圣人以治天下为事者也:一条高速路的烂尾

一条高速路的烂尾

本文来源于《财经》杂志　2011年09月11日 09:38  

    微风徐徐，临时挖就的水塘里，鸭群游弋。岸边，近一人高的野草随风摇曳，与远处的稻田竞绿。荒草丛中，林立混凝土桥墩和锈迹斑驳的浇筑模具，俨然一处巨大的工业遗址。

　　荒草萋萋之地、鸭群戏水之处，原为已经施工完毕的路基，属于安徽省宣城市五星乡的铜南宣高速公路A12标段。按照计划，这条2006年下半年开工的高速路项目，在2008年即应建成通车。但实际情况是，项目甫开即停，在2008年初全面停工整改后，虽经两轮多方协调，一直未能复工。

　　铜南宣高速自铜陵经隶属芜湖的南陵县，再到东邻江苏的宣城市，将皖南两市一县串成一线。通车后将大大缩短皖南到长三角的时间。不仅利于三地，亦符合安徽省东向发展的战略。

　　基础设施建设所需资金甚巨，单凭政府资金或有不足，不少项目都引入社会资金弥补。由于并非所有的项目都能获得批复，不少地方在引入民资时，往往优先青睐有“能耐”在北京“跑项目”者。而这些拥有深厚人脉的“能人”之中，不乏依附权贵的裙带资本。

　　有此背景，这类“能人”未必握有雄厚资金，却一定擅长在北京和地方之间组合各类资源，同时搞定批文、贷款。如果一切顺利，地方政府拉动经济、平添政绩，银行拓展业务，社会资金坐收丰厚通行费收益，可谓皆大欢喜。

　　问题在于，这种涉及多方而又环环相扣的运作结构，风险过于集中。一旦中枢“短路”，则整个系统崩溃。至今烂尾的铜南宣高速项目背后，即存在一位与多名落马官员有染的此类枢纽人物。

　　从审批到开工，铜南宣项目的前期过程一路删繁就简、狂飙突进，此人居间运作，功不可没。

　　但脱缰的速度也埋藏着“定时炸弹”——以其为核心的项目运作进展至后期，利益协调之复杂，以及各种陡生的不可抗变故，逐渐让局面失控。心灰意懒之际，此人心欲退而身不由，让其本人、地方政府、权威协调者与后续接手者均感手足无措，善后复工变数丛生。

“成也萧何，败也萧何”的背后，徒留“欲速则不达”之叹。被搞砸烂尾至今的铜南宣高速项目，成为地方政府超速建设的失败样本。

　市、厅之争

　　工业重镇铜陵位于长江中下游，并获批万吨级码头。依托于长三角地区，2005年-2008年，铜陵市实际利用长三角资金年均增幅约50％，超过全国招商引资平均增长水平。公开数据显示，铜陵市工业销售收入中70％以上亦来自于长三角地区。

　　这来自于矿山逐渐枯竭的背景下，铜陵市早在2001年“十五”规划中就提出对接长三角战略，变被动“招商”为主动“找商”等方式，广辟工业园区，积极吸引投资。

　　无缝对接，交通先行。在交通图上看，上海至重庆的高速公路，仅铜陵至宣城之间未联通，需先后转道318国道及320省道，路阻且绕。故而在2003年初的安徽省交通工作会议上，铜陵市提出修建铜南宣高速公路以融入国家网。

　　2004年2月，铜陵市启动项目前期工作，委托咨询公司编制项目预可行性研究报告。同年4月，铜陵、芜湖、宣城三市政府召开座谈会，商定由铜陵市政府组建工程建设指挥部，承担前期征地、动拆迁等前期工作和工程建设中的协调保证工作，并向有关单位积极争取税收、征地、拆迁等优惠政策。

　　根据会议纪要，由铜陵市建设投资公司（下称铜陵建投）、宣城市高等级公路建设管理有限公司（下称宣城路建）、民营企业中基投资管理有限责任公司（下称中基公司）三方合资，于2004年底成立了铜陵市铜宣高速公路投资有限责任公司（下称铜宣公司）。公司注册资本1亿元，铜陵方面出资3000万元、宣城方面和中基公司各出资3500万元。

　　开业之际，芜湖市并未出资入股。铜宣公司一位中层对《财经》记者解释，这是因为芜湖市顾忌前期的投资风险，“高速公路项目的审批时间长、风险高，万一批不下来，前期跑项目的钱就打水漂了，所以芜湖市当时选择暂不入股，但保留参股权。”事后来看，芜湖市的这一举动也成为停工的因素之一。

　　2004年6月5日，三市交通局联合向省交通厅报送《关于铜陵-南陵-宣城高速公路项目建议书的请示》。数日后，三市发改委同样联合向省发改委报送了上述请示。

　　不过，三市尤其是铜陵市的前期工作，与安徽省交通厅之间出现竞争。因为仅仅两个月后，在省政府加快高速公路建设前期工作会议上，铜南宣高速被明确交由安徽省交通投资集团有限公司（下称安徽交投）建设，由省交通厅负责前期工作。省政府这一决定，系对交通厅相关报请的批示。

　　“我们根据省里安排，从2005年初开始去三市做前期衔接工作，一直下半年，在芜湖、宣城很顺利，到了铜陵就做不下去了，最后只能放弃。”安徽交投副总经理王宏祥介绍。

　　2005年3月，安徽省发改委向国家发改委报送《关于安徽省铜陵-南陵-宣城高速公路项目建议书的请示》。此后半年内，水利部水土保持中心、交通部、原环保总局环评中心、国土资源部、水利部长江委等部门分别作了相关批复。

　北京“能人”

　　“交通厅对于这条路的修建，没有铜陵市那么迫切。按照规划，通车要比铜陵市晚两年。”一位接近安徽省交通厅的人士介绍。但对于铜陵市而言，打通这条经济动脉迫在眉睫。

　　除了对于申报进度的焦虑，铜陵市当时还面对一个实际困难：没钱。虽然工业经济发达，但由于每年都有巨额固定资产投资，手头可支配财政有限。

　　在此情况之下，来自北京的中基公司适逢其会。中基公司与宣城市相熟。铜宣公司成立前三个月，中基公司法人代表汤凌与宣城市时任副市长严敏在北京签署合作建设宣黄高速的协议。

　　1962年出生的汤凌系江西武宁县人，16岁时进入武宁县水利局工作，22岁进入江西财经学院工业经济系学习。1988年毕业后，汤凌被分配到财政部辖下刚成立的国有资产管理局工作。

　　在该局工作的两年中，他结识时任产权司司长朱志刚，及办公室干部寇文峰。朱志刚之后一路升任财政部第一副部长，寇文峰后来下海创办百富勤投资管理有限公司，依托朱志刚染指大量投资、咨询、评估业务。朱志刚后因受贿744万余元于2010年5月被判处无期徒刑，三位行贿人中，汤、寇两位老部下分别贡献289.1万元和205.5万元。

　　“下海热”的1992年，30岁的汤凌与寇文峰等人一起创办集体企业北京东亚生物工程技术研究所，但因长期亏损后来注销。同年，汤凌参与创办北京市东颐联合科贸发展公司并担任经理。

　　1997年，这家公司与另一公司发起成立中基公司，注册资本金为5000万元，从事房地产、服务业投资，房地产开发经营、资产委托管理等业务。公司股权曾几经转让，但过手股权者均为汤凌控制的关联公司。这些公司也并不具备建设高速公路的资质与经验。

　　一直从事生物科技等行业的汤凌，缘何会对高速公路行业产生兴趣，已不可考。可知的部分是，游走于北京与宣城的汤凌，与朱志刚、严敏都建立了良好的个人关系。严敏2010年因受贿罪一审被判处五年有期徒刑，并未提起上诉。

　　司法材料称，从2000年起，汤凌不断在朱志刚的情妇、女儿、弟弟有资金需求之际适时出手。同时也不失时机地通过朱志刚，为宣城市争取广祠高速公路车购税中央补助款，以及帮助严敏之子调入安徽省财政厅工作等。

　　汤凌的人脉以及“跑项目”的能力为铜陵方面所需。为引入汤凌，铜陵市作了一些让步。三方股东在北京签署的公司章程中约定，铜宣公司的董事长和总经理均由中基公司委派。

　　同时，章程内容还包括，高速公路项目工程在交工验收前未取得收费批文或政府批准的项目的经营年限少于25年，可决议解散公司。应按审计确认的竣工决算总价要求铜陵市政府收购本项目，各股东按出资比例收回出资并分配公司剩余资产。

　　同期，汤凌还与宣城路建合组宣城市宣中基高速公路有限责任公司（下称宣中基公司），以此运作宣黄高速项目。公司注册资金3000万元，中基公司与宣城路建分别出资2100万元和900万元。

征地隐患

　　铜宣公司成立后，三方股东都相应充实了注册资本。

　　宣城路建原注册资本为7500万元，通过将通行费收入累积成的资本公积转为注册资本，增资至6.2亿元。

　　注册资本仅为80万元的铜陵建投被铜陵市政府增资至2亿元。增资来源一是市政府授权以货币出资7500万元，二是市政府将该市循环经济工业园27.8平方公里的土地使用权作价1.242亿元，多出部分算作公司的资本公积。

　　中基公司的资金同样有限，公司原注册资本为5000万元，虽增资至1.36亿元，但8600万元来自海南陵水县和乐东县的林地注资。

　　在安徽省发改委2005年3月向国家发改委报送请示后，铜陵、芜湖、宣城三市政府共同签署了《加快铜南宣高速公路建设协商纪要》，随后铜陵市加快了相关工作，仅用了半年时间就拿到了各相关中央部委的批文。2005年12月，铜南宣高速项目得到国家发改委核准。

　　据国家发改委批复，该项目总投资核定为34亿元，其中资本金11.9亿元，占项目总投资的35％，由铜宣公司出资；其余22.1亿元投资申请银行贷款解决。

　　从铜陵市2004年2月起编制预可行性研究报告，至2004年12月铜宣公司成立，再到2005年12月拿到国家发改委的核准，铜南宣高速项目整个申报的过程仅22个月。

　　“高速公路项目拿批文的过程较长，三五年能走完就很快了，慢的话七八年都批不下来。早期修建的高速，还有已经通车了、审批还没走完的情况。”铜宣公司上述中层说，这个审批过程堪称神速，其中汤凌的作用不可忽视，“如果没有汤总在北京的关系，批下来肯定没这么快。”

　　按照铜陵市预计，项目应在拿到批文后的一个月，即2006年1月开工。但当月省交通厅对该项目监督检查时发现，项目未向该厅报送建设勘查设计招标投标情况和工程施工招标投标情况，未申请施工图设计文件审批，未申请开工前审计，未申请公路工程施工许可。

　　省交通厅就此上报省政府，并督促铜陵市纠正。铜陵市随后补办了部分手续，但直至开工，该项目仍未拿到施工许可。这其中的问题是，缺少一个先决条件：征完地。

　　建设用地的正常审批流程为：在项目前期报批阶段，项目业主要先提交建设用地预申请，国土资源部批准预申请后，由国家发改委核准批复该项目。在建设过程中，地方在初步测量、划界后，由地方国土局核实、勘测，报省国土资源厅，再由后者报国土资源部。走完这套流程，才能拿到正式的建设用地审批文件。

　　有了建设用地审批，才能正式征地，征地之后才能拿到施工许可，有了施工许可才能开工。其时，铜陵市的征地最早完成、也最彻底，宣城未全部征完，而位于两地之间的芜湖市仅完成了开挖界沟、房屋丈量工作，并未开始征地。

　资本金断缺

　　在2008年以前，大多高速公路项目的常态是边征地、边施工、边审批。据国家审计署公布的2006年对18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果，各省都存在类似现象。以安徽为例，在2004年4月至2006年4月，该省建设沿江路、安景路等五条收费公路征地5.7万亩，至审计调查时，尚未取得国家批准土地使用许可。

　　在实际操作中，铜南宣项目亦采用这种方式。如果顺利，工作流程会是这样：先征地部分先开工，边开工边征完剩余用地，再补办施工许可。以上工作的资金来源，系占项目总投资35％的项目资本金。在全部手续齐备后，省政府会向项目业主签发特许权协议，银行才能据此放贷，解决剩余65％的资金。

　　2006年5月和8月，在先天不足的情况下，铜南宣项目分别从铜陵和宣城开工。项目共被分为14个标段，铜陵开工1个标段，宣城开工8个标段。

　　不幸的是，开工不久，征地和项目资本金环节同时出了问题。

　　据一位参与建设的知情者介绍，芜湖方面一直未动手征地的原因是，其提出按公路在各市的里程比例来确定股份以履行参股权，这引发其他股东不满，因为芜湖方面并未出前期费用。这一问题未能谈拢。

　　此外，由于未与农民就补偿价格达成一致，宣城未完全完成征地。而由于宣城段开工最密集，这直接影响了施工。

　　除征地问题外，至少11.9亿元的项目资本金也并未全部到位。按比例，铜陵市、宣城市和中基公司分别要出3.6亿元、4.2亿元和4.2亿元。而实际情况是，铜宣公司账户内仅有4亿元左右，其中1亿元为三方股东现金投入，3亿元为银行贷款。另外，铜宣公司可动用的资金，还包括12个标段的施工单位缴纳的履约保证金，占标段总投资的5％。

　　由于宣城市的资金充裕，铜陵市资金较为紧张，故宣城段虽然晚开工，但开工标段和工程进度均超过铜陵段。

　　对于中基公司而言，除了铜南宣高速项目，还要兼顾宣黄高速，资金压力之大可想而知。司法材料显示，资金紧张之时，汤凌不得不通过朱志刚向由财政部监管的中国石油天然气集团公司、全国社会保障基金理事会的有关人员打招呼，以两个单位给相关银行揽储的方法，为中基公司获得银行贷款。

　　但此时宏观经济形势突变，2007年初开始，央行连续六次加息。汤凌的资金链断裂。2007年3月，中基公司向铜陵、宣城两市政府递交报告称，“鉴于当前宏观政策调整、项目融资困难加大，同时自身也缺乏高速公路建设经验等因素”，要求退出项目。

　全面停工

　　中基公司的“退出函”，同时发给过现场施工方，这让进场不到半年的施工方颇费踌躇。

　　负责宣城段内的A12标段施工的江西路桥集团董事长童世敏回忆：“刚进场时，我们就很担心，提出不要大规模开工。但铜宣公司方面一再表示不会有问题，由于公司背后是政府，也就没在意。”

　　宣城方面也表示，这个项目连接了另一条高速，相当于为宣城市修建了一条环城高速，“他们一再说，这个项目即使铜宣公司不做，我们自己也要做。”童世敏说，宣城市的积极态度，也打消了现场施工单位的疑虑。

　　但前期工作的狂飙突进造成的种种隐患，在施工单位进场后逐渐显露。

　　负责A14标段施工的天津城建集团一位项目经理回忆，他们在进场后发现标段内有2公里长的建设用地未征完，而且这段路恰好在标段的正中间。

　　施工方在第一时间给业主递交报告，铜宣公司只是口头答复“尽快解决”。这位项目经理说，业主的协调组找到各乡镇，来来回回开了不少协调会，但由于补偿没谈拢未果。

　　在业主的口头保证下，A14标段仍冒险开工。但一年后，2008年7月，上述2公里的征地问题仍未解决，导致其余路基施工完毕后，“两头修好了，中间连不上”，工程被迫停工。此外，业主提出设计变更，要把两车道变成三车道，却一直未提供图纸，只能暂缓施工。

　　这位项目经理回忆，开工后施工方向业主打了不下50个报告，要求解决拆迁、设计变更以及种种现场问题未果。他分析说，拆迁和变更设计等事项，涉及到增加投资、重新审批等问题，而这些问题远非铜宣公司一方所能解决。

　　2008年1月，停工整改令正式下发到铜宣公司，项目全面停工。至停工时，整个项目共完成工程量2.2亿元。

　　“自从中基公司宣布要退出起，就有施工单位停工。我们停得还算早的，感觉问题太多，实在不敢干了，不停工，损失更大。”上述A14标段项目经理说。

　　安徽省交通厅建设管理处处长章厚忠告诉《财经》记者，当时质监站发现的问题主要是手续不齐、施工管理混乱。此外，财务管理也很混乱，打个白条就把钱领走了。更重要的是，筹资方案也没有落实。在项目上马阶段，正赶上国家大力拉动投资，但项目开工后遇到宏观调控，直接导致铜宣公司融资困难。

　移交未果

　　各种困难之下，曾经的“香饽饽”已成烫手山芋。早在尚未全面停工前，2007年8月，铜陵、宣城两市政府联合向省政府上报，请求省属企业接管项目建设，中基公司也有同样要求。

　　随后，经省长办公会议研究决定，由安徽省交通厅牵头推进该项目移交给安徽交投。

　　2007年9月，省交通厅主持召开专题会议，确定铜宣公司100％股权全部退出，经审计确认后，有偿移交给安徽交投；由双方共同确定资产评估机构，对项目进行审计和资产评估等。会后，相关各方按照协调会要求做了一些工作，但总体进展不快。

　　2008年3月，交通厅再次召开协调会确定：双方要在3月底前确定中介机构，并制定审计方案。会后，铜宣公司和安徽交投共同委托合肥天职会计师事务所进行审计。同年6月，审计机构出具了审计初稿。

　　按照计划，2008年8月，交通厅将与铜宣公司、安徽交投及汤凌等开会，确认审计初稿。此时宏观经济形势已发生变化，时值全球金融危机后中国提出“四万亿经济刺激计划”前夜，如能顺利移交，及时复工、贷款，仍有望亡羊补牢，将损失降至最低。

　　可在关键时刻，作为项目核心人物的汤凌事发。

　　在飞抵合肥后，汤凌在下榻饭店被安徽警方带走，并移交给北京方面，协助调查朱志刚案。在汤被控制的两个月后，朱志刚被中央纪委“双规”。

　　汤凌被带走亦引发安徽省公安厅经侦总队对铜宣公司展开调查，该公司账目、电脑等被扣留一段时间。同期，分管重点项目的宣城市副市长严敏，以及宣城市交通局局长、宣城路建董事长吴兴安因经济问题落马。

　　在被控制数月后，汤凌回家渡过2009年春节，但一直被限制离京，无法前往安徽。2009年7月，安徽省交通厅再次约见两市政府和安徽交投负责人，进一步会商推进该项目复工问题。随后，两市政府再次上报省政府，请求省属企业接管项目。

　　这一轮协调的进展仍然缓慢。安徽交投副总经理王宏祥透露，主要原因是铜宣公司一直没表态：“他们要求对项目进行评估转让，而我们则坚持严格依照审计结果，以实际发生的费用来算。”这背后是预期收益和实际费用之间的巨大落差。

　　2010年8月，经国务院高层过问后，在铜宣公司股东会议上，汤凌同意按省政府会议精神，配合审计机构对公司进行财务审计并确认。

　善后未定

　　“由于距上一次审计已时隔三年，银行贷款一直是用公司账面资金在还，工地、设备的废弃程度也发生变化，所以不得不重新审计。”安徽省交通厅建设管理处处长章厚忠透露。

　　据其介绍，目前审计机构正在形成审计报告。报告初稿出来后，委托的双方如对审计结果表示认可，审计机构会出具正式报告。但问题是，“三方股东对于审计结果的认识不统一，哪些账该算进来、哪些账不该算进来，各有自己的一套认定”。

　　接近交通厅的人士介绍，移交双方对于停工损失和公司债务存在分歧，“比如，前期‘跑项目’的很多花费肯定是无法入账的”。

　　施工方的停工损失不小。施工单位江西路桥集团、中铁十四局第二工程公司自测后称分别损失2000多万元，天津城建集团称损失近3000万元。在宣城段开工的八个标段中，这三家完成的工作量却并非最大。童世敏估计称，施工方的损失汇总起来，远远超过1个亿。这笔损失由谁补偿，并未取得一致。

　　此外，中基公司在铜宣公司的35％股权已经抵押。2009年7月，因陷入一起贷款合同纠纷案，北京市东城区法院冻结了中基公司在高速公司7013402.25元的股权（后于2011年4月解除冻结）。而在股权被查封的四个月前，中基公司向北京泰信典当有限公司借款3500万元，并以其在高速公司所有的3500万元股权作为质押。不过这个质押行为的债权方法定代表人阮子奇系汤凌胞弟。

　　征地仍是困扰移交的一大问题。据A12标段所在地村民介绍，2006年征地时，每亩价格仅8600元。如今，附近的项目征地价格早已涨到每亩两三万元。

　　而即使以上问题都得以解决，能否开工仍存在变数。安徽交投一位中层人士告诉《财经》记者，受到整体宏观调控的影响，今年建设资金紧张，有限的资金被用于投入今年能够通车的项目和在建项目，新开工的项目很少，铜南宣项目全部建完所需资金巨大，要复工恐怕有心无力。

　　王宏祥认为，尚需看银行如何评估此项目，“不过，现在考虑这些为时尚早，还是要等正式接手后再说”。

　高速畸变

　　知情人士介绍，安徽省近年来的固定资产投资增速都在30％以上，最高超过40％。光靠政府投资无法满足建设需求，因此，省市两级都很重视引入社会资金。但结果并不理想。

　　实际上，铜南宣高速并非安徽省近年来唯一停工的高速项目。汤凌染指的宣黄高速，也停工两年多才复工。

　　2006年下半年，铜南宣项目宣城段施工正酣之际，宣黄高速同时开工。后来铜南宣项目停工时，一位留守现场的施工方代表在宣黄高速施工现场发现，后者也出现停工。据《财经》记者了解，停工原因是，安徽省高速公路规划方案调整后，宣黄高速未取得国家立项。

　　到2008年7月底，宣黄高速由安徽省高速公路集团接手建设后，此前由中基公司与宣城路建合组的项目公司才于2009年初得以正式解散。

　　而另一条阜阳至六安的阜六高速，也曾停工数年。阜六高速是2003年安徽省政府招商引资项目，分阜阳至周集、周集至六安两段，由两家不同的项目公司投资建设。2004年开工以来，由于投资方建设资金严重不足，工程时断时续，后彻底停工。

　　2008年12月，阜阳至周集段复工，现已建成。2009年12月，阜六高速项目公司拖欠债务的问题，通过诉讼方式解决后，也已复工，目前正在修建。

　　据安徽省交通厅内部人士透露，与汤凌类似，阜六高速所引社会资金，背后的实际控制人同样背景非凡。

　　国内公路历来以国营主体“贷款修路，收费还贷”的模式建设，在安徽，社会资金往往以省市政府招商引资，与政府投融资平台合资成立项目公司形式引入。

　　但不仅前期引资，高速项目建成后的经营权转让，亦引来相关麻烦。2003年，同在安徽，合巢芜高速公路在招商引资过程中，被低价处理给东方控股集团董事局主席蒋学明。2005年，蒋因坐庄泰山石油资金链紧张，在卖掉股权而不得的情况下，迫使安徽省回购项目。经国家审计署认定，经营权转让的一出一进间，国资损失达到12.4亿元。

　　高速公路项目的融资杠杆率高、资金量大，如若“运作”得法，可撬动银行贷款获得巨额现金流用于各种短期投资。此外，高速项目建成后的稳定收益，本身也是一个巨大的资金池。在政府投资比例偏低的现实下，高速公路已成为融资工具之一。而最终要为投资者的超额收益埋单者，仍是处于市场终端的社会公众。

　　作为最早向高层建议“贷款修路，收费还贷”模式的专家，中国交通运输协会常务副会长王德荣，反对经营权转让、高速公路项目上市等方式。他亦不赞同“统贷统还、以丰补歉”政策，“一条路收回投资就应停止收费，怎么能继续收费用于建设新公路？”

　　“高速项目融资的过度金融化，也客观上助推了地方政府的投资热。”他认为。■