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“透明人法案”

                                    本文来源于《财经》杂志　2011年11月06日 19:52   

　　原本不在立法规划中，并没有经公开征求意见的居民身份证法修正案（下称修正案），首次提交全国人大常委会审议即获通过。

　　2011年10月29日，十一届全国人大常委会通过了《关于修改身份证法的决定》，尽管修正案只有六条，但因事关每个公民，仍然引发公众瞩目，其中两条颇受争议：

　　一是将指纹信息增加为居民身份证登记项目，并规定“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当登记指纹信息”；二是扩大警察查验身份证范围，将“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所”纳入查证范围。

　　根据公安部副部长杨焕宁向全国人大常委会作的说明，这次修法的目的在于“保护个人信息安全”，并“适应当前公共安全的复杂形势”。

　　事实上，修正案的横空出世，与人口管理领域的社会管理创新工作密不可分。今年5月1日，《求是》专文论述社会管理创新工作，明确要求“修改居民身份证法，完善居民身份证使用、查验制度”，以建立“公民基础信息库”。与此同时，国务院亦开始加速建立征信体系。

　　但目前在公民基础信息采集和使用方面，不仅存在多头管理的情形，个人信息泄露也呈泛滥之势。在“重管理、轻保护”的立法思路下，修正案在配套机制尚未建立时即获通过，个人信息安全法立法更显急迫。

　　指纹入库转折

　　具有唯一性的指纹常用做辨别身份，而将指纹录入身份证的构想由来已久。据中国人民公安大学教授王太元介绍，早在1985年制定《身份证条例》时，即曾考虑过登记指纹，但囿于技术所限，当时未能施行。

　　2004年，全国人大常委会制定《居民身份证法》时，正值公安部在全国推行内含芯片的二代证以替换一代证，公安部亦动议在芯片中登记指纹信息。尽管技术问题已经解决，却因被认为属于个人隐私，而只有罪犯才被登记指纹，因此搁置。

　　2004年后，几乎每年都有人大代表提出关于增加指纹信息的议案，但每次都因争议不了了之。2007年，全国人大内务司法委员会对外表示，对此问题，“在立法过程中意见分歧较大，并需要巨额资金投入，因而未能采纳”。

　　2010年，安徽亳州市人大常委会副主任徐景龙等124名全国人大代表再次提出议案，要求修改居民身份证法，增加居民身份证机读信息的登记内容，将指纹、出生信息、实际居住地址、持证人父母、子女及配偶信息列入采集范围，作为公安机关掌握的内容。

　　但公安部对此议案回复，“居民身份证登记信息的内容是按照其证明持证人身份这一主要功能设计的，现行居民身份证法规定的项目已能较好地完成证明功能”，因而建议暂不修改。

　　不过一年，立法机关态度发生变化。为应对愈加复杂的公共安全形势，中共中央提出社会管理创新，建立健全社会管理体系。其中，针对人口管理，第一条措施即“完善居民身份证制度”。

　　不久，经国务院常务会议通过后，修正案正式在全国人大常委会通过。

　　按照公安部的统计，已经有56个国家和地区要求在身份证中加入指纹信息，包括韩国、印度、马来西亚、新加坡、西班牙、荷兰、葡萄牙、巴西、阿根廷等。但也有不少国家和地区，包括中国台湾地区在内，都曾以“违宪”为由否决了登记公民指纹的法律。

　　基础信息建库大势

　　根据中央政法部门的部署，这一修改的目的在于“以公安人口信息为基础，融合人口和计划生育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、交通、工商、税务、统计等部门和金融系统的相关信息资源，建立以公民身份号码为唯一代码的国家人口基础信息库”。

　　十年前，2001年3月27日公安部即成立全国公民身份证号码查询服务中心，这是一家自收自支的事业单位，负责建设、管理和运营“全国公民身份信息系统”，以提供身份信息核查、人口数据统计等全国公民身份信息服务获得收入。据王太元介绍，中心成立之初的设想是以身份证为基础，囊括信用、教育、司法、社会保障等等个人信息，打造一个公民基础信息库。然而，由于“部门主义”的存在，这一设想至今未能实施。王太元说，“其他部门出于各种原因，未主动提供这些信息给公安部的中心。”事实上，目前各个部门都有自己内部的信息中心，但未能打通。

　　征信体系亦为一例。早在2007年，国务院办公厅即发布《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》，2009年10月，国务院法制办又发布《征信管理条例(征求意见稿）》。但一位接近法制办的人士告诉《财经》记者，由于商务部、发改委和央行各有各的想法，这一条例的立法工作接近停滞。

　　在中央统一部署下，这一工作由国务院重启。2011年7月22日，《征信管理条例》第二次征求意见。央行起草的这份征求意见稿最大的改变在于，将央行征信中心所建设的“信用信息基础数据库”，缩小为“金融信用信息基础数据库”，排除了非金融信息，以克服部门障碍。但金融类的这个基础数据库，与中央所提到的国家人口基础数据库如何衔接，政策尚未明晰。

　　10月19日，国务院常务会议要求加快征信立法和制度建设，针对部门主义和地区主义，要求有关行业、部门和地方管理部门有效采集、整合和应用相关信用信息，并推动信用信息在全国范围的互联互通，同时要求发展信用服务机构和评级机构。

　　警察扩权忧思

　　此前，根据居民身份证法，警方仅在四种情形下可查验居民身份证：“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”、“依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的”、“发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的”和“法律规定需要查明身份的其他情形”。

　　公安部副部长杨焕宁表示，从基层执法实践看，这四种查验情形范围过窄，难以适应当前公共安全的复杂形势。而以身份证为基础的公民信息库，目的在于建立一套能够覆盖全部实有人口的动态管理体系，为此，修正案扩大了警方查验身份证的范围。

　　对此，中国政法大学副教授王建勋认为，新增的查验情形以“场所”而非“特殊情形”为标准，大大扩大了查验范围，只要公民出现在这些地方，警察就有权查验，这容易导致权力滥用。他同时担心，这样的条款暗示公民有随身携带身份证的义务。

　　这种忧虑得到了部分承认。10月29日，在回答《财经》记者的提问时，全国人大法工委刑法室副主任臧铁伟称，法律虽然没有强制规定公民随身携带身份证，但是公民进行社会活动时如未携带，“第一，你自己不方便；第二，如果你无法证明你的身份，或者拒绝查验的时候，在警察法和刑事诉讼法当中都有进一步的规定，警察可以根据有关规定处理”。

　　据其介绍，警察可以将人带走盘查24小时乃至48小时。

　　王建勋也认为，即使扩大警方查验身份证范围，亦需建立配套机制，约束警方滥用该权力。以香港为例，警方确立“合理怀疑”的原则，根据香港《警队条例》第54条，警方若认为某人有可疑，可截停其查验身份证。此外，在英国，警方在街头截查完毕之后，需即时填写表格诚实记录搜查原因及经过，并将表格交给被搜查人。

　　清华大学余凌云教授亦认为修正案较为宽泛的授权条款存在被滥用的隐患，需要进一步细化立法，限制权力。如“重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的”，警察也有权查验身份证。这就将授权下放到了数量众多的各设区市级人民政府，其“规定的场所”的范围也因其自由裁量权而可宽可窄，对“重大活动”的定义也有待明确。

　　在余凌云看来，修正案没有详细规定警察执行公务的具体程序。首先，没有确立警察必须有“合理怀疑”方可查验的规则；其次，对于公民拒绝查验的情形，笼统规定“依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理”，有可能成为滥用权力的灰色地带。因此，他认为，公安系统应该加强对警察的培训，进一步提高警察自律，还应通过制定行动指南和手册等明确查验程序，详细构筑该查验权行使的程序且对外公布，使外界能对警察的自由裁量权进行监督。

　　重管理，轻保护

　　在实行登记指纹的身份证制度的国家和地区，个人信息保护往往被放在首要位置。如香港地区，《人事登记条例》和《人事登记规例》等一系列法规对搜集个人资料的明确目的、个人信息的添加与删除、取阅个人资料的授权规则、生物特征信息的加密、工作人员的操作程序等都有详细的规定。此外，香港特区政府还建立了负责监督《个人资料私隐条例》执行的个人资料私隐专员公署，负责独立和专业地评估。

　　内地目前却呈现出个人信息泄露且泛滥之势。今年8月5日，北京市第二中级法院对一起非法获取公民个人信息案进行宣判，包括中移动等运营商员工在内的23名被告因出售、非法提供、非法获取公民个人信息而获刑，案件暴露出一条倒卖个人信息的完整产业链，也暴露出个人信息立法上的缺失。

　　“金融和电信部门，本来就不该登记这么多个人信息。”在王太元看来，合理的做法是，登记身份证号码和姓名，以此与中心核对，不留下身份证复印件，这样信息泄露的可能性和作用都不大。但这一设想首要基于独立第三方信息库，“比如公安方面，不是全体警察都有权力核查身份证信息，只有合理授权的机关才可以”。

　　修正案在被审议之时，已有人大常委提及这一问题。人大法工委刑法室主任郎胜担心，随着个人识别在众多场合的应用和科技手段的发展，会有许多可预见和还没有预见的风险，因此“信息库的安全性是一个非常重大的问题，一定要采取切实有效的措施保证安全”。

　　对此，公安部治安局副局长黄双全回答《财经》记者提问时表示，在具体的应用过程中，现场将持证人指纹跟身份证存储的指纹特征点信息直接比对，与公安机关的数据库没有关系。第二，公安机关采集、传输、存储的公民个人信息的系统，仅限于在公安机关内部运行。此外，存储公民个人信息的系统独立运作，与采集信息的部门之间有所区别。

　　为回应公众需求，修正案也规定，国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，泄露在履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民信息，构成犯罪的依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的由公安机关处十日以上十五日以下拘留，并处5000元罚款，有违法所得的没收违法所得。对他人造成损害的，要依法承担民事责任。

　　黄双全表示，公安机关下一步要严格按照居民身份证法，采取更加有效的措施，严厉打击涉及公民个人信息安全的违法犯罪行为。其介绍，公安机关在信息查询方面有严格的规定，公安机关本身各个层级、各个警种的授权均不同，对提供给其他部门，同样有严格的内部工作规定。

　　但有法律界人士指出，这些内部工作规定一般由公权力部门自己制定，且不公开，难以满足信息安全需要。

　　包括徐景龙在内，众多人大代表亦多年来提案制定个人信息保护法，但至今未能被全国人大提上议事日程。徐景龙认为，“重管理、轻保护的思路，一直影响着我们的立法。”

　　修正案既有条款一方面未从机制上解决信息安全问题，也未明确公民信息的范围及其权利，其适用仍有待立法进一步完善。

【作者：《财经》记者 徐凯 实习生 唐丹妮 】 (责任编辑：闫祺)