资本监管改革新演进

　　巴塞尔银行监管委员会的高层决策机构会议，就资本监管改革的部分关键问题达成了共识，为2010年底前完成资本监管改革方案的设计奠定了基础

　　国际银行业正在迎接一个全新的资本监管时代的到来。

　　2010年7月26日，巴塞尔银行监管委员会的高层决策机构——中央银行行长和监管当局负责人会议，就资本监管改革的部分关键问题达成了共识，为2010年底前完成资本监管改革方案的设计奠定了基础。

　　由于共识的达成包含部分妥协成分，这次会议被国内有些媒体解读为放松了银行业监管。为《财经国家周刊》撰文的专家指出，这是一种误读。

　　近年来国内各大型银行都开始着手准备实施巴塞尔新资本协议的相关工作。这将改变银行业粗放的高资本消耗的业务发展模式，敦促银行合理平衡风险，资本与收益。有业内人士认为，这场监管变革将催生银行的二次变革——如果把国内银行引资上市视为银行业的第一次变革的话。按照中国银监会的整体安排，2010年开始接受商业银行实施新资本协议的申请。

　　共识、分歧与妥协

　　践行新资本协议的过程，也恰好是国际金融危机后巴塞尔委员会不断对之进行修订和完善的过程

　　商业银行资本监管改革是本轮国际金融监管改革的核心。2010年7月26日召开的中央银行行长和监管当局负责人会议（GHOS）就资本监管改革的部分关键问题达成了共识，为今年底前完成资本监管改革方案的设计奠定了良好基础。

　　本轮国际金融危机之前，全球资本监管制度正处于从1988资本协议向新资本协议过渡期间。欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等经济体已经开始实施新资本协议；包括美国和中国在内的一些国家仍采取基于1988年资本协议的资本监管制度，将于近期开始实施新资本协议。

　　而国际金融危机暴露出现行资本监管制度存在明显缺陷。基于危机的教训，2009年3月巴塞尔委员会公布了资本监管改革的目标：在新资本协议三大支柱的基础上建立更加稳健的资本监管制度，包括扩大资本覆盖风险范围、建立更稳固的资本基础、缓解亲经济周期效应以及引入不具有风险敏感性的杠杆率监管指标。

　　2009年7月巴塞尔委员会发布了《强化新资本协议的建议》，大幅度提高了商业银行交易业务、资产证券化风险暴露以及表外风险暴露的监管资本要求和风险管理标准。

　　一是提高监管资本的质量、一致性和透明度，核心要求包括恢复普通股在监管资本中的主导地位，实施严格的资本扣除政策；二是大幅度提高交易对手信用风险的资本要求，鼓励对场外衍生品进行“标准化”，并通过中央交易对手进行交易，降低风险传染性；三是按照简单、透明及基于总量指标的原则建立杠杆率监管标准，覆盖表内外风险暴露，最大限度地反映银行的杠杆效应；四是提出反周期资本监管的整体框架，缓解亲经济周期效应，增强银行体系吸收损失的能力。

　　妥协方案

　　目前，巴塞尔委员会正在研究专门针对系统重要性银行的附加资本要求的方案，以及提高资本充足率监管标准的具体建议。

　　但在国际上，各方对资本监管的具体建议存在一定的分歧，主要集中在如下几个方面：

　　一是资本扣除项目。巴塞尔委员会定量影响测算结果表明，实施严格的资本扣除政策，对不同国家银行普通股充足率水平产生重大且不同的影响。总体而言，对欧美国家银行的负面影响将远远超过新兴市场。为此，欧美国家希望放松资本扣除规定，但新兴市场国家坚持按照审慎原则进行资本扣除。

　　二是杠杆率计算和监管。按照2009年底杠杆率计算方法，西方国家银行的杠杆率很低；而新兴市场的银行由于坚持传统的业务模式，杠杆率水平相对较高。因此，发达经济体的监管当局以及国际化大银行希望采用宽松的杠杆率计算方法；但新兴市场的监管当局认为，必须按照严格标准约束银行体系的杠杆效应。

　　三是资本充足率监管标准和过渡期安排。部分监管当局认为，目前确定资本充足率监管标准为时尚早，过高的监管要求将面临国内立法方面的障碍，并阻碍经济复苏的进程。国际金融学会（IIF）最近发布的研究报告认为，大幅度提高资本监管标准将对美、欧、日三大经济体的经济增长产生重大负面影响。其目的在于向巴塞尔委员会施加压力。

　　而巴塞尔委员会的研究认为，总体而言提高资本监管标准不会对实体经济增长产生重大负面影响，并且从长期来看提高资本充足率对宏观经济的正面影响将远远大于负面效应，驳斥了IIF的观点。

　　为弥补各方观点的差异，并按时向2010年11月G20首尔峰会提交资本监管改革的整体方案，巴塞尔委员会正在积极寻求折衷建议。

　　7月26日的GHOS会议就资本扣除和杠杆率监管达成新的妥协方案（德国仍持保留态度）：

　　一是在维持审慎资本定义的同时，降低严格资本扣除对部分经济体银行普通股水平的负面影响，巴塞尔委员会允许在普通股中有限认可“对金融机构的重大少数资本投资、按揭服务权利和递延税收资产”，但三项之和不得超过普通股的15%；同时允许各国参照国际会计准则的规定，确认其他无形资产等。

　　二是在杠杆率计算方面，适当降低表外项目的信用转换系数，有条件地允许按照新资本协议的规定（而不是美国会计准则）对衍生品实行净额结算；2018年前不将杠杆率纳入第一支柱。

　　本次会议未就资本充足率监管标准和过渡期安排达成共识，这些话题要留待9月份GHOS会议讨论了。

　　总体来看，相对于2009年12月巴塞尔委员会的建议，7月26日达成的共识有所放松，但与现行资本监管制度相比，仍是较大的进步。巴塞尔委员会的初步测算结果表明，按最新妥协方案实施资本扣除后的欧美国际化大银行普通股水平仍有较大幅度下降，杠杆率水平依然显著低于新兴市场大银行。

　　对国内影响

　　从短期看，资本监管改革的新进展对中国国内银行影响非常有限。

　　2010年上半年，国内5家大型银行和5家中型银行参与了巴塞尔委员会组织的定量影响测算。

　　结果表明，资本监管国际规则改革，包括严格的资本扣除政策，提高交易业务、资产证券化风险暴露、交易对手信用风险的资本要求等，对国内大型银行各层次资本充足率（普通股充足率、一级资本充足率和总资本充足率）的负面影响很小，国内大银行的杠杆率水平也显著高于国际同业平均水平，这与欧美发达国家银行的测算结果形成鲜明对比，在新兴市场中也位列前茅。

　　相对大型银行而言，国内中型银行将面临较大的资本压力，杠杆率还略低于国际同业平均水平。本次监管改革证明了银监会坚持“资本质量和资本数量并重”原则的合理性。

　　2010年6月底国内商业银行核心资本占总资本的比例超过了80%，国内银行的核心资本主要由普通股构成，并且经过了严格的资本扣除。

　　但从长期来看，资本监管改革的影响不容忽视，严格的资本监管标准将对国内银行的经营行为产生重大影响。

　　一是国内银行资产信贷高速增长的业务模式将面临考验。2009年近10万亿的贷款增量不仅直接扩大当期资本需求，带动银行业平均资本充足率由2008年底的12%下降到2009年底的11.4%，而且将通过信贷损失和信贷供给两个相互联系的渠道影响商业银行中长期资本充足率水平。实施更为严格的资本监管，一方面有助于提升银行体系吸收潜在信贷损失的能力，另一方面也对银行体系信贷供给能力形成新的约束。

　　二是表外资产扩张将受到抑制。近年来国内银行的表外业务保持高速扩张， 2008年底银行业金融机构表外业务总规模（不包括衍生品）达到11.7万亿元，比2005年底增加了一倍，表内表外资产比从2005年底的6.6：1上升到5.4：1；2008年底银行业金融机构衍生品合约名义本金达6万亿元。根据杠杆率监管的要求，这些表外业务将计提更高的监管资本。

　　三是商业银行将面临更高的资本成本。随着普通股在监管资本中主导地位的进一步确立，银行将更多地通过扩大利润留存或发行股票的方式筹集资本。实证分析表明，国内银行的普通股年度成本约在10%~13%，远远高于发行次级债的成本。此外，巴塞尔委员会正在研究债务资本工具的本金参与吸收损失的机制化安排，这将抬高银行债务资本工具的成本。资本成本的提高将影响银行的资本配置，并可能削弱银行的盈利能力，而这又反过来影响银行的资本积累能力。

　　（作者为中国银监会国际部国际监管政策处处长、巴塞尔委员会政策制定工作组成员）

　　中央银行行长和监管当局负责人会议是巴塞尔委员会的高层决策机构，由27个巴塞尔委员会成员的中央银行行长和监管当局负责人组成，不定期地在瑞士巴塞尔召开会议，审议决定巴塞尔委员会制定的重要银行监管制度和政策。

　　挑战银行发展方式

　　从一定意义上讲，现在全球的银行业真正进入全面推进“巴塞尔资本协议II”的时期

　　巴塞尔委员会监督委员会7月26日召开会议，审议了金融危机以后巴塞尔委员会关于资本和流动性的改革文件。国内有媒体认为此次会议放松了银行业监管，这是一种误读。

　　这次会议在四个方面形成了一致意见：资本的定义、交易对手信用风险的处理、杠杆率、全球的流动性标准。在达成共识的过程中，个别条款做了修改和妥协。

　　对7月26日的会议成果应该进行全面客观的解读：

　　第一，世界主要国家就加强银行监管，实施新的资本和流动性规则基本达成了一致，银行将面临更加严格的监管环境。7月26日会议上对个别条款的松动是在整体加强监管基础上的松动，并没有改变危机后对金融机构实施更严格监管的实质。

　　第二，7月26日形成的方案基本确定了新监管要求的内容。

　　第三，新规则的实施是一个循序渐进的过程。

　　第四，“巴塞尔资本协议II”更加丰富完善。有人将巴塞尔委员会关于资本和流动性的改革文件称为“巴塞尔资本协议III”，但实际上并不存在完整意义的“巴塞尔资本协议III”。“巴塞尔资本协议II”的根本变革在于针对资本充足率的计量和管理建立了一整套完全有别于老协议的体系，而这次提出的改革建议只是在其框架内的修改和完善。

　　从一定意义上讲，现在全球的银行业真正进入全面推进“巴塞尔资本协议II”的时期。

　　全面风险管理

　　全面加强流动性风险管理是银行监管的新重点。流动性危机历来是银行破产的直接原因，这次金融危机同样证明了这一点。

　　巴塞尔委员会过去发布了一些流动性风险管理的要求，这次金融危机后又发布了《流动性风险有效监管原则》、《流动性风险计量标准和监测的国际框架》，再次提出了加强流动性风险管理的架构安排和具体措施，最大的亮点在于两个衡量流动性风险的新指标：流动性覆盖率和净稳定资金比率。

　　流动性覆盖率，就是要求在压力环境下，银行的流动性要能够至少坚持30天，优质流动性资产储备必须大于未来30天资金净流出量。净稳定资金比率，就是要求银行一年以内可用的稳定资金大于需要的稳定资金，通过这个指标反映银行资产与负债的匹配程度，鼓励银行减少短期融资的期限错配，增加长期稳定资金来源，提高监管措施的有效性。这两个指标将建立全球银行业流动性管理的新标准、新标杆。

　　加强交易对手风险管理是银行业面临的新课题。这是一个比较新的概念，过去人们很少关注。这次金融危机中，雷曼破产就是因为交易对手风险没有管理好，这进一步凸现加强交易对手风险管理的重要性。新资本协议中已经专门提出了交易对手信用风险的管理要求，但以现在的眼光看来，还远远不够，因此，巴塞尔委员会提出了修改完善措施，比如更加审慎确定风险暴露的大小，控制错路风险，提高大型金融机构之间的资产相关系数，加强保证金管理，鼓励和中央交易对手开展衍生产品交易等等。国内银行必须适应这些新的监管要求，进一步改进交易对手的信用风险管理，完善管理制度和流程。

　　加强整合风险管理也是银行风险管理的新挑战。银行注重通过多元化经营来分散和降低组合层面的总体风险。多元化经营既包括业务模式的多样化，也包括授信对象的多样化。除了考虑组合的分散化，“不要把所有鸡蛋放到同一个篮子”外，还要看“这些篮子是否系在同一根绳子上”，这是对组合内在相关性问题的最好诠释。此次金融危机中不少金融机构就是购买了基于同一资产池的不同等级的债券，或是与同一基础资产有关联的不同债券，这些资产之间本身就存在很大的相关性，表面的分散化安排并不能产生实质性效果。

　　银行必须对影响银行价值的众多风险因素进行辨识和评估，对不同机构间、各个业务条线间、各类风险间的风险进行评估和整合，并在全行范围内实行相应的战略以管理和控制这些风险。

　　整合风险管理是对传统风险管理的超越，它的目标是把银行面临的所有风险都纳入到一个有机的、具有内在一致性的管理框架中，其根本优势在于能够提高企业价值，降低银行面临的总体风险，防范系统性风险。

　　另外一个新课题是，引入杠杆率指标，控制银行过度扩张。自20世纪70年代以来，银行表外业务发展很快，尤其是衍生产品业务，其种类、规模都有了翻天覆地的变化，很多国际银行表外业务量越来越大，比如美国银行和花旗银行的表外业务量都接近2万亿美元。在这次金融危机中，表外业务成为危机的助推手。比如一些银行通过资产证券化，将表内资产变为表外资产，或者通过特设公司或工具，一方面完成了融资，同时又进行了投资，而这些在资产负债表上一点反映都没有。当金融危机发生时，这些资产又回到了表内。如何从总体上控制银行的风险敞口，防止银行过度杠杆化，成为金融危机后需要解决的热点话题。

　　从原理上讲，资本充足率建立了风险与资本之间的关系，而且新资本协议考虑了表外业务的风险敞口，要求银行建立表外业务的管理机制，有条件的银行要开发违约风险敞口模型，应该说这对表外业务有一定控制作用。但问题在于，新资本协议对表外业务风险敞口的转换系数过小，尤其是对金融衍生产品，控制作用不直接，因此巴塞尔委员会提出了用杠杆率约束银行业务规模的思路。

　　杠杆率的分母是资本，与新资本协议中的资本概念一致，而且采用修正后的资本定义，巴塞尔委员会倾向于使用一级资本或者一级资本的主要形式。分子是风险敞口。

　　巴塞尔委员会在征求意见稿中指出，引入杠杆率指标是为了控制银行业杠杆率的积累，避免去杠杆化的过程不稳定，给金融和经济体系造成危害，同时通过建立基于总风险敞口，简单的、非风险敏感性的支持性手段，强化以风险为本的资本监管。

　　转变银行发展方式

　　就银行而言，转变发展方式的关键在于妥善处理好资本、风险和收益之间的关系。长期以来国内银行资本观念相对淡薄，没有意识到资本是稀缺的，存在资本浪费现象，一些业务资本消耗所带来的收益远远低于资本回报率的底线要求，例如，国内银行大量开展融资性保函等高资本占用、低收益的表外业务。这些业务银行所承担的风险与贷款一样（差别仅仅是中国银行业为了满足业务扩张而进行的资本补充，与欧美银行业因为金融危机冲击导致资本金被侵蚀需要补充是根本不同的）

　　7月26日，巴塞尔银行监管委员会推出了对新资本协议的修订进展，被部分业内人士视为“巴塞尔资本协议Ⅲ”的起步。

　　目前看来，巴塞尔新资本协议的实施不仅要考虑到国际规则的变动，也需要立足中国的具体市场状况。

　　中国为了应对金融危机，银行体系的信贷投放经历了一个异常高速的增长时期，这一时期银行体系的经营延续并强化了中国银行业的高资本消耗业务模式，凸显了银行经营模式依然过于依赖存贷款利差的格局；银行贷款在整个融资市场的占比显著上升，增大了金融结构的脆弱性。

　　在资本监管不断严格的趋势下，如何立足于具体的经济金融环境，平稳推动和强化资本约束，避免资本要求的短期过大波动对于银行体系可能带来的冲击，也是实施新资本协议过程中需要慎重考虑的现实课题之一。

　　同时，中国银行业为了满足业务扩张而进行的资本补充，与欧美银行业因为金融危机冲击导致资本金被侵蚀需要补充是根本不同的，为了满足业务需求而进行的资本补充通常会提高银行的竞争能力，因此主要的问题是建立资本约束前提下尽可能拓展资本补充渠道，而欧美银行业则需要更多考虑到是平稳补充资本和去杠杆化的同时不对金融市场形成过大的冲击。

　　面对近期中国房地产市场价格的回落和成交的低迷，警惕房地产市场下行对银行体系的冲击已经成为中国银行业近期风险管理的重要目标，要研究如何有效运用压力测试等风险管理模型对房地产市场可能出现的极端情况进行预测并做出相应调整。一般意义上说，压力测试是针对极端经济状况下的模拟和讨论，由于历史数据的缺乏以及房地产市场发展历史相对较短，因此较难简单搬用现有的通过计量等数据驱动的模型进行有效估计或外延拓展，这就要求监管者更多依靠经验判断和模型驱动的模拟，而如何将压力测试的结果反馈到银行的实际操作中，当前看来也是中国银行业压力测试中的短板之一。

　　金融危机爆发之后，巴塞尔银行监管委员会大量吸收中国这样的发展中国家成为会员，反映了危机之后全球金融格局的变化趋势，也表明新兴市场在全球金融舞台的地位相对提升。

　　自中国成为巴塞尔银行监管委员会的会员国之后，中国银行业监管者在巴塞尔银行监管委员会中发挥着更为重要的作用，这一点在巴塞尔资本协议的修订开始更为关注新兴市场和发展中国家的现实状况等方面也可以明显看出来。

　　我们要考虑，如何充分利用这个新的国际金融规则的讨论和制订的平台，深入分析国际金融监管规则的演变趋势，立足中国的金融市场现实状况，清醒把握中国银行业监管与欧美银行的差距，将中国特色的银行业经营模式和风险特征充分体现到国际监管准则中。

　　同时也要积极引导国内银行加入到国际活跃银行的行列，在巴塞尔银行监管委员会的各种非投票表决的谈判中占据有利地位和充分话语权，在更多的监管细节上做出专业的判断并争取权益，在前瞻性地参与制定公平有效的监管准则的同时为中国银行业争取更多的发展机遇。

　　（作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长）