京瓷1025粉盒型号:加大西部民族地区金融反贫困政策扶持消除金融服务空白区

近年来，我国农村金融改革呈现突飞猛进的态势，以金融手段加快农村反贫困进程已经成为政府与民众的共识。从全国来看，农村金融改革与发展的重点和难点主要在西部地区，尤其是西部的民族地区。根据中国人民银行公布的《中国农村金融服务报告》的统计结果，我国目前尚有近9000个乡镇只有一个金融服务网点，有近3000个乡镇是零金融服务网点，属于“金融空白区”，而这些“金融空白区”中的80%又位于西部民族地区。

多年来，笔者在宁夏、广西、新疆、内蒙古、贵州等少数民族聚居的地区作过很多农村金融相关问题的调研，这些地区农村经济的飞速增长以及农民对金融服务的强烈需求跟当地农村金融服务供给的严重短缺形成了强烈的反差。边远少数民族地区的社会稳定与民族和谐的基础是民生建设，民生建设的基础是发展民族地区经济和有效消除贫困，而发展民族地区经济和消除贫困的基础之一是建立系统的农村金融反贫困的政策框架，并用制度化的手段保障金融反贫困的推进。

试举几例。在宁夏回族自治区，同心县农村信用社（以下简称农信社）共有12个网点，其中城里有7个，乡下只有5个，1个信用社服务3个乡镇，而这几个乡镇的地理跨度都非常大。金融服务的缺失，造成了老百姓贷款难。西吉县农信社经营网点20个，7个设立在城区，13个设立在乡镇，但即使这样仍有6个乡镇没有一家金融机构。据笔者在宁夏的调研了解，这种农村金融服务缺位的状况在中宁县、盐池县、固原县、吴忠市等地区同样存在。

在黔西南布依族苗族自治州，至今仍有21个乡镇属于“零金融服务乡镇”，农民贷款难问题突出。册亨县总人口23.21万，其中少数民族占80%。在全部48056户21.23万农业人口中，贫困农户共有14540户60784人，占比分别为30.26%和28.64%，其中绝对贫困户6438户21892人，这些农民还没有解决基本的温饱问题。册亨县金融机构比较单一，网点分布比较少，还存在基层服务的空白区。册亨县辖区内有工行、农行、农信社和邮政储蓄银行四家银行类金融机构，全县有营业网点18个，其中有两个乡镇没有任何金融机构营业网点，属于“零金融服务乡镇”。实际上，为农村提供信贷服务的只有农信社一家，工行和农行2007年在册亨县的农业贷款为零，不提供任何农村信贷服务。农信社在全县网点仅有14个，员工106人，要为9个镇5个乡的21.23万农业人口提供金融服务，人均服务区域为24.51平方公里，其困难不可谓不大，留下很多金融服务空白，金融服务质量低下也就不难理解。

在新疆维吾尔自治区，农村金融供给严重不足的情况制约了农村经济的发展，为农村提供金融服务的银行类金融机构渐趋萎缩，现存金融机构在服务能力和覆盖面方面也有诸多不足，再加上农信社等金融机构运营方面的问题，使得新疆农村金融服务形势更显严峻。“哈密难题”是新疆农村金融问题的集中体现。2007年6月4日，经国务院批准，中国银监会正式依法撤销新疆哈密市四家农信社。作为新中国第一起真正意义上的农信社集体撤销事件，哈密市四家农信社撤销引发的清算以及金融空白填补问题备受社会关注，而更关键的问题是，如何填补由哈密农信社集体撤销而形成的农村金融服务真空。笔者在2009年9月调查了距乌鲁木齐仅有30公里的五家渠市的农村金融情况，在五家渠国民村镇银行成立之前，这里的农户基本得不到农信社和其他金融机构的贷款，农户信贷可及性很低。

西部农村金融服务状况总体来说是滞后的，西部农村出现大面积的金融服务空白，既有客观的因素（在边远民族地区尤其是山区的信贷成本高，自然风险和信用风险较大），也有制度性的主观因素（政府不注重在边远贫困地区的金融服务，大型商业银行大面积撤并网点）。应该强调指出的是，即使在经济欠发达的西部地区，农村金融服务供给严重不足，甚至出现金融服务空白点，其原因都不可能是该地区资本总量的缺乏，而是现有的民间资本难以转化为农村金融体系的信贷而回到农民的手中。在很多西部地区，存款总量在大幅度增加，但是存贷比仍然处于较低的水平，大部分存款仍然通过各个渠道流出农村地区。而且经验研究证明，越是贫困的地区，农村资金净流出的状况就越严重，从而导致贫困地区走进了一个“贫困化——信贷可及性低”的恶性循环：贫困化导致农村金融机构面临的信用风险有可能上升，农村金融机构在收益不确定和风险增大的情况下就会惜贷，这导致大量农村居民的存款并没有回馈农村，而是流出农村流到城市，从而导致农村金融机构的服务功能弱化。农村金融机构服务弱化导致农村出现大量金融服务空白，农民信贷可及性降低，从而使得其发展生产的资本供应不足，使其更加贫困。

因此，问题的关键在于——要阻断这种恶性循环，政府必须在农村信贷体系中扮演一个积极的角色。道理很简单，促使金融机构在这些最贫困的地区提供金融服务，实际上相当于提供一种公共品，即每个人都可以从农村地区大面积脱贫中获得好处，却不排斥其他人获得这种利益。因此，由政府提供这种公共品比单纯由市场机制来提供要好得多。要在西部民族贫困地区建立多层次、广覆盖、可持续的普惠型金融体系，政府必须建立相应的制度和机制，从法律和政策上保障农村资金供给，阻断农村资金外流的状况，激励农村金融机构为最贫困的人群提供服务，并通过各种制度建设降低农村金融机构的运营成本和风险。故提出以下政策建议：

第一，在农业风险高发区尽快建立农业风险保障机制，尤其是建立政策性农业风险保障机制，以有利于农业风险的分担与转移，降低农村金融机构的信贷风险。像黔西南州这样的自然灾害频发的地区，农民的生产活动受自然灾害影响很大，农村金融机构的资产质量往往难以保障。政策性保险机制建立的核心是资金筹集问题，可以由中央政府、地方政府分别出资，建立农业政策性保险基金，当大面积自然灾害（如雪冻灾害、地震灾害）出现时，由政府保障金融机构的信贷风险，这样就大大激励农村金融机构提供信贷服务的积极性。

第二，要建立农村资金回流的激励机制。对于那些支农信贷比例达到一定要求的农村金融机构，要建立一定的激励制度，实行营业税的减免，并按照比例给以一定的财政补贴。这方面的工作在2009年初已经在东北地区开始试点。在西部民族地区，奖励力度应该加大，为该地区创造更好的经营条件。应该建立支农资金发放的招标机制，整合各种渠道的支农资金，委托农村金融机构发放，在发放时实行招标方式，对中标者实施成本补偿（贴息和经营成本补贴），以激励农村金融机构更多地承担政府支农信贷的发放工作。

第三，建立对金融机构服务“三农”的约束机制。对金融机构来自于农村地区的存款，应该要求金融机构按一定比例向农村地区发放贷款，在存贷比方面应给出比较明确的要求。一方面建立激励机制，奖励那些对农村地区提供信贷服务的金融机构，另一方面也要建立一个约束机制，对那些单纯从农村地区吸走资金从而存贷比很低的农村金融机构实施一定的制约。要建立科学的监测和考核的指标体系。

第四，要建立担保机制和抵押机制，尤其是中小企业贷款的担保机制。可以借鉴一些地区的成功经验，建立互助性质的农民信用担保基金，让农民互相担保，农村金融机构进行授信；也可以在农民互助担保的基础上，政府出资成立政府担保基金，进一步降低农村金融机构的信贷风险；也可以尝试龙头企业担保等多种担保方式。在抵押方面，应该继续扩大抵押品的范围，扩大林权抵押、住房抵押、应收账款抵押等方式的试点。应由地方政府牵头，整合当地的民间资本，建立资本来源多元化、股权结构合理、内部治理结构比较科学的中小企业贷款担保机构。

第五，为建立多层次的农村金融体系，要继续鼓励在贫困地区发展新型金融机构，鼓励农民资金互助组织、小额贷款公司和村镇银行的发展。在大部分西部民族地区，还没有设立村镇银行、农民资金互助组织、小额贷款公司等新型农村金融机构。尤其应该大力发展农民的资金互助，使这些草根性的金融组织得以成长，弥补西部民族地区正规金融机构服务不足带来的缺陷。

第六，要迅速填补金融服务空白，对新增设农信社机构进行财政补贴。全国现在还有近3000个乡镇是零金融服务网点乡镇，基本上都分布在西部欠发达边远山区和少数民族地区，极大地束缚了当地农村经济的发展。国家财政应该拿出专项资金，对在零金融服务网点乡镇设置服务网点的农信社或其他金融机构进行补贴，帮助其建设营业场所，并配备相应的信贷人员和结算通信网络。应该以最大的决心，在近2年左右的时间内，消灭所有零金融服务网点乡镇，实现农村金融服务的全覆盖。

第七，应该在政策上对西部民族贫困地区的农信社采取倾斜性的扶持，对农信社的业务经营指标要求应有所放宽，并通过财政手段为其创造更好的经营条件。比如可根据情况，降低其存款准备金率，增加其支农再贷款限额，放宽利率水平限制、贷款规模和贷款期限限制。对于承担过多社会责任的农信社，应根据业务发生量给以财政补贴。对于农信社不良贷款中因重大自然灾害而形成的部分，国家应给以补贴，对受灾信贷户给以偿还豁免。

第八，政府应帮助西部民族地区的农信社等农村金融机构提升人力资源质量，加强培训力度，以改进其服务水平，提高农村金融机构信贷人员和管理者的素质和经营能力。农村金融机构的可持续性，既取决于政策，也在很大程度上取决于员工素质，政府应承担对农村金融机构进行人力培训的责任，同时也应下气力对农民进行金融知识教育，提升农民的金融知识水平和信用意识，改善农村金融生态。对于边远民族地区那些严重缺乏人力资源的农信社，应该以财政力量增加其人力资源配备，避免现有农村金融机构因人力资源缺乏而减少农村金融服务。

                                                  作者单位 北京大学经济学院