大事。
3、加速财政资金周转。实行“省管县”财政体制改革后，省财政直接确定县（市）的资金留解比例，预算执行中的资金调度，由省财政直接拨付到县，减少市级国库和财政管理的中间环节，大大缩短资金在途时间，加快财政资金周转速度，极大提高资金的使用效率。无为县工资发放情况，就是一个最好例证。改革前工资发放流传顺口溜“工资月月有，不在28就在29”，实行改革后，每月工资发放都在月初。
4、促进县域经济快速发展和增强财政实力。实行“省管县”财政体制改革目的，就是促进县域经济的快速发展。“省管县”财政体制改革实行后，打破市县争利、市压县、市刮县的局面，“雁过拨毛”情况不复存在，极大调动县级加快经济发展积极性，使县的发展环境得到了优化，使之拥有更大发展主动权，县域经济和财政收入呈现出快速增长的势头。改革前2003年全县实现地区生产总值52.8亿元，实现财政收入2.97亿元。改革后2004年全县实现地区生产总值72.83亿元，实现财政收入3.94亿元；2005年全县实现地区生产总值85.78亿元，实现财政收入5.72亿元；2006年全县实现地区生产总值98.4亿元，实现财政收入7.74亿元；2007年全县实现地区生产总值120亿元，实现财政收入11.01亿元；2008年全县实现地区生产总值157.4亿元，实现财政收入13.32亿元。实行“省管县”财政体制改革5年间全县实现地区生产总值增长3倍；实现财政收入增长4.5倍，为无为县实现“省内居一流、中部争上游”发展目标，奠定坚实的物质基础。
5、加快农业和农村经济的发展。实行“省管县”财政体制改革后，县财政与省财政直接联系，直接申报支农项目，争取更多的支农资金，支持农业基础设施建设，改善农村生产和生活环境，促进农村经济的发展，增加农民收入，加快社会主义新农村建设。
二、“省管县”财政体制改革日益暴露一些问题
“省管县”财政体制改革的好处是显而易见的，但在改革实践中也暴露一些问题。
1、县级仍然缺少独立地位。目前“省管县”只是财政上的“省管县”，与行政管理上的“省管县”还有较大的区别，虽然县级财权不再受市级管理，但其它的权力包括人事权仍然由市级来管理，单纯的财政上的“省管县”，绝对不能保证县级独立权。比如每年县级财政收入增长比例，都是由市政府来确定；再如县津补贴的发放标准，都是通过市级财政核定上报省里批淮，类似这样的事还比较多，存在“双轨”管理模式。因此，县级必然会受到市级的限制，仍然缺少独立地位。
2、产生市县两级之间误会和矛盾。“省管县”财政体制改革后，县级财权扩大，越过了市级，市级失去县级财政管理权，无疑会造成市级对县级行政管理的弱化。由于行政管理和财政管理不一致，市级党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出，产生误会和矛盾增多，加剧市县两级紧张关系，市级处于权力上的优势。为达到管理县级，设置较多考核评比和“一票否决权”的内容，从而实现全面管理的目的，导致县级各项工作谨慎从事，缩手缩脚，左右为难。
3、体制变化削弱市级财政对县级财政支持。根据《安徽省人民政府关于实行省管县财政体制改革通知》的精神，市对县的各项补助，继续由市财政直接下达到所属县，补助数额原则上应在2003年的基础上逐步增加。实行“省管县”财政体制改革后，市级财政“无责一身轻”，把财力更多地经营自己一亩三分地，支持县级经济发展的积极性将大为降低。虽然省政府有文件要求，但只能是一纸空文。                                              
4、增加省级财政管理工作的难度。实行“省管县”财政体制改革后，省财政激增57个管理单位，虽然有自动化、信息化办公条件作支撑，但由于县级管理水平有限，各项业务直接面对省级财政，有些工作质量标准，尤其是依法理财水平难以达到省财政的要求，增加省财政对县级财政管理难处。
三、“省管县”财政体制改革需要配套措施的支持
“省管县”财政体制改革，需要在实践中不断改革完善，更需要配套措施的支持，放大改革作用，减少负面效应。
1、要进一步深化“省管县”改革。按照“积极稳妥，循序渐进”的原则，第一步在现有“省管县”财政体制改革的基础上，给县级下放经济管理权，实行“扩权强县”，但仍维持市对县的行政管理的地位。第二步是市、县分治，相互不再是上下级关系，市、县均由省直管，重新定位市、县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市级改革，合理扩大市辖区范围，比如安徽省居巢区就可以与巢湖市合并，整合资源，拓展发展空间。同时，保留市级行政级别，撤消市对县行政管理，实行真正意义省管县，使行政管理和财政管理相一致。
2、要科学界定省县两级政府事权。目前县级政府职能定位不够明确、不够合理，尤其是事权划分不清晰，导致事权与财力不对称。要根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则，确定县级政府职能，明晰省县两级政府事权。省级政府的事权范围应该是：区域性经济结构调整，环境改善，本级机关职能运转、承上启下增强行政活力与职能，对市、县的财政支持，缩小地区间财力差异等。县级政府事权范围应该是：本级政府辖区内行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科技投入、城市维护建设费、支农和社保等事业性支出，环境和设施投资等。进一步完善“省管县”财政管理体制，使县级政府财权与事权相统一。按照公共财政的要求，有所为、有所不为，将县级财政主要职能转移到保证辖区内公共职能发挥、为全县提供公共产品和公共服务上来，加快县域经济的发展。                 
3、强化和完善省对县的监督机制。实行“省管县”财政体制改革后，省级财政管理单位突增和管理范围扩大，为防止管理鞭长莫及和管理真空问题，省级财政必须要强化和完善对县级财政监督管理，建立科学财政管理绩效评价体系，强化对县级财政的监督管理力度。一要对省管县派驻联络员，全面掌握县级财政的资金运行情况，并建立相关的信息反馈制度。二要鼓励县级财政自身加强监督检查，做到依法理财、主动理财和科学理财。三要发挥省财政厅监督局的作用，配强配齐专业监督人员，常年累月对省管县开展财政预算管理、各项转移支付及专项资金等进行监督检查。
4、要解决县乡债务问题。由于历史种种原因，县乡政府形成较大债务，影响经济发展和社会的稳定。“省管县”财政体制改革的目的就是为了缓解县级财政困难，如果不能有效化解县乡政府债务，会影响“省管县”财政体制改革成效。因此，省级财政要建立化债偿还基金，实行“以奖代补”方式，鼓励县乡政府主动积极化解债务。同时，要制定新债增加约束机制，严禁增加新债，通过几年的努力，逐步化解县乡政府债务。
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