魔女天骄改写瑶姬:中国现行税制存在问题探析

中国现行税制存在问题探析

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无忧会计网　www.51kj.com.cn 时间：2008-6-3 15:52:00   作者：王诚尧   来源：中国税网 发表评论 查看评论

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         　　中国现行税制基本上是在1994年的全面、结构性税制改革的基础上建立起来的，近十年来有许多完善税制的重要措施，但未作全面性重大改革。多年来的实践充分证明，它在“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系”和强化中央宏观调控力量，体现产业政策、贯彻国家战略决策方面，取得了突破性进展，有力地促进了整个经济体制的市场化改革，特别是促进了国有企业经营机制转换和统一、开放、竞争、有序的市场体系建立；推动了经济结构的调整优化、对外开放新格局的形成和国民经济的持续快速健康发展；保持了税收政策的连续性和税收收入的连年大幅度增长，也改善了依法治税的环境。总之是，现行税制适应了社会主义市场经济体制框架建设阶段的情况，作出了重大的历史贡献。 


　　但要指出的是，在1993年底确定税制改革方案时，社会主义市场经济体制目标还是刚刚提出，市场经济体制框架尚未形成，而适应市场化要求的改革，要稳定地分步进行；并且我国当时正处在经济高速增长、高通货膨胀阶段，受到限制社会投资、消费的影响；同时，这次税制改革，与过去多次税改一样，是在保持原税负的基础上进行的，不增减宏观税收负担，未能改变政府收入中税费比例不协调的关系；地方税制基本上也没有改革，仍是20世纪80年代，甚至是50年代的。这就不可避免地使税制本身存在固有的带有计划经济色彩的某些矛盾。随着社会主义市场经济体制的初步建立，多种所有制经济共同发展格局基本形成，市场化程度大提高；随着经济发展，市场供求格局发生根本性转变，出现生产水平与需求结构不相适应所产生的结构性生产过剩；随着国有企业的深化改革和各方面体制改革的进一步深入，我国经济出现了许多亟待解决的深层次问题，现行税制不适应经济发展的矛盾，更越来越多地凸现出来。特别是现在全面建设小康社会，党的十六大提出了本世纪头20年的经济建设和经济体制改革主要任务，在八个方面进行的重大战略部署，都与税收密切关联，现行税制在公平税负和内在调控机制上有欠缺，要充分发挥它在以上这些方面应有的经济杠杆作用，是有较大差距的；加入世界贸易组织，既要在税制上区别情况逐步调整不符合WTO规则要求的方面，更要在税收上善于运用规则，以利于维护国家经济安全和权益，提高我国经济的国际竞争力，这对现行税制来说，也是有较大差距的；现经济科技全球化蓬勃发展，世界范围内的新一轮税制改革正在进行，又给税收带来较多的新问题。所有这些国内外经济形势的发展变化，都要求进行新一轮的全面性税制改革，现从以下八个方面进行探析。 

　　一、税费错位，比例失调，不适应建立强大国家财政和构建公共财政体制的要求 

　　在我国政府收入中，存在大量的税外收费，主要由三个部分组成：一是预算内收入的收费，包括各种政府基金收入、行政性收费收入、排污费、教育费附加等专项收入、土地和海洋有偿使用收入等，此类收费金额不大，1996-1999年共为3608.73亿元，相当于同期税收收入的10.20%，扣除其中不属费的收入金额，则为10%以下。二是预算外收入的收费，包括行政事业性收费、政府性基金收入、乡镇自筹统筹资金、地方财政收入、国有企业和主管部门收入、其他收入等。此类收费金额因涉及地方、部门利益，较难统计，一般是实际数大于公布数。如《1996年中国财政年鉴》原公布的1995年预算外收入为2404.18亿元，相当于同年度税收收入的39.82%，而在1996年进行的全国预算外资金清理检查，初步统计为3843亿元，超出1437亿元，相当于同期税收收入的63.65%.还有主管部门对项目的调整和不同的计算口径，也影响金额的大小。如1996年预算外收入3893.34亿元，相当于同期税收收入的56.35%，如把当年的社会保障基金1014.7亿元计入，则为4908.04亿元，相当于同期税收收入的71.03%.三是制度外收入的收费，多由地方、部门越权自行设立的各种基金、收费、集资项目、金额更难统计，一般估计约为预算外收入的1/3—1/2.改革开放后，由于放宽政策，放松管理，税外收费是逐年大幅度上升的，在过去一个时期的较多年度，其增长速度大大超过了税收收入的增长，如预算外收入收费比上年的增长率，80年代初期的1981—1984年，分别为33.6%、20.5%、22.8%、28.7%；90年代初中期仍维持高速增长率，有的年度并是超高速增长，1991年为19.7%，而同期税收收入只增5.96%；1992年为18.9%，而税只增10.26%；1993年为46.7%，而税只增29.07%；1994年为30%，而税只增20.48%；1995年为29.2%，而税只增17.7%；1996年为59.6%，而税只增14.44%.只是1997年7月以后，开始大力清理整顿乱收费，同时加强税收工作，预算外收入的增长速度，才低于税收收入，但也还是有一定增速的，1997—2000年分别为18.1%、9.1%、9.8%、13%. 

　　依据前列数字估算，80年代以后至1996年，税外收入规模是略高于或等于税收收入，而1997年后，则是略低于或等于税收收入，情况虽有变化，但仍是围绕1：1的大致同等规模上下波动，税费错位，比例不协调的关系，1997年前后尚未有根本性的改变，这同当前世界各国，税外收入一般只约为税收收入20-25%以下的情况，是截然不同的。现在的税外收费，很大部分都属于不对缴费人进行对待服务的无偿税收性质。以费代税挤占了税收应有的份额和发展空间，税收收入占国内生产总值的比重，必然较低。例如1994—1996年只分别为10.96%、10.73%、10.18%，1997年后虽逐步回升，1999年仍只为13.08%，同年度比较，这不但远低于25个高收入国家，税收收入占国民生产总值比重平均数的37.29%，7个中等高收入国家平均数的27.3%，也低于6个中等低收入国家平均数的21.3%，甚至低于4个低收入国家平均数的16.3%，我国税收收入占国内生产总值比重，2000年、2001年虽分别上升为14.07%、15.95%，也仍然低于中等低收入国家的水平。这一方面影响税制的合理布局和税收应有作用的充分发挥，削弱国家财政对经济社会的宏观调控力度；另一方面是强化部门、地区利益，各自为政，影响资金合理配置和滋长不正之风；特别是收费膨胀，税费总的社会负担加重，其占国内生产总值比重，甚至可达30%以上，这又超过中等收入国家的平均水平，要影响投资、消费，进而也影响经济的快速发展。农村税外收费的沉重，更是一个明证。2000-2001年农村税费改革试点开始时，全国农业税（包括农业特产农业税）年收入分别为298.91亿元和286.39亿元，而乡统筹、村提留和附加于其上的收费，则约为900亿元，三倍于农业税收，农民不堪重负，阻碍了农村经济发展。 

　　总之，税费错位，比例失调，不适应市场经济下构建公共财政体制，应以“税收收入为主，收费为辅”的收入分配合理格局的要求，不适应集中财力，振兴国家财政，建立稳固、平衡、强大的国家财政的国策要求，也不适应加速提高生产力，快速、持续、健康发展国民经济的根本要求。 

　　二、公平税负仍有较大差距，不适应平等竞争、完善社会主义市场经济体制的要求 

　　1994年的税制改革及其后的税制完善，虽对贯彻公平税负、鼓励竞争原则，有很大突破和进展，但在较大范围内，仍存在税负不平，影响公平竞争问题，不适应完善社会主义市场经济体制要求。这主要是： 

　　1．内外资企业税负失平 

　　1994年的税制改革，虽规定外商投资企业和外国企业与内资企业同样适用较多的税种法规，但仍保留了很多税收优惠，这有三种情况：一是仍单独适用外商资企业和外国企业所得税法，过去在所得税方面的多种优惠，仍完整地保留下来，既有范围很宽的普遍优惠，又有多项特定优惠，企业所得税的实际负担，多年来只为10%、11%左右，比内资企业的所得税实际负担低了一半。二是不适用某些税种法规，即不征城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（本税从2001年度起，内资企业也已停征），免征耕地占用税。三是仍享有较多的关税和进口环节增值税优惠。例如符合规定的外商投资项目，在投资总额内进口自用设备和随同进口的技术及配套件、配件免征关税和进口环节增值税；为生产出口产品而进口的零部件，原材料，符合规定条件的，也同样免税；出口自产品一般免征出口关税。这种内外资有别的较大税负差距，随着外商投资企业的发展和市场化程度加大，越来越多地影响了内资企业的生产经营，冲击了全国统一市场。 

　　2．进口产品与国产品税负有些失平 

　　进口产品的税收负担远低于同类国产品，这主要包括两项：一是进口符合规定的某些机器机械设备和配套件等免征关税和进口环节增值税；进口的加工贸易来料、进料是保税而不征关税和进口环节增值税，可是同类的国产品则要征增值税。二是对进口产品与国产品虽同样征收17%的增值税，但因我国是采取生产型增值税，生产国产品所含固定资产进项税额不能抵扣，与国际上采取的消费型增值税对比，实际税负为23%，进口产品少负担了6%的增值税。另外，我国的出口产品与外国的出口产品对比，又是多负担了8%的增值税税款，这包括法定税率17%与平均退税率15%差额的2个百分点和不能抵扣的6%固定资产进项税额。如果加上按照WTO规则可以出口退税，而未退税的营业税、城市维护建设税等，则我国出口产品的税负更重。以上这种税负失平，对国产品的生产经营和出口都是不利的。 

　　3．内资企业间税负有些失平 

　　内资企业间的税负，也有失平之处，影响公平竞争。主要表现以下几项：一是享受优惠的特定企业，税负低于多数其他类同企业。1994年以来的许多税收优惠，是属于专向性、特定性税收减免，只限于税法列举名称或指定的企业适用，其他企业不能享受，这使享受税收优惠的企业，税负低于其他企业，影响公平竞争。例如对国家鼓励发展的国内投资项目，在投资总额内进口自用设备等的免征关税和进口环节增值税，多限于十多个国内试点企业集团自行批准，其他企业进口设备等，都要依法纳税；增值税的许多“先征后返”、“即征即退”的优惠规定，企业所得税和营业税中的多项优惠规定，适用范围也是限于列举名称的企业。二是国有企业与非国有企业之间税负不够平衡。这是由于近年来非全民所有制企业的国内生产总值大幅度上升，国民收入分配由国有企业向非全民所有制企业倾斜，可是它们的财政贡献率却未能相适应地改变，国有企业仍负担财政收入的很大部分。三是煤炭等矿产资源开采企业税负重于其他工业企业。由于煤炭产品属于自然资源赋存的矿产资源，煤炭企业没有原材料购进，而固定资产的增值税进项税额又不能抵扣，其他进项税额抵扣很少，税负明显高于其他行业的企业。据国家统计局资料，2002年，国有及国有控股煤炭采选业的实际增值税平均综合税负高达9.98%，比1993年增长了6.28个百分点，9年增幅达169.2%.加以煤炭资源税和资源补偿费要双重征收，还要加征铁路建设基金，以及电力建设基金、港口建设基金和其他收费，税费负担成为工业企业中最重的，致使煤炭企业在市场竞争中处于劣势，发展后劲不足，安全、生产、生活欠帐较多。 

　　4．地区间税负有些失平 

　　在改革开放后的长时期内，东部地区，主要是沿海地区享有较多的税收减免优惠，而最近两年虽开始实施对西部地区税收优惠，但有些却难于落实，东部地区税收负担明显低于中部地区，特别是低于西部地区。据统计，我国东部九个省（京、津、沪除外）的综合税负率为10.79%，而西部10省区（西藏除外）的综合税负率为13.8%.在当前东部沿海地区已较富裕的新形势下，不利于中西部地区企业在全国统一大市场中的平等竞争，影响地区经济的协调发展。 

　　三、调节经济的税收内在调控机制有欠缺，不适应经济结构战略性调整，快速发展经济的要求 

　　税收促进经济增长，既要求宏观税收负担适当，又要求能优化经济结构。只有优化经济结构，才能有较高的经济增长速度，才能提高经济效益和综合竞争力，才能保持可持续发展。中国现行税制在优化经济结构方面，虽有其一定的调控机制作用，但税制本身自主形成的宏观调控功能仍不够完备，针对性也不够强，不适应党的十六大确定的要进行经济结构战略性调整，快速发展经济的要求。例举以下几项： 

　　1．关于促进高新技术进步 

　　科学技术是第一生产力，进行经济结构战略性调整，走新型工业化道路，必须积极发展对经济增长有突破性重大作用的高新技术产业，推进产业结构优化升级。而现在税收调节机制上就仍有欠缺：一是调节目标不够明确，针对性不是很强。税收优惠多以地域为主，以设在高新技术区内的企业为主，并多是限于经国家批准认定的高新技术产业企业。各税种政策规定也较零散，对全国范围内各行业自主开发高新技术和应用，尚缺全面系统、有重点、有区别的税收优惠制度。二是生产型增值税，不准抵扣固定资产进项税额，不利于鼓励高新技术产业的投入和产品的推广使用。三是优惠方式多是直接的减免税，未同缓税式的间接优惠较好地结合。四是税收优惠的落实到位，及其取得的效益，缺乏必要的管理监督和考察制度。 

　　2．关于扶植中小企业 

　　中小企业占我国全部注册企业总数的99%以上，容纳了最大多数的就业人口，提供了工业总产值和出口总产值的60%，也是大型企业得以发展的重要基础和基本前提，在国民经济中处于十分重要地位。但它与大企业相比，仍是一个弱势群体。各国多针对其融资困难、管理成本高、技术创新能力相对较低、竞争力相对较弱的特点，给予必要的税收扶植，优惠的内容系统、全面，贯穿到创办、发展、转让等各环节，并涉及所得税、流转税、财产税各税种，体系完整，优惠的方式也多种多样。而我国过去有关这方面的税收优惠政策规定，只是着重于解决残疾和就业等问题，没有考虑到中小企业本身的特殊性；税收优惠政策措施也嫌零散，不够规范，优惠方式单一，力度较小。2003年度开始实施的《中华人民共和国中小企业促进法》只原则规定要对中小企业给以一定税收优惠，也尚缺系统的税收政策措施内容。特别是在某些方面，还有不适当的限制，如增值税小规模纳税人的征收率偏高，一般纳税人的认定标准偏严，影响中小企业在同等税收环节下开展生产经营和平等竞争。 

　　3．关于促进全面繁荣农村经济 

　　建国以来的长时期内，我国在农村一直是单独实行自然经济下传统田赋式的农业税制，不同于在城市实行的工商各税。农业税占农业实产量的比重，多年来虽然下降，但由于农业生产成本大幅度上升，特别是加征的乡统筹、村提留、劳动积累工和义务工收费、各种集资、摊派和乱收费，更多达农业税的三、四倍，在农民收入水平低，提高缓慢的情况下，税费负担十分沉重。现正推进的农村税费改革，在大幅度减低农民负担的前提下，把各种税费都归并到农业税征收，并相应改革基层体制，对推动解决“三农”问题，繁荣农村经济作出了重大历史贡献，是完全适应现实情况，抓住了问题的关键，在现阶段尚不具备条件，对农业税制进行根本改革的情况下，必须认真贯彻“减负、规范、稳定”的方针，积极抓好这一工作，并为农业税收的第二步、第三步改革创造条件。但也要看到，如在很长时期内，仍保留田赋式的农业税制，也还是存在税收调控机制的缺陷的：（1）现代税收适应商品经济发展要求，主要是以代表其纳税能力的销售收入额、所得额以及拥有的财产额为课税对象，并是征收货币；而农业税以土地常年产量为计税依据，较大部分仍是征收实物，这种课征制度是自然经济下的产物，难于确切地代表纳税能力，不适应商品生产和市场经济发展的要求。（2）当前农民收入水平远低于城镇居民（2002年农村居民家庭人均收入2366.4元，城镇居民家庭人均可支配收入6859.6元），而农村税费改革试点后的农业税占农业常产量的负担比上限可达8.4%（7%的上限税率，外加20%的农业税附加），且只要占有土地，就应计算常年产量征税，无起征点的照顾免税，而在城镇，小规模纳税人的增值税征收率，商业为4%，工业为6%，并有起征点的照顾免税，舆论还认为偏高，这种不依据纳税能力而是以经营不同类产业，形成的差别悬殊税收负担，仍是不利于在城乡一体化市场经济新形势下，加快繁荣农村经济的。（3）进口农产品征13%的增值税，而农业生产者是征上限为8.4%的农业税，仅从税率上比较，而不从实际负担比较，会被认为违背国民待遇原则，不利于国际贸易发展。特别是国际上对农产品多是征一般的增值税、所得税，并给多种特别税收优惠，还享受大量的财政补贴，实际税负轻于工商业经营，而我们如仍长期实施古老的农业税制，不与世界税制衔接，显然对提高农业的国际竞争力不利。（4）农村税费改革试点后，由于过去各项税费负担，在减轻约30%总负担的基础上，归并到农田上征收，这就导致专门从事粮棉农田生产，拥有较多农田的农民负担加重；而拥有农田少，主要从事第二、三产业相对富裕的城镇农民户，则负担大为减轻，即使完全贯彻实现了“每个农户的负担水平都有所减轻”这条硬杠子，专门从事粮棉生产拥有农田较多的农户，相对于主要从事第二、三产业的农户来说，其负担也是减得较少，不够公平合理。 

　　四、环境和资源保护的税收内在调控机制有欠缺，不适应可持续发展的要求 

　　20世纪90年代以来，可持续发展成为世界各国普遍采用的发展模式，同时也成为许多国家制定税收政策原则的一个重要指针，把环境和资源保护税收引入到本国的税收体系内。它不但体现在许多税种的法律规范中，而且还专门开征了一些环境和生态保护特别税种，如资源税、汽油税、垃圾税、水污染税、二氧化碳税、生态税、饮料容器税等，课税范围遍及直接污染环境的行为，遍及耗能、耗料泛滥和在消费过程中造成环境污染的产品。俄罗斯是居于世界第三位的水资源丰富大国，也专门开征了水资源税，对开采水、使用水、污染水都要征税，用重税保护水资源，有效地提高了水资源利用效率和防治污染。 

　　党的十六大强调“必须把可持续发展放在十分突出的地位”，坚持“保护环境和保护资源的基本国策”，要“合理开发和节约使用各种自然资源”，要“资源消耗低，环境污染少”。我国现行税制，尚未能有针对性地体现以上要求，涉及这方面的税种少，覆盖面小，调控机制弱，有些是临时性、阶段性措施，税收优惠缺科学性、系统性和针对性。大部分税种的税目、税基、税率的选择，未从可持续发展的角度考虑问题，更没有防治污染的特别税种，难以形成专门用于环保的税收收入来源。这对比国际上已逐渐形成的环境和生态保护税体系，其覆盖面大，系统科学，划分细致，易于操作，是有很大差距的。现例举我国现行税种在这方面存在的问题： 

　　1．关于资源税 

　　一个问题是，调节目标的定位不尽恰当。开始时是把目标定在调节矿藏优劣条件和地理位置所形成的矿产资源级差收入，后又作为开采行为造成国家矿产资源减少的一种补偿，增加普遍调节收入的目标，采取了“普遍征收与级差调节”相结合的原则，只要是开采矿产资源，没有级差收入，也要缴纳部分税款。但是，在过去几次立法中，却都未把促进国家资源的合理开发与有效利用，作为调节的重要目标，影响了税收在这方面作用的发挥。由于是以企业销售数量和自用数量为计税依据，而不是以矿产总量为计税依据，加以开采富矿成本低，利润大，而开采贫矿则相反，以致企业不考虑资源环境影响，“采富弃贫”，随便开发。由于资源性产品历来价格低，而其下游产品企业，使用低价的国有矿资源产品作原料，成本低、利润高，需求量大，加以资源税收入归地方（不含海洋石油税收入），开采越多，地方财政收入也越多，愿意更多开采。这些都无形中助长了对国有矿产资源的某种掠夺性开发，使用浪费和自然环境的一定破坏、污染。另一个问题是，征税范围偏窄，仅限于矿产品和盐，不包括其他重要自然资源，如水资源、森林、草原以及石油、天然气以外的海洋资源、森林、草原以及石油、天然气以外的海洋资源，均未列入资源税征税范围，起不到对这些自然资源的保护作用，并使资源下游的产品比价不合理，更刺激了对大量非税资源的掠夺开采和使用。 

　　2．关于三种土地税 

　　城镇土地使用税和耕地占用税，仍是适用20世纪80年代的税收法规，定额税率偏低，长年未作调整，每平方米最高税率，只分别为0.5—10元和2—10元，最低税率分别为0.2—4元和1—5元。而土地增值税却又税率偏高，以增值幅度为依据，税率高达增值税额的30-60%.这三种税配合运用，其结果是抬高了二手土地市场交换的价格，促使一些人尽可能去争取占用耕地和购买政府第一手出让的土地，这不利于保护耕地和土地资源合理利用，也影响土地正常交易，造成一些土地闲置。 

　　3．关于消费税 

　　主要是除对小汽车稍有按排气量的差别征税规定外，对一般产品未能体现环境和资源保护的宗旨，对多耗用宝贵自然资源制成的消费品，使用无法回收利用的原材料制成的消费品，和在消费过程中会造成环境污染的产品，如一次性电池，塑料袋，某些包装容器等一类环境污染物，均未列入征税。 

　　4．关于其他税种 

　　关税和进口环节增值税，未能体现把环境污染因素，挡在国门之外的宗旨。例如对占进口总值约40%的加工贸易来料，进料进口，不征关税和进口环节增值税，这为外国转移污染严重产品进行简单加工，提供了一条获取高利的畅通途径，加重了国内环境污染。又如西方的船舶公司把我国当成倾倒有毒物的大垃圾场，而我国拆船业进口的废船，却在进口环节，享受“先征后返增值税”的优惠。据报导，最近拆除一条名叫“海上世界”的50万吨废油轮，起码要产生2万吨废弃物，其中甲板漆等，都是有毒物质会造成严重环境污染和人体伤害。再如未按进口产品的环保能力和产品本身对环境的不同影响，区别确定高低不同关税税率。另外，对稀缺矿产资源，只是征出口关税进行限制，而未对其进口低税、免税加以鼓励。 

　　所得税等其他税种，在环保方面也有一些税收优惠措施，但是仅限于对治污硬件的优惠，而对软件几乎没有优惠；只注重事后鼓励，未能控制源头，难以防止和限制排污行为；优惠形式单一，限于减免税，未兼用加速折旧等其他缓税形式。 

　　5．关于排污费 

　　现在我国对排污行为，是收费而不是征税，征收面窄，也不规范，收费成本高，而收费金额却低，企业宁愿缴纳少量排污费，也不愿主动治理环境污染；并且还受地方保护主义干扰，缺税收的权威性和统一性，不足以遏制排污行为，且收费金额远不能满足治理环境污染的资金需要。例如北京举办奥运，环保投资所占比重最大，2001年就投入200亿元，其中来自财政投资只为70亿元，而在这70亿元中，排污费更只为1亿元。 

　　五、个人收入分配的税收内在调控机制有欠缺，不适应完善分配制度，健全社会保障体系的要求 

　　深化分配制度改革，健全社会保障体系，是党的十六大的一项重大战略部署，现行税制在这方面的内在调控机制有欠缺，不够适应上述要求。现就有关税种进行分析： 

　　1．关于个人所得税 

　　就个人取得收入进行再分配调节的个人所得税来说，其内在调控机制的欠缺：一是现行的分类税制模式，分别不同征税项目，确定税率，扣除标准和减免优惠，无法考察纳税人的整体负担能力，也容易造成纳税人分解收入，多项扣除，逃避纳税，难以真正贯彻公平税负原则，区别个人总收入不同情况，调节差距过大的收入。二是现行定额、定率和简单综合费用扣除法，忽略了家庭人口结构与支出结构的重要因素，且随着经济情况的变化，每月800元的定额扣除，也显得偏低，不利于在再分配中，提高低收入者的实际收入水平。三是现行的超额累进税率，级次多，级距小，边际税率高，同各国正在进行的个人所得税制改革趋势不够适应，也未凸现当前要“扩大中等收入者的比重”的政策要求。四是对外藉人士已不是过去那种高价提供服务，而其征税的扣除额，却是五倍于中国藉居民，很不公平。五是有的项目如个人储蓄利息所得，不论金额大小，都一律要征20%的税，特别是个人证券交易所得有达数百万元、千万元以上的，却是全部免征个人所得税，呈逆向调节。 

　　2．关于消费税 

　　就个人消费进行收入再分配调节的消费税来说，它在这方面的内在调控机制也有欠缺，主要是着重调节富裕者收入不够。如对属于富裕者才有条件享受的高价贵重首饰及珠宝玉石，税率只为10%，金银首饰为5%，而普通百姓使用的低价润面油、花露水等护扶、护发品税率为8%，基本上是等同税率。进口的一些奢侈品、高档消费品还未列入征税。多项高级消费行为，如高尔夫球、保龄球、桑拿按摩、高级美容、高级夜总会、高级会员俱乐部等的消费行为，在营业税调节不足的情况下，也未区别情况，单独征收消费税。 

　　3．关于财产税 

　　就个人收入转化为财产后的收入调节来说，现只有房产税一种，覆盖面不全，并且房产税是单一比例税率，未区别房产价值大小，分订税率。特别是现规定个人所有非营业用的房产，不论数量多少，质量好坏，都一律免征房产税；个人所有的居住房屋及院落用地，也可由省级税务局确定免征城镇土地使用税。这也就是说，富裕者占有高级别墅乃至多处豪华住宅，也同一般居民的普通住宅一样，免征房产税，乃至免征城镇土地使用税，这会导致高收入阶层把现金转化为房地产，进行保值增值，既不能公平调节收入分配，且难以有效和合理利用房产和土地。我国没有国际上普遍采用的遗房税和赠与税，尽管现时开征，条件不太成熟，但从较长时期来看，也缺公平收入分配的示范效应和心理平衡效应。 

　　4．关于征集社会保障基金 

　　我国对社会养老、失业、医疗等保险基金的征集，现在是采取收取社会保险费的形式，而没有开征国际上普遍采用的社会保障税。其征集机构，或是由地区劳动社保部门设立社会保险经办机构直接征收，或是由地方税务局代为征收，虽然到2002年已有19个省、自治区、直辖市和计划单列市已由地税机关代征，在保险费的征收（地税机构办理）和管理（社保机构办理）上各负其责，收支两条线，消除了“坐收坐支、差额拨款”等带来的挤占、挪用社会保险费的弊端，也在一定程度上加强了征集方式的法制化、规范化、提高了征收工作效率，降低征收成本，使这些地区的代征收入额大幅度上升，2002年达1327亿元，比上年增长40.5%；2003年第一季度收入368.87亿元，同比增长34.17%.但这毕竟是一种代征性质，是“以费代税”，社保经办机构仍负责征集基金的登记、申报、稽核，地税机关在征收工作中，无税收法律依据，只能依据社保机构提供的数据来征收，对漏报、漏征户无法管理，更难以发挥该种税收应有的一定个人收入分配调节作用，也不利于这方面的国际交流与合作。总之，现行社会保险基金的征集方式，难于保证集中更多的社会保障基金，并有效管理使用，这是不适应健全社会保障体系要求的。 

　　六、现行税制不适应加入WTO规则的要求 

　　加入世界贸易组织，我们要采取“遵循与运用WTO规则相结合”的原则，对现行有关税收政策制度，区别不同情况，相适应地进行处理。这就是：一方面应当遵循与信守WTO有关规则及其对税收的要求和我国作出的承诺；另一方面又要掌握运用WTO规则的有利条款和允许的方式，进一步调整、完善税收政策制度，加速发展我国急需的产业，提高国际竞争力。在以上两个方面，我国现在还都有差距。 

　　在遵循WTO规则方面，现行税制还存在一些与WTO规则明显抵触，属于禁止性项目，例如《外商投资企业和外国企业所得税法》第八条及其实施细则第七十五条规定：“外商投资举办的产品出口企业，……凡当年出口产品产值达到企业产品产值70%以上的，可以按照税法规定的税率减半征收企业所得税。”又前一税法第十条及其实施细则第八十条规定：“外国投资者在中国境内直接再投资举办、扩建产品出口企业……全部退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款”。这两项都是以出口业绩为标准，进行的所得税减免优惠，是属于WTO《补贴与反补贴措施协定》明文列举的禁止性补贴，也违背《与贸易有关的措施协定》的有关规定，我们应在过渡期内主动调整。有现行税收政策制度中，还有一些属于违背或涉嫌违背国民待遇原则或补贴原则的，例如对特定企业销售“以产顶进”国产钢材、成品油免征增值税；购进“以出顶进”视同出口的国产棉，实行出口退税，而对进口同类产品照章征税。又如技改项目投资抵免所得税，限于使用国产设备；有的进口产品税负高于同类产品；对某些国产品（如国产软件、集成电路产品）的增值税，实行“即征即退”办法；以及列举企业名称或指定企业给以减免税或“先征后返”、“即征即退”等等，都需要依据整个形势和完善税制的要求，进行全盘规划，区别不同情况，择机主动调整或被动调整。 

　　在掌握运用WTO规划方面，也存在较大差距。这由于各成员国实行的是现代市场经济，是在政府宏观调控下的市场调节机制，世界贸易组织是承认接受政府对经济的宏观调控和管理的，并且主权国家的利益，依然是世界多边贸易体系的主体，因而世贸组织在确定各成员国应普遍接受的共同贸易规划，保障国家间贸易自由化和公平竞争的同时，对各成员国实施本国特定的产业政策，并无过多的限制，是允许对本国产业实行合理与适度的保护，允许在特定情况下，可以采取不同于WTO基本规则，甚至违背规则的作法，特别是基于鼓励世界经济的可持续发展、经济安全和社会安定，基于照顾发展中国家利益，还有许多例外条款的明文规定。对农业生产、中小企业、贫困地区、残疾人就业、环保设施、出口产品、社会救济与医疗卫生、过渡期内的幼稚产业等等，都允许有一定的税收优惠支持。而我们在这方面，对WTO规则的掌握运用，还有较大差距，对支持科技进步创新和应用，推动经济结构调整；对促进发展农业和能源交通、原材料等瓶颈产业，扶植发展国家比较优势产业和幼稚产业等等，仍存在较大的政策运用空间；对加大反倾销税，反补贴税的征收和应诉力度，在激烈的国际竞争中，为保护我国经济不受损害，设置合理的“安全网”，也存在较大的政策运用空间。 

　　突出地表现在现行进出口产品税收政策方面，是“外优于内”，即加工贸易和外商进口设备享受了过优的税收待遇，而出口企业主要是内资出口企业却又受到退税不足的待遇，不适应恰当地掌握运用WTO规则的要求，其主要表现是： 

　　1．对加工贸易的来料、进料进口，不论是否进入保税区或指定的加工区，都给保税，不征进口增值税、消费税、关税，此项来料、进料进口额约占进口贸易总额的40%，即有近万亿元的货物，以海关监管名义，无税进入关境，游移于全国市场，它减少了大量财政收入，也带来了征管的巨大漏洞，为不法分子借加工贸易名义，走私进口货物和通过虚开增值税专用发票，把无税产品转为可扣税产品，偷逃国税，敞开大门。 

　　2．国家鼓励发展的外商投资项目和国内重点项目，在投资总额内进口的自用设备及配套件，备件和技术，免征进口增值税、关税，此项免税设备占进口设备总额的很大部分，既使进口税收受损，又搅乱了增值税征扣税机制，更对国内同类产业造成重大冲击。 

　　3．出口产品不是实行WTO规则允许的零税率，而是使用退税率，采取预算计划指标控制退税金额和进度，而且长期拖欠部分出口退税税款。据测算，截止到2002年底，已累计拖欠企业退税高达1400多亿元。2003年安排的退税指标是1150亿元，加上2002年未用退税指标，也不过1300亿元，还不足清偿2002年已欠退的数额，而2003年又发生新的应退税额，这给出口企业，特别是中小企业造成了经营困难。 

　　4．关税减让后，进口环节的国内流转税，对保护国内产业，将起更大作用。消费税是一个有重大宏观调控作用的税种，现所列征税产品范围较窄，对国内供应能力不足，并且不具国际竞争力的某些非必需品以及国内有开发潜力但没有形成生产能力的某些产品，或是未列入消费税征税品目，或是税率偏低，不利于保护国内产业。 

　　七、现行税制不适应经济科技全球化和世界税制改革趋势的要求 

　　经济科技全球化给税收带来诸多要解决的问题，其主要表现，一是国家间的经济依赖程度加深，税制的相互影响加剧，跨国公司的大规模飞跃发展，及其经济活动和资本、人才、科技等生产要素流动日益频繁，有关国际税收分配及其关系处理复杂化凸现；税收优惠与不良税收竞争问题颇有争议；国际避税与反避税工作繁重复杂。二是知识经济和由此产生的电子商务的发展，严重地冲击了传统的国际税收原则和各国的税收制度、征管制度。例如就征管来说，由于电子商务活动虚拟化、无纸化，在税务登记、账簿凭证管理、税务稽查方面，都带来一定困难，在目前还存在较多的地域税收优惠情况下，电子商务活动，可以选择纳税较低地点，也会造成税源不正常流动和税收流失。同时，电子商务也对原有“居民”、“收入来源地”、“常设机构”等概念提出挑战，经济发达国家和发展中国家从不同的利益出发，侧重坚持不同原则，尚难协调统一界定，税收管辖权划分困难。三是加入世贸组织后，一批外国会计公司和律师事务所来我国境内经营业务，有高级税务专家帮助纳税人，特别是帮助日益增多的跨国纳税人筹划税收和逃避税负，更增加税收工作难度。我国现行税制和征管制度已难于适应发展中的以上这种新情况，需要深入研究，采取适当对策，并把它落到实处。 

　　特别是当前许多国家，为应对激烈的国际竞争和世界经济停滞、滑坡，都正在研究实施税制改革，世界范围内的新一轮税制改革，正在开始进行，OECD（经济合作与发展组织）国家就出现了税制改革的诸多趋势，如降低税率、简化税制、拓宽税基、提高效率；实行标准化的增值税制度，完善所得税制度，研究建立适应知识经济的新型税制；扩大“绿色税收”的征收范围。我国税制必须与发展中的世界税制相衔接，以利于在激烈的国际竞争中，保护国家的经济安全和权益，促进国际经济合作。 

　　八、税收管理和法制化仍欠健全，不适应效率、透明的要求 

　　1．税收管理权限的合理划分有欠缺 

　　当前存在的问题主要是： 

　　（1）税收立法权过于集中在中央。1993年12月15日发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》和1998年3月12日发布的《国务院关于加强依法治税，严格税收管理权限的通知》等文件都明确规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央。”除屠宰税、筵席税、牧业税的某些管理权限下放到地方外，其他税种包括地方税在内的管理权（如税收的一定调整权、减免优惠权等），全部集中在中央。这种税权的高度集中，比过去计划经济体制时期还更严格。这与宪法规定的省级人民代表大会及其常务委员会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”的精神，不甚符合。国际上通行的分税制财政体制，不但是通过分税种来划分收入，更要划分税权，特别是划分处于关键地位的税收立法权。不允许地方享有地方税的一定立法权，也与分税制财政体制的宗旨，不够符合，不利于充分调动地方积极性，在不违背中央政策法规的前提下，因地制宜适时地处理有关事宜。特别是地方对税收处于缺权地位，而又要履行其管理职责，在收支矛盾突出的情况下，就难免滥用其享有的收费权，导致收费膨胀，甚或有些地方领导以权代法，以言代法，导致出现地方非法使用或滥用税收立法权的严重现象。 

　　（2）税收征管权限交叉，不够清晰。现行征管体制，按照收入归属，虽对国家税务局与地方税务局的职权范围进行了划分，但仍存在一些问题，部分属于地方税的收入，如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等，仍由国税局征收，使地方政府无法对属于本级的收入，充分行使管辖权，难于对个体户定额征收中的地方税部分，实施有效管理，也难于同其他执法权（如管理权、检查权、复议权）的归属协调一致。地方税机关只对单纯缴纳地方税的纳税人有税务登记权，而对兼缴国税、地税的纳税人无此种权限，以及普通发票的管理，按流转税的归属划分，地税部门对所管的多数纳税人，没有发票管理权，也使地税机构难于有效控制地方税源。 

　　（3）税收的司法保障没有达到相应水平。法律未赋予税务机关对偷逃税者的搜查权，也未明确税务机关取得证据的手段与途径。由于税务专业性和技术性强，在办理税务刑事案件中，经常出现公安司法机关有权无力，税务机关有力无权的局面。 

　　2．税收征管的严密性、全面性有欠缺 

　　当前存在的问题主要是： 

　　现行税收征管模式和征管制度，在向税收的现代化管理迈进中，有很大突破和取得重大成绩，但仍存在若干问题，主要是： 

　　（1）“淡化职责，疏于管理”的弊端未能较好解决。现行税制模式，是以取消专管员管户制为其主要特点，不少地区坐等纳税人自行申报和在纳税大厅集中征收，对纳税人的经营情况、财务情况和税收信息，缺少专责的系统跟踪管理，对漏不申报、虚假申报，难于进行有效的监控和判定，从而导致管理疏松，漏户和偷逃税职责不清的问题。 

　　（2）计算机网络的依托作用未充分发挥。纳税人涉税信息采集困难，信息系统缺乏统一规划，缺乏统一的税收征管指标体系，特别是征管软件不统一，征管网络未形成，无法支持网络化的应用，客观上造成征、管、查三环节信息不能共享，国地税机构之间和地区之间的信息不能共享，极大地限制了征管效率的提高。 

　　（3）税源监控管理尚未到位。税源监控管理，是对依法纳税的经济总量和税收运行全过程的监控管理。现只是着重在税收收入管理，而未拓展到应缴税收管理、减免税收管理、欠缴税收管理以及潜在税收管理的税收运行全过程。 

　　（4）为纳税人服务的水平尚不够高。税收征管不仅是对纳税人依法纳税的监控管理，而且必须做好为纳税人服务的工作，提供优质服务，给纳税人以最大的各种便利条件，尽可能减少纳税人用于计算和办理纳税的时间、费用，极大地提高税收工作效率。现行税收征管工作同上述这个发展方向，尚有距离。 

　　3．税收法制化、税制透明度有欠缺 

　　税收法定主义是国际公认的一个原则，它要求依据法律征税，税收法制健全、公开、透明，我国在这方面取得重大成绩的同时，也存在一些问题： 

　　（1）缺少税收基本法。税收直接关系到各方面的切身利益，世界各国多在宪法中有较多的条文规定，从根本上明确国家与个人、法人的收入分配问题，国家机关之间的税权分配问题。许多国家还单独制订税收基本法，从原则上明确税法的宗旨、调整对象、税收立法原则、税制基本结构和税种设置；税收立法、执法、司法权的行使，中央、地方税权的划分；纳税人的权利与义务，税务机关的职权与责任等一类重要问题。而我国宪法只简略地规定了一条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。税收基本法则迄未制订（1950年1月31日公布的《全国税政实施要则》类似，但早已失效），而是把有些内容，零散地规定在法规和规章中，这影响税收基本法则的权威性和整个税法的规范化、系统化，影响各单行税法的配套设置和综合法律效力，以及同其他法律体系的协调执行。 

　　（2）税收立法层次低。我国全国人大及常委会通过的税收法律，现在只有四部，即外商投资企业和外国企业所得税法、个人所得税法、税收征收管理法以及农业税条例，其余绝大多数的基本法，都是由国务院或由全国人大常委会授权国务院制定的暂行条例，条例一般比较简单，许多重要内容都规定在条例的实施细则内，而细则是由财政部和国家税务总局制定。前述暂行条例属于行政法规，实施细则属于部门规章，立法层次低，不符合国际上的税收法定主义原则和宪法规定“依照法律”纳税的原则要求，影响税法的权威性、严肃性，特别是影响涉外税收和国际税收工作的便利执行。也在一定程度上，导致税收法规、规章之间，税收法规、规章与其他法律、法规、规章之间的某种相互抵触，影响工作的顺利进行。 

　　（3）税收条例及其实施细则，现在一般是长期不变，而许多补充修改的重要政策措施，却是以国务院通知（法规性文件），或财政部、国家税务总局通知的形式出现，有些还是内部文件，频繁补充修改，涉及范围广，内容变动大，一个补钉接一个补钉，往往难于让纳税人对税法透彻了解。有的税种基本法，如农业税条例，是1958年6月3日由全国人大常委会通过的税收法律，可是多年来以法规性文件和规章制度形式，频繁修改补充，以致纳税人与税率等税法基本要素和课征制度，都已改变得面目全非，农业税的税种基本法与实际执行的政策措施，内容大不相同，也不符合法制化对税法修改程序要求。