1960北坡登珠峰:关于民主监督的问题与思考

关于民主监督的问题与思考

吴常兴      

〔摘要〕民主监督是我国多党合作制度理论设计的核心与初衷，也是我国民主党派的主要职能和存在与发展的价值所在。由于监督主客和监督机制等原因，导致民主监督效果差。提高民主监督实效，必须构建宽松和谐的政治环境，创造有利于民主监督的良好氛围；加强参政党建设，不断提升参政党民主监督水平；建立健全民主监督机制，推进民主监督的制度化、规范化、程序化。

　　〔关键词〕民主监督；内涵；问题；思考

　　〔中图分类号〕D627〔文献标识码〕A〔文章编号〕1006—2254（2010）20—071—02

　　民主监督是我国多党合作制度理论设计的核心与初衷，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，也是我国民主党派的主要职能和存在与发展的价值所在。正视民主监督存在的问题，充分发挥民主党派的民主监督职能，对于加强和改善执政党的领导、提高执政能力，对于建设社会主义政治文明有着不可或缺的独特重要作用。

　　一、深刻理解全面把握民主监督的科学内涵

　　作为我国社会主义监督体系的重要组成部分，民主监督与中共党内监督、权力机关监督、行政监督、司法监督、群众监督和舆论监督等相比，有其自己的特色与优势。

　　一是民主监督是党派之间的政治监督。民主监督是中共与各民主党派之间的互相监督。由于中共处于执政地位，这种监督主要是民主党派对中共的监督。这种民主监督与西方政党制度中反对党和在野党以执政党为对立面搞权力制衡有着本质的区别。这种民主监督是建立在根本利益一致的基础上，其目的是为了更好地致力于共同的事业。

　　二是民主监督是非权力性监督。民主监督不同于权力机关监督和行政、司法监督，不具备权力性质和法律约束力，主要是通过提出批评、意见、建议来实现。有人把权力机关监督和行政、司法监督称为“刚性监督”，把民主党派的民主监督称为“柔性监督”。民主监督与权力机关监督、行政监督、司法监督和其他监督相互配合、相互补充，共同构成了我国社会主义监督体系。

　　三是民主监督具有组织性、高层次性、广泛性和代表性。民主监督是政党之间的监督，与一般的群众监督、舆论监督等相比，其组织化程度更高。民主监督的高层次性，在于主要是对中共中央和地方各级党委、对政治原则、政治方向、政治安排和路线方针政策问题的监督、对执政党的各级领导干部的监督。民主监督的内容包括国家宪法和法律法规的实施情况、中共和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、党委依法执政及中共党员领导干部履行职责为政清廉等方面的情况，具有广泛性。民主党派作为各自所联系的一部分社会主义的劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，由各界知识分子和有一定影响的代表人士组成，其监督具有广泛的代表性。

　　二、民主监督存在的主要问题及成因

　　《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等系列文件出台以来，民主党派的民主监督得到了长足的发展，民主监督的作用日益明显，社会影响不断扩大。但是，与建设社会主义政治文明的要求相比，特别是与政治协商、参政议政职能发挥相比，民主监督是最薄弱的环节，也是发挥效果最差的一项职能。具体表现是：一般问题监督多，重大问题监督少；事前征求意见多,事后反馈情况少；建议性的监督多，批评性的监督少；鼓励性的监督多，督促性的监督少。根据浙江省社会主义学院《政党互动中参政党能力建设机制研究》课题组在民主党派成员和中共领导干部的问卷调查显示：对民主党派各种能力的评价上，“监督执政党和政府的能力”是最差的，选择“很弱”、“较弱”和“一般”的民主党派成员分别占113％、167％和442％（三项相加达722％），选择这三个选项的中共干部分别占98％、288％和447％（三项相加达833％）。

　　民主监督之所以薄弱和实效差，主要是存在以下几个方面问题。

　　（一）监督客体存在的问题。民主党派的民主监督作为一种非权力的政治监督,只有执政的共产党重视,才有顺畅运作的保障；只有得到政府的支持,才能使民主监督落到实处。民主党派的民主监督成效与党委政府的重视程度和接受程度有密切联系，是民主党派履行好职能的根本所在。但现实情况是民主监督的环境欠佳，一直存在着“上热、中温、下冷”的状况。一是多党合作制度的宣传工作不到位。缺少对多党合作事业做有力度、有广度、有深度的宣传，使得民主党派的民主监督在社会上得不到广泛的认同和支持。二是当前一些党政领导，特别是有些基层干部，对民主党派民主监督的重要性和必要性缺乏认识。有的以执政党、大党甚至是“老子党”自居，不愿虚心接受监督。有的觉得受监督就是对其不信任，监督成了对人“不信任”的代名词。三是一些领导干部虽然口头上重视民主监督，但实际上认为民主监督可有可无，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。他们也召开各种民主协商会议，听取民主党派的批评、意见、建议，但是说是一回事，做又是一回事，对民主党派提出的正确的批评、意见、建议的接受和落实与否，主观随意性很大。

　　（二）监督主体存在的问题。民主监督的效果如何，除了执政党和政府的重视与支持外，也与民主党派及其成员的认知和素质能力密切相关，这些方面存在的问题直接影响了民主监督的效果。一是自身定位不准，监督意识薄弱。本来，民主监督是多党合作理论设计的核心和初衷，“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”方针的核心就是“互相监督”，且主要是民主党派对中共的监督。但各民主党派更多地把自己存在和发展的价值简单理解为是中共可靠的同盟军和政治合作者，因而在实践中必然是“重参政议政，轻民主监督”、“协商有余，监督不够”。二是思想有顾忌，不愿监督、不敢监督。历史上多次大规模的政治运动曾使民主党派为此付出了惨重的代价，如上世纪50年代民主党派向中共和政府提建议，竟被看成是对党的进攻从而备受打击，从安全角度考虑，他们也不愿意、不敢去重视关注民主监督工作，既怕得罪领导和相关部门，影响外部工作环境，又怕对一些重大和敏感问题监督不善，把握不好“度”会引来自身的麻烦。三是能力欠缺，监督效果差。一方面，无论是民主党派的特约“四员”，还是政协中的民主监督提案，往往都是以个人身份进行的活动。由于民主党派民主监督的组织化程度低，使其各级组织缺乏履行民主监督职能所必要的指导能力、动员能力和执行能力，这势必大大削减民主监督的特色与优势。另一方面，一些担任特约人员的民主党派成员，只是把特约人员身份当作一种政治荣誉和社会职务，对怎样发挥好特约人员作用，思考不多，钻研不深，习惯于蜻蜓点水、浮光掠影，致使本来就缺乏刚性的民主监督更显得苍白无力。

　　（三）监督机制存在的问题。民主监督要取得实效，除了实体性制度规定外，关键的还要有具体的可操作的制度、机制、程序作保障。虽然《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等相关文件对民主监督的总的原则、性质、内容、形式作了明确的规定，但缺乏具体的可操作的制度、机制、程序。一是民主监督渠道不畅通。信息是监督的前提，但民主党派监督面临的是知情渠道单一有限的现状，对党委政府工作情况了解不全面，对重大政策措施的制定和实施了解不及时，使民主党派不能做到主动知情,只有被动知情，影响了民主党派履行民主监督职能的实效性。二是民主监督缺乏制度的约束。由于目前的监督体制主要是被监督者设计的,在制度上,更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极主动性。各民主党派在政协大会上通过发言和提案反映社情民意等方式，履行民主监督职能，问题是建议提过了,程序也走过了,但是效果却不理想，得到的监督反馈有时徒有虚名，缺乏制度的约束。三是缺乏与权力监督和社会监督的横向合作，导致民主监督缺乏“刚性”制约力和民意支撑。

　　三、提高民主监督实效的对策思考

　　在深刻理解全面把握民主监督的科学内涵的基础上，针对民主监督存在的问题，提高民主监督的实效，应该着力从以下三个方面入手。

　　（一）构建宽松和谐的政治环境，创造有利于民主监督的良好氛围。一是各级党委要充分认识到坚持和完善多党合作制度的重要意义，重视和支持民主党派在宪法和法律规定的范围内独立自主地开展民主监督工作，积极主动地为民主党派发挥民主监督职能创造必要的条件。二是各级党委和政府的领导干部要有宽广的胸怀，重视来自民主党派的批评意见和建议，调动他们讲真话、出高招的积极性，使民主党派成员争当中国共产党诤友、良友和益友。三是要加强民主监督工作的宣传教育。新闻媒体要开辟民主监督专栏长期坚持对民主监督工作进行宣传，提高全民特别是中共党员领导干部民主监督意识，增强全民民主监督的自觉性和责任感，造成全社会了解、支持和参与民主监督的局面。

　　（二）加强参政党建设，不断提升参政党民主监督水平。一是要进一步强化民主党派的参政党意识。一方面，要牢固树立坚持中共领导、维护中共执政地位的观念，坚定不移地走中国特色社会主义道路。另一方面，要认识到民主党派和中共之间存在着根本利益和总目标一致基础上的差异，正是这种局部的差异才使得民主党派的存在成为必要，多党合作才有价值。因而民主党派作为参政党，应该真正树立起相对独立的政党形象，充分发挥政治协商、参政议政和民主监督职能，对执政党和政府既敢于监督又善于监督。二是各参政党应当探索建立专业化的民主监督机构。当前，不少人都把参政党的民主监督当成个人行为，而不是一个党派的有组织的集体行为。一些参政党成员自身也存有顾虑，不敢或不善于投入到民主监督中去。其重要原因就是在各级参政党内没有负责监督执政党和政府专门机构。因而，各参政党内部或参政党联合建立专业化的监督结构，从而提高民主监督的组织化程度，就显得十分的重要和迫切。三是民主党派要努力搞好调查研究，增强民主监督的针对性和建设性。没有调查就没有发言权，没有全面真实准确的调查也没有发言权。搞好调查研究，多掌握政治经济社会信息，扩大知情面，可以提高民主监督的质量和水平。

　　（三）建立健全民主监督机制，推进民主监督的制度化、规范化、程序化。一是要建立监督制约机制。比如建立政务信息通报制度、民主监督专报制度、民主监督责任制度、民主监督反馈制度、民主监督评价制度、民主监督考核制度等，只有以这些具体制度为支撑，才能克服民主监督工作的随意性和表面性，民主监督机制才能建立起来。二是要建立民主监督的组织保障机制。民主党派成员在政府部门担任实职和政府有关部门和司法机关聘请民主党派成员担任特约监督员，让他们在履行“参加政权”职能的同时，也履行好“互相监督”的职能，这是发挥民主党派民主监督作用的一项重要举措和制度安排。民主党派应建立专门的监督机构，注重开发其监督资源，收集和反映他们的意见和建议，并及时将其转交给有关部门。三是要建立民主监督的保护机制。要使正常的民主监督免受不应有的干扰和伤害，使监督者的权利得到保护，确保民主监督工作顺利健康地发展。如重大问题的监督可通过民主党派组织向被监督部门的上级部门进行反映，民主党派组织要当好他们的“娘家”和后盾。四要建立民主监督的激励机制。对于敢讲真话，坚持真理，勇于监督，善于监督，在履行民主监督中作出突出贡献的党派成员与自觉接受民主监督、虚心采纳党派意见、积极改进工作的党政部门，都应予以表彰奖励，以达到典型带动，整体推进民主监督工作的目的。五是建立民主监督与其他监督方式的良性互动机制。与人大监督结合方面，可建立政协提案转化为人大议案的机制；民主党派可以通过担任人大代表的成员，行使质询权，这虽然不属于民主党派的组织行为，但是可利用现有的便利条件。与群众监督结合方面，可以开通网站、信箱、热线电话等与群众直接快速互动。与舆论监督结合方面，可利用党派的媒体以及与新闻媒体合办专栏或节目，邀请民主党派领导、政协委员、专家学者、各界人士评说社会热点，针砭时弊，反映群众呼声。与共中党内监督、行政监督结合方面，在条件允许的情况下，民主党派要积极组织党派成员参加中共及政府组织的有关反腐倡廉等检查组，从中发挥应有作用。

　　（本文作者福州市委党校副教授福建福州350014）