达斡尔中国小犹太:美国奥巴马政府高质量普及学前教育的政策特点

。 (一)奥巴马政府大力改革与发展学前教育的目标：普及、公平与高质量 

　　推动各州普及3～4岁幼儿教育是奥巴马政府大力改革与发展学前教育的首要目标。首先，普及是奥巴马政府满足社会需求、促进教育公平的有效手段。20世纪80年代末，美国开始“普及学前教育”(Universal Pre-kindergarten)运动，②为3～4岁幼儿提供免费、非强制的教育。至今，大部分州都实现了为4岁幼儿提供免费学前教育的目标，但是3岁幼儿很少能得到这种服务。同时，占全美幼儿总数39％的贫困幼儿大部分还没有接受学前教育的机会。这与美国政府“让所有幼儿在自愿的基础上都有机会接受由公共财政支持的学前教育”目标相悖，也不能满足家长希望子女接受学前教育的愿望，因此，3～4岁学前教育亟待普及。其次，普及学前教育是社会现实发展的需要。金融危机下，家长愈发迫切希望孩子接受学前教育，为未来学业乃至人生的成功奠定基础。但经济危机迫使很多州削减学前教育经费，使得这一需求更加难以满足。为实现普及，奥巴马政府一方面强化政府对学前事业发展的领导和统筹职责，另一方面加大联邦政府对学前教育的财政投入。 

　　普及高质量的学前教育是奥巴马政府大力发展学前教育的根本目标，也是美国社会与学前教育发展的现实需要。目前美国70％-85％的低收入家庭儿童都已经进入学前教育系统，而在母亲工作的家庭中，90％的5岁以下儿童也在接受学前教育。尽管普及率不低，但很多早期教育机构的质量不达标，尤其是面向非洲裔、拉丁美裔等处境不利儿童的机构，所提供的教育质量极差。这种低水平、低质量的学前教育对他们今后发展形成阻力，更影响美国未来人才的储备和劳动力素质的提升，因此为美国幼儿尤其是弱势幼儿提供优质的学前教育是当务之急。为此，奥巴马政府设立并增加专项资金，加强教师队伍建设，强化对学前教育的质量监测与评估，以扩大高质量学前教育资源。 

　　除了普及与高质量外，发展公平的学前教育也是奥巴马政府发展学前教育的目标之一。奥巴马政府认为不同群体在学前教育阶段的发展差距将在相当大的程度上决定个体今后的发展差距。不仅如此，非裔、拉丁美裔等处境不利的儿童是美国未来21世纪的劳动力主力军，他们接受学前教育的好坏直接影响美国未来国际竞争力，因此必须为这些儿童提供高质量的学前教育。为达到这一目标，一方面奥巴马政府在发展学前教育时有意识地优先考虑处境不利儿童群体，另一方面还对特别针对处境不利儿童的学前教育保育和教育项目给予大量的投入和资助。(二)设立总统直接领导的专门行政领导机构，强化政府发展学前教育的领导与统筹职责 

　　美国教育实行分权制，尽管联邦政府设有教育部，但并不直接管理地方学前教育，其职责是通过设立项目和财政拨款的方式来推动和引导地方学前教育发展，对学前教育的直接管理原则上属于州和地方政府的责任。美国的教育分权在一定程度上使美国学前教育形成了既庞大又高度分权的复杂系统：在大系统中，每个子系统都有自己独立的目标与经费开支，以及独立的运行机制，彼此之间缺乏必要的协调机制，致使每个子系统职能单一且缺乏必要的分化与合作，在推进学前教育改革政策时经常由于各州的结构和文化差异而出现障碍，达不到预期的效果。为更好地实施联邦政府的改革政策，加强联邦政府与州政府间的有效协作，提高效率，进而提升学前教育质量，奥巴马政府特别设立总统直接领导的专门领导机构——总统早期学习委员会，以高度强化联邦政府对学前教育事业发展的领导和统筹职责。
 
　　总统早期学习委员会由奥巴马直接领导，其成员包括奥巴马、各州州长及主要领导、公司领导、社区和宗教群体领导、相关领域研究专家等，其主要职责具体包括：第一，提高全社会尤其是政府官员对学前教育重要意义与价值的认识。为切实履行这一职责，委员会要及时收集并传播学前教育方面最可靠、最新的研究成果。奥巴马认为，以此为必要前提，学前教育才能被真正的重视，学前教育的改革才能顺利进行。第二，引导全美学前教育发展方向，规划联邦政府学前教育项目及各州学前教育的发展重点。总统早期委员会成员需要解决如下问题：如何确保各州根据自身情况加强O。5岁早期保育与教育项目的质量，尤其是如何为所有3、4岁儿童提供高质量、自愿及普及的学前教育，如何为所有处境不利的3岁以下幼儿提高进入高质量学前教育项目的机会。第三，促进并加强联邦政府与州政府间的协调合作，同时强化联邦政府在各州学前教育发展中的作用。奥巴马认为在分权制的美国发展学前教育仅靠联邦政府或州政府都是行不通的，必须既坚持联邦政府对学前教育的领导和统筹又调动州政府的积极性，取得他们的支持，这样既减轻州的压力，也可强化联邦政府的引导与干预。第四，为规划政府财政投入和吸引社会投入提供有效对策。委员会既须对政府财政投入的重点和如何保证效果提供对策建议，还须对如何在政府与私人和非营利部门之间展开对话、鼓励他们对州及全国的幼儿保育和教育事业投入提出建议。第五，加强对国家、州或地方项目的评估与推广。委员会需对国家、州或地方的早期保育与教育项目的质量与推进状况等进行监测与评估，同时要收集州及地方最好或非常成功的教育实践及项目模式，力争在全美范围内推广。
 
　　总统早期学习委员会是美国有史以来最高级别的学前教育领导机构，其将学前教育直接置于总统领导管理范围之内，体现了奥巴马政府对学前教育事业前所未有的重视，其建立一方面可以强化政府对学前教育重要性的认识，另一方面也能保证联邦政府与州政府之间的协调合作，同时还能强?化联邦政府对学前教育事业发展的领导职责，从而有效地解决美国教育分权带来的问题，进而推动美国学前教育事业的整体发展。 (三)学前教育拨款力度大且经费单列，健全财政运行机制 

　　财政投入是促进学前教育事业发展的重要保障，没有可靠、稳定的投入就不可能有学前教育事业的稳步发展。奥巴马政府认为财政投入是保障计划或法案实施的重要条件，《不让一个孩子掉队》法案实施困难正是因为投入没有到位。因此本次改革尤其注重财政投入及其保障，不仅拨款额度达到历史最高且将经费单列，同时健全了财政运行机制。
 
　　奥巴马在竞选时提出“每年至少投入190亿美元，大部分用于学前教育，鼓励学前教育普及”；入主白宫后，立即在白宫官方网站公布了“0～5岁综合教育计划”，拟每年由联邦政府对幼儿及家长投资100亿美元，以为儿童提供整合性的早期教育和保育服务，并激励各州为儿童提供更多更好的学前教育。这是美国联邦政府对学前教育单笔投资额度最大的计划。同时，为了从根本上保障学前教育财政投入的稳定性与力度，奥巴马政府还坚持将学前教育经费单列。2009年2月，奥巴马签署《美国复苏与再投资法案》，补助教育系统1150亿美元，其中50亿美元用于学前教育。奥巴马政府对学前教育的高额度拨款充分反映了其对学前教育的高度重视，这对提升学前教育的地位、推进学前教育事业的普及与发展具有不可忽视的重要作用。 

　　为保证财政投入能真正发挥效用并促进学前教育事业发展，奥巴马政府还注重保障机制的制度化建设，即健全财政运行机制。与以前申请——批准——拨付程序不同，此次奥巴马政府建立了财政经费申请、审核、拨付、执行、绩效评估、奖励与问责相结合的财政运行机制，即联邦政府在向符合条件的州或地方机构拨付经费后，还必须审核经费使用情况，并由联邦教育部委派小组对各州或机构实施效果进行监督与考核，通过设立“上争经费”(Race-to-the-top Fund)对实施效果好的州或地方机构予以奖励，而对未达要求者追究相应责任。 

　　财政运行机制的建立一方面保证了联邦拨款的目标、投入方向与效率，进而体现了联邦政府对学前教育的宏观调控，确保有限经费投入到最需要、最可能取得实效的地方；另一方面也调动了各州和地方政府争取资金发展学前教育的积极性，并且使在联邦政府宏观调控与规划指导下的各州与地方政府自主权与灵活度的实现具有法律依据和保障，从而共同实现整个国家学前教育事业发展的总体目标。 
 (四)优先保障弱势儿童的受教育权利与质量，促进学前教育公平优质发展 

　　在美国，由于社会经济、政治地位存在事实上的巨大差距，大约有占总数113的处境不利儿童不能获得有保障的学前教育机会与质量，这导致他们入学后在与其他同龄儿童的竞争中处于不利地位。随着差距的扩大，这些儿童在学业成功、个体自信心及其他社会性发展方面都会产生问题。同时弱势儿童受教育权利与质量能否得到保障也直接影响着美国基础教育质量的提高。不仅如此，这些儿童还是美国21世纪劳动力队伍的主力军，他们无法通过良好的早期教育实现个人的充分发展，必然影响美国综合国力的提升。为此，奥巴马政府提出要重视并优先保障弱势儿童的受教育权与质量。 

　　首先，加大对原有弱势儿童保育和教育项目的财政投入力度，扩大优质教育资源的受惠面。以开端计划为例，奥巴马政府在原有基础上增补11亿美元，欲将受益人数提高到原来的4倍，并提供2.5亿美元的专款帮助开端计划中心推广成功的模式。此外，奥巴马政府还加大对特殊儿童的专项拨款，以保证其接受高质量的学前教育的权利与机会。其次，以提升低质量学前教育项目为重点，保障弱势儿童接受高质量学前教育。美国当前低质量学前教育项目主要服务于弱势儿童，推进高质量学前教育普及主要就是要提高这些薄弱项目的质量，确保弱势儿童的学前教育公平。为此，奥巴马政府设立早期学前教育挑战经费(Early Learning Challenge Grants)，明确规定在帮助各卅I形成高度一体化的早期教育系统时，首先要加强资助和扶持薄弱项目。第三，出台并完善专门针对处境不利儿童及家庭的扶助政策，包括实施“强化计划“(STEP UP)，要求当地学校与社区组织联合起来为弱势儿童提供暑假学习的机会；扩大“照顾子女及受抚养人税收抵免”(child and Dependent CareTax Credit)，使其变得可退还，同时加大低收入家庭的税收抵免，使其抵免费用达到50％；㈣启动为幼儿家长提供支持的计划，每年帮助大约57万名新妈妈，以使处境不利幼儿一出生就能在一个相对较好的心理和教育环境中成长。上述举措有效地维护了弱势儿童学前教育权利，不仅有利于实现本次学前教育改革目标，而且有利于美国学前教育事业公平与健康发展。 (五)提高教师待遇保障教师培训，确保学前教育高质量普及 

　　教师素质的优劣，直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展，而能否拥有优秀的教师是学前教育改革成败的关键。正如奥巴马所言：“教育质量的关键在于教室前面的那个人”，“教师决定了美国教育的未来”，“对教师投资，孩子就有可能成功”。奥巴马政府正是意识到了教师问题在发展学前教育事业中的重要性，意识到了政府在教师发展问题上不可或缺且无法推卸的重要职责，因而积极采取措施提升教师地位以保障教师待遇，并通过加强培训来提高教师素质，进而实现高质量的学前教育普及。 

　　首先，明确教师身份，以政策保障教师待遇。奥巴马政府将幼儿教师同中小学教师置于同等地位，认为“必须从专业角度看待教师”。他在竞选之时便承诺要提升包括幼儿教师在内的所有教师的待遇；当选总统后立即发布教育改革方针，将保障教师待遇作为重要目标提出，以此稳定教师队伍进而增强师资力量。为实现这一目标，奥巴马政府在《美国复苏与再投资法案》中明确将教师待遇列在教育拨款项目中。其次，奥巴马政府还特别重视保障幼儿教师的培训，通过提供稳定的经费以切实落实并保障在职培训。此前教师具体培训计划和所需经费由各州负责，《美国复苏与再投资法案》则明确规定联邦政府必须拿出相应经费对教师进行培训。此外，美国教育部还委托国内有影响的学术机构如全美幼教协会等，根据《美国复苏与再投资法案》中有关学前教育拨款的规定制定专门的幼儿教师培训经费使用方案。虽然该方案目前还没有通过与实施，但已反映出奥巴马政府对幼儿教师培训的重视。除上述政策外，奥巴马政府还通过降低或减免学前教育专业学生学费等措施鼓励更多的优秀人员进入幼儿教师行列，同时鼓励有经验的教师引导、带动新教师，并给予表现优秀者额外补助。幼儿教师的地位、工资待遇与培训是其基本权利，对稳定教师队伍、提高队伍素质至关重要，而教师队伍的稳定、素质的提高又是学前教育质量提升的关键，奥巴马政府正是通过保障教师的基本权利而达到普及高质量学前教育的目标。
 
　　综上所述，奥巴马政府在学前教育方面实施的改革虽然时间不长，很多理念正在接受实践的检验，但其改革与政策具有很强的战略性与前瞻性，对我国学前教育事业发展具有重要的借鉴意义。首先，奥巴马政府将学前教育提升到了事关美国社会政治稳定、经济恢复与繁荣、未来人才储备与综合国力提升、国际竞争力增强的战略高度予以思考和谋划，这种对学前教育的战略认识与高度重视在我国政府致力于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略目标下尤其值得借鉴。其次，奥巴马政府为实现普及公平且高质量的学前教育目标而强化联邦政府领导和统筹职责、加大政府财政投入、保障弱势儿童受教育权利与质量、提升教师待遇等种种措施，对思考我国学前教育事业发展的目标、思路与机制有着重要的启示，特别是对我国当前如何促进学前教育有质量的普及具有积极而重要的借答作用。