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中国的当务之急：必须尽快规范国家的财政
刘松萝
一、问题的提出
1. 问题的提出
当前，面临种种社会弊端，有一个问题已经达成共识：必须重新安排中央和地方的税收分成，终结事实上存在了很多年的地方土地财政。根据最新的消息，中央和地方的税收分成有可能得到调整。
税收分成和土地财政问题，实际上是财政制度和制度的运作长期紊乱的缩影。由于革命政治和改革思维的影响，中国人在办事的时候只要结果，不问手段，对法律和制度就更不尊重了。
对法律和制度的尊重有几个层面，从高到低可以分为：尊重人权，尊重法律，尊重制度，尊重财政上的程序。最后的底线，就是保证财政的收支平衡以及不准以公款谋私。要是连财政都没有规矩，国家就会变成山寨了。
2. 伟大的目标不能以财政的紊乱为代价
很长时间以来，按照官方的语言，我们推崇的改革先锋有两个特点：锐意进取和敢想敢干。不幸的是，很多改革者的动力要么来自上级的支持，也就是手里握有“尚方宝剑”，要么来自媒体的赞扬，要么就是有敢于藐视法律和规则的气概。由这样的人来推动改革，固然可以很快打破旧的体制，但接下来的就是具有普世意义的规章制度也被破坏了。几十年来，无休止的革命和改革，让国家一步一步地向山寨化的方向发展。
在财政方面，国家山寨化的趋势尤为明显。只要是为了改革，为了发展，有关财政的制度马上就会被弃之一旁。不能不指出的是，一些有作为的改革者，一些改革的先进单位以及一些发展较快的地区，完全没有财政的概念。只看到产出，不计算投入，不考虑钱花完了以后该怎么办。
实事求是地说，确实有少数地方用冒进的方法激活经济，最后走向了富裕和发达，财政的亏空因此也被填平了。这样的结果，也不是不可能发生的。在生活当中，敢冒险的人也有成功的，赌博也不可能是逢赌必输。但是，允许一些地方用非常的手段发展经济，对其他地方是不公平的。更重要的是，破坏了财政的制度和秩序，祸莫大焉。
开始的时候，敢想敢干的改革者还是有理想，有自律的。然而，一旦把破坏财政制度和秩序当成发展的捷径，当成社会运行的惯例，情况就发生了逆转。此时领导者失去了责任心，不考虑施政的后果，不惜用财政的亏空换来一时的政绩，换来日后的升迁。至于种种贪污、挪用公款，以及用公款来谋私的事例，更是尽人皆知。
因此，必须强调这一公理：不论多么伟大的目标，都不能以财政的紊乱为代价。人破坏财政制度和秩序的人，即使做出过巨大的贡献，也不能逍遥法外。
3. 财政的紊乱与公民权利的缺失
财政的紊乱，与公民权利的缺失是分不开的。改革以来，公民权利在有些方面有所进步，有些方面踏步不前，有些方面，比如征地拆迁，甚至有所退步。
财政制度本来就不完善，又不断遭到破坏，再加上由于公民权利的缺失而缺少批评和制约，事情就只能朝着坏的方向发展了。
公众不但无法影响政府的财政政策，甚至无从了解财政的运行情况，结果就只能是减少对财政问题的关注。记得大致在世纪之交的时候，很多人对政府在市政上的铺张浪费抱有某种赞同的态度。他们的理由是：钱这样花了，总比被贪污了好。这种态度，反映出公众深深的无奈。
随着经济的发展，钱多了，制度松懈了，国家的财政不但没有向民生倾斜，反倒由于财力的增加而更加挥霍和扰民。愈演愈烈的强迫拆迁，就是在这样的背景下出现的。
4. 财政的紊乱与精英人物的失职
财政的紊乱，与精英人物的失职也是分不开的。
改革之前，中国的社会贤达不仅无法影响政府的政策，而且连自身的安全都无法保障。改革以后，社会上精英人物的处境改善了很多，但影响力仍然是有限的。
中国的精英人物自身也存在不少问题。目前的精英人物在成长的过程中缺乏良好的教育，动荡的社会又让他们在骨子里面充满了机会主义。经济的繁荣，又让他们得到了“暴富”的体验，很多人至今还没有超越这种体验。因此，他们的头脑中充满了犬儒主义、机会主义和小市民意识。
中国的精英人物普遍缺少责任感，缺少与其身份相符的担当。为了个人的前途，有些人不惜以损伤国家和国民的未来为代价。即使是认真思考问题的人，也普遍缺少应有的素养，缺少严密的逻辑思维，缺少对形而上问题的把握。很多人甚至没有长远的考虑，经常把在成长中学会的拆东补西的方法当成治国的良策。面对棘手的问题，满足于一时蒙混过关，并且以为是最高的才能。
因此，中国的精英人物忽略财政问题，或者在财政问题上表现短视，是不奇怪的。
5. 中国的财政问题：机会主义和不可持续
在中国的改革和发展当中，有经济学而没有财政学。人们喜欢谈论经济发展，谈论个人的奋斗，完全忽略了对发展和奋斗有很大影响的财政问题。研究宏观问题的人，喜欢谈论宏大的目标，回避了为了实现这些目标需要多少钱，到哪里去找那些钱以及钱花完了以后怎么办。
人人都认为，事实也是这样，财政是我们无法影响的，我们只有在限定的条件下求得发展。一次次的“次优选择”，让我们的社会环境每况愈下。还有一些人抓住了中国财政的特点，在扩张性财政中得到了丰厚的收益。应该说，这就是中国偏好积极财政政策的原因。
财政，变成了空想家们才关心的事情。
中国财政的机会主义特点和不可持续性，集中表现在中央和地方在税收的分成上面。1994年，中国在实行分税制改革以后，地方的收入减少了。不仅如此，地方的事权越来越大而财权越来越小，导致了财政上的自力更生，其结果就是形成了土地财政。在很长的时间里，竟然没有人认真地提出：土地卖光了以后怎么办？
现在，我们终于听到了改变的声音，但已经晚了，而且没有很大的决心。
6.规范国家的财政：是规范，不是改革
因此，我们必须重视对财政问题的研究，尽快规范国家的财政。应该指出的是，我们需要的是对财政制度及其运作进行规范，而不是改革。其中的原因有两个：第一，中国目前的财政制度十分粗疏，首先需要规范。第二，财政制度本身就是一套规矩，是保守的。不断地改来改去，制度就不存在了。
         
  *.*.*.*   2010-4-14 15:09:10
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二、规范国家的财政：原则、目标与任务——自《庸俗财政学概要》
最近，我正在准备写《庸俗财政学概要》。在这里，就把其中的一些内容罗列出来。
1. 收支平衡的原则
不论在什么性质的国家，不论政府的正义性如何，政府的收入和支出应该是平衡的。在历史上发生的很多革命，就是由财政危机引起的。
2. 政府的非营利原则
在《大学》里有这样一段话：“国不以利为利，以义为利”。学者洪盛认为，“这句话提出了一个至今仍非常适用的宪政原则，即政府只能以适当的税率收税的形式、而不是经营一般性商业的形式获得提供公共物品的资源。”
3.政府在经济活动中的被动性、中立性和非营利性原则
经济的发展并不是政府的直接目标。政府有时需要通过财政和税收手段来刺激经济或者调节经济，但总的说来，政府在经济活动中应该遵循被动性、中立性和非营利性原则。就是说，政府可以干预经济，但不可以过度，更不可以在干预经济的过程中获利。
4.与民争利的危害性
今天中国在财政指导思想上的问题，正如《盐铁论》里贤良文学所说的那样，是与民争利。与民争利的极端表现，是地方政府庞大的开销以及土地财政。为了维持这种靠卖地来挥霍的局面，不惜推高房价，并且一再实行强迫拆迁。现在，已经不仅是与民争利，而是掠夺了。
5.轻税薄赋和藏富于民的原则。
目前，中国人的税负过高，已经是有目共睹了。在经济发展越来越吃力的时候，政府的财政收入却在不断高速增长。这样下去，是要出问题的。藏富于民，是中国改革的必由之路。
6.社会福利的原则：取之于民，用之于民
政府是为了公民而存在的，国家的财政的目的也应该是为了造福国民。我们不应该陷入空想。有政府在，就需要用税收维持其运转，并且供养政府官员。有国家在，就需要用财政来维持国家的治安、国防与外交。我们能够要求的，是用于民生和社会福利的开支应该成为政府开支的主要部分。作为最低限度，也要能够与大多数国家相比较。
7.续前，再谈政府开支的比例问题
在税收大幅度增加，政府开支越来越庞大的同时，国家在民生上的投入仍然不足，必须尽快加以改变。国家必须在教育、医疗和住房保障方面加以足够的投入，至少也要达到大多数国家的比例，并且应该提高投入的效能，以便让国民能够安心地面对未来。
8.政府财权有限的原则
政府只是国民的管家，因此政府的权力应该是有限的。按照同样的道理，政府的财权也应该是有限的。
政府财权的有限性表现在两个方面：第一，政府的财权应该置于社会的监督之下。第二，政府的财权应该限制在一定的范围之内。 政府不可以掌握太多的社会资源，其中包括财政资源。政府的效率一般是低下的，钱多了就会出现浪费。不仅如此，掌握了太多的财源，政府一定会生事，一定会扰民。
9.必须控制政府的规模
关于这一点，几乎没有疑问了。中国的政府规模越来越庞大，公务员越来越多，不少机构副职的数量已经达到了荒谬的程度。问题已经积重难返，同时又要尽快改变。
10. 关于官僚体制的金字塔型结构
在一个正常的国家里，官僚体制的架构应该是金字塔形的。金字塔形架构的主要特点是：级别越高的官僚人数越少，权力越大，待遇越高。
目前的问题有两个。第一，在很多政府机构里面，有增加高级行政官员的趋势。其主要表现是，副职越来越多，并且试图享受正职的待遇。这样，政府机构的结构有从金字塔型向扁平型发展的趋势。第二，地方政府的办公楼越来越大，甚至超过了上一级政府。
金字塔型的官僚体制，社会尚且可以承受。假如地方政府也拿出中央的排场，国民的负担就要增加到百倍甚至千倍了。
11. 关于财政的正当性
财政的正当性有三个层面：第一，财政是民主与合宪的。关于这一点，很多人常常引用英国的格言：“无代表，不纳税。”第二，财政是为民的。第三，财政是按照法律、制度、规范和惯例来操作的。
12.续前，关于财政来源和去向的正当性
政府的收入应该主要来自税收，不可以用摊派和收费的方式敛财。政府的收入和支出应该是透明的，不可以暗箱操作。官员的收入只能来自国家的薪俸，不可以通过权力取得灰色收入。官员的财产和收入，应该向社会公布。不论是政府还是官员，其施政行为必须与商业利益划清界限。
应该说，不断强调的职能部门罚款和支出的“收支两条线”制度，是有关财政来源和去向的正当性的范例。
  *.*.*.*   2010-4-14 15:11:20
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13. 关于财政的民主与透明
国家的财政必须置于公民的监督之下，政府在财政问题上必须接受立法机构的授权和制约，财政的大部分内容不应该保密并且应该公开，让公民能够查阅。在民主化全面实现之前，财政就应该逐渐民主和透明。
对于政府的预算和决算，立法机构必须逐项讨论通过。特别重要的是，对于政府首长在财政问题上的表现，以及政府重大行动中的财政问题，绝不可以成为监督和制约中的例外。
14.关于财政的法律、制度与程序
财政不是为领导人和任务服务的。财政应该在法律的框架下运行，应该严格遵守各项制度，并且在运行中遵守既定的程序。政府的预算是法律，不可以随意改变。行政首长不可以超越预算的约束，不可以越权直接干预财政部门的工作。同时，必须保障监察和审计部门的独立性。
15.关于财政的责任
作为领导人，在财政问题上违法和违纪是要负责任的。关于这方面的责任，应该强调两个问题。
第一，有关财政的责任是独立的。不管一个官员做出了多大的贡献，假如他在财政问题上犯了法，或者破坏了制度，功绩不可以抵偿他的罪行或者过错。目前，强调这一点是非常重要的。中国的经济正在泡沫崩溃的边缘，中国的财政问题也正处在危险的状态之中。这一切，正是很多人无视有关财政的法律、制度、程序、惯例和规律的结果。从现在起，绝不应该再让有些人以破坏财政的秩序为代价来制造政绩了。
第二，必须指出，不仅贪污是违法犯罪，挥霍公款、在预算案中作虚假陈述以及改变既定款项的用途也是违法犯罪。在具体操作中，我认为必须强调的是，改变既定款项的用途，也就是挪用既定款项，即使不是为了私利，也是违法犯罪的行为。对于这种行为，仅仅停职和撤职是不够的。
16.关于政府事权与财权的均衡
关于这一点，已经有很多的论述。让地方政府承担诸多的责任，又无法得到足够的与其责任相符的财政资源，是很荒谬的事情。
17.政府应该为自己的主张和要求付费
政府应该为自己的主张和要求付费。
比如，政府要求公立医院不要乱收费，就应该为此给足公立医院运营所需的费用。至于经济核算，应该是让医院能够在不亏损或少亏损的情况下完成既定的社会责任。目前的问题，在于政府的投入严重不足。有关义务教育的问题，与公立医院是相仿的。
再比如，政府要求医院首先抢救危重病人，然后再收费，那么政府就应该在病人无法交纳费用的时候由财政来补足医院的损失。还有，在诸如抗击大规模流行疾病的过程中，假如政府要求医院免费治疗，一定不要在日后逃避应有的责任。
在日本，在有关医院“先抢救，后付费”的问题上，也有与中国类似的情况。于是，设法回避危重病人的情况经常发生。
18. 关于政府的任务与预算，特别是遇到重大的任务
有关财政的一般原则，几乎没有人反对。但是，只要遇到突然出现的任务，财政制度马上就会让位于任务。这里所说的任务，有些是处理突发事件，有些是最高行政首长布置的事项。制度让位于任务，是典型的机会主义。
对于制度最严峻的考验，是如何处理行政首长提出的任务。首先，行政首长本身就应该遵守财政制度，其次，国家必须有健全的机制，以便在此时也能够让财政在法律的框架下运行。
只有任务概念而没有预算概念的国家，是不可能长期稳定的。
19. 关于财政的统筹
财政是国家和政府的账房。一方面，财政部门要管好支出的龙头，另一方面，财政部门也要用好有限的资源，处理好社会的各种需要。
不论多么富裕，钱总是不够用的。因此，财政上的统筹安排就十分重要。统筹安排，首先要有民生和民本的观念。不论有多少任务，首先要把有关民生的事情安排好。在安排大事的时候，即使是利民的大事，也不要在一年之内做好几件。好事要一件一件地做，做了这一件，那一件就应该推到明年去做。急于求成，好事就会变成坏事。对于徒有虚名的大事，一定要少做。
当然，上述要求不是财政部门一家就能够做得到的，行政首长的作为至关重要。
20. 量力而行——苏联的教训
苏联曾经是一个强大无比的国家，具有钢铁一般的身躯和力量。直到现在，前苏联所在地区仍然有很多人怀念苏联时代的强盛。
苏联的解体，除了政治经济制度不合理之外，还与其办事不量力而行，过于铺张，喜欢大工程、大举动有关。此外，与西方和中国的两线冷战也耗尽了苏联的国力。
苏联的教训，是应该记取的。
21. 苏联的阴影——中国目前的各种大工程、大举动
经过多年的发展，中国在富裕一些以后，苏联式的思维正在抬头。其主要的表现是：处理重大的社会经济问题时没有民主程序可以遵循，也不尊重专家的意见；热衷于大工程、大项目和大举动；热衷于和西方竞赛，争夺种种世界第一，等等。
现在，只要工程能力足够，有梯度的河流都要建设大坝。南水北调之外，有人还在积极地推动引雅鲁藏布江水的“朔天运河”工程。曾经的笑谈，“炸开喜马拉雅山，让印度洋的水汽引入青藏高原”，一再地被人们提起。为了减轻渤海的污染，还有人提出开凿运河，把山东半岛挖成全岛。值得警惕的是，以上主张有的还得到了官方积极的响应。
可以这样说，苏联之鉴不远。
22.必须警惕好大喜功的领导者
如果说在改革初期，锐意进取和敢想敢干尚有可取之处的话，到了现在，就完全成为无法无天的代名词。我们必须警惕那些好大喜功的领导者，警惕敢想敢干变成蛮干和扰民，警惕锐意进取变成肆无忌惮地以权谋私。从现在起，我们一定要对那些需要巨额投入和大规模拆迁的项目保持足够的怀疑。对不合理的项目，一定要有人出来说不。
在一个正常的国家里，必须要有这样的社会机制：在大多数情况下，喜欢生事和蛮干的人很难成为领导者；以赌博心态办事的人很可能被淘汰；领导者如果越权和违规，包括违反有关财政的法律和制度，即使获得了成就，也会被追究责任。
23.人民累了，应该与民休息
必须指出的是，经过30多年的进取之后，国家和人民已经疲惫不堪了。
与改革初期相比，现在的人们在推动大项目和大举动的时候已经没有高尚的目的，已经没有责任感。以前是借项目之便谋私，现在是为了谋私制造项目。以前是拆迁为了建设，现在是建设为了拆迁。以前是扰民，现在是直接害民。以前是盘剥，现在变成了赤裸裸的掠夺。
现在，已经到了制止国家级的盲动，提倡与民休息的时候了。
24.有关财政的行为学常识
财政制度也是制度。既然是制度，就会有与我们在日常生活中的经验不相符合的地方。关于这一点，没有摆脱小市民的经验和价值观的专家学者是无法理解的。
有人认为，为了实现重要的目标，可以突破财政制度的限制。还有人认为，为了减小改革的阻力，可以让领导者少受一些约束。应该说，这些人不了解人性，不了解人性的弱点，不了解人类行为的规律。
为了改革可以突破财政制度，那么在以后就可以把手伸向国库。让少数人不受财政制度的约束，结果必然是上行下效。
有必要对人侥幸心理做出研究。在财政制度问题上，侥幸心理有三个递进的层面。第一个层面，为了改革突破一下财政制度，下不为例；第二个层面，每一次突破财政制度的时候心存顾虑，事后没有发生问题又加大了违规的胆量。第三个层面，把违规当成惯例，甚至在受到惩罚的时候感到冤枉。
制度，必须要有僵硬的一面，有不能商量的一面。对中国人来说，尤其应该这样。
  *.*.*.*   2010-4-14 15:11:50
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三、关于财政，现实生活中的事例
1.中国改革中有关社会福利问题的得失
比较俄罗斯和中国的经济改革，我们可以看到俄罗斯在改革中保留了更多的社会福利。
中国为什么要大幅度削减本来就不多的社会福利呢？可以找出以下理由：减轻财政的负担；激励国民的进取精神；虚假的浪漫主义，以为经济发展了，社会福利问题就能够迎刃而解。总的来说，减轻财政负担的动机最为明显。
在中国改革中，有关财政负担与社会福利的统筹是很蹩脚的。节省了财政开支，却让民众在住房、教育和医疗上增加了沉重的负担，使得国内的消费需求一直难以提高。不仅如此，甩掉包袱，也就是政府应该承担的责任，甚至成为改革的思维定势。
更加不合理的是，一面以削减社会福利来节省财政开支，一面又听任公务员数量的膨胀，听任各地方建设超规模的办公大楼，听任各种各样的公款挥霍。
在这个问题上，几乎没有完整的财政思路。
2.北京市公共交通改革的戏剧性变化
北京市的公共交通改革，是一个有价值的事例。
在北京之前，各地的公共交通改革一般是提高票价，取消月票，走的还是减少财政负担的老路。北京市在实施公共交通改革的时候，城市已经车满为患。此时，减少城市的交通拥堵就更为重要。于是，北京走上了相反的道路：普通公交车票价刷卡0.4元起步，地下铁道票价2.0元，地下换乘不另外收费。
北京市的思路，已经从甩包袱转向了政府的社会服务。
当然，北京市的做法也与举办奥运会有关。由于北京得到了实际上的特权，尚有财力支持对公共交通的优惠政策。下面还要指出，北京的做法也是不容易持续的。
3.地铁、高铁与财政负担
在探讨政府的公共服务的时候，不能忽略财政负担问题。比如，北京市的公共厕所实行免费，公共交通实行低票价，对城市文明的提高有很大的作用。与此同时，政府能够承担多久也是值得考虑的问题。
公共厕所和公共汽车还不是大问题。地铁的消耗是巨大的，并且几乎无法做到收支平衡。随着地铁建设的加速，建一条地铁就要增加一笔财政补贴，对此应该加以测算，做出前瞻性的判断。
目前中国的高速铁路跃进，也是一个值得关注的问题。据报道，中国第一条高速铁路客运专线———京津城际铁路,在2008年8月1日开通以来的一年多时间内,亏损额超过7亿元。铁路系统一位人士透露,从 2008年8月1日至2009年9月底,京津高铁共运送旅客1870万人,营业额为11亿元出头,而成本支出超过18亿元。另据报道，北京-福州动车运营2月因票价高乘客少停运。
就是在这个时候，高铁项目还在大干快上，是不明智的。
  *.*.*.*   2010-4-14 15:12:52
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四、对财政改革的隐忧
关于地方财政的窘迫问题，已经得到了各方面的关注。对于以后的改革，很多人都所担心。
任何改革，都是利益关系的调整。地方财政上出现的问题，很大程度上是由于中央财政所得份额太多了。假如在改革中，中央政府不能够让利，那么给予地方财政自主权就是加税。如果是这样，就会出现和土地财政一样的灾难。
五、结语：必须尽快规范国家的财政
规范国家的财政的重要性和紧迫性是不言而喻的。
办一个公司尚且还要讲财务制度，还要实现收支平衡。作为国家，中国竟然可以长期忽视财政收支的平衡，忽视地方财政的来源问题，对违反财政制度的人很少加以惩办，是难以持久的。
规范国家的财政是一项紧迫的任务。现在，各地不断推出的天文数字的发展计划，由于土地财政引起的房价暴涨和强迫拆迁还在继续。这一切都告诉我们，中国面临的已经不是发展问题，而是尽快避免灾难的发生。
有人也许认为，问题是长期形成的，所以只能慢慢解决。我的看法正好相反：正是因为问题延续了很长的时间，所以现在已经到了向极端的方向发展的时候了。不规范，不改变，我们很快就要混不下去了。