城市外来工子女教育：化解困境要兴私立办学

数据显示，目前我国进城务工人员数量已超2亿，这2亿人的背后是1400多万名随迁子女。然而，建立在户籍制度基础上的现行学籍制度“壁垒”，剥夺适龄儿童在其父母工作所在地平等接受义务教育的权利，大多数的父母只好选择让他们留守老家，因而出现了大量的“留守儿童”。

由于没有体制内的学籍和学籍号，部分父母即便选择将子女带到城市就学，也面临“黑户”问题，遇到不能在当地参加高考等不公平待遇，在受教育条件上仍然不能平等享受城市资源。

2009年12月4日，在中国城市民工子女义务教育及财政保障国际研讨会上，广州市教育局基教处处长周伟峰介绍，广州市有47　万非户籍学生，公办学校接纳了19万人。据此可以算出，民办学校接纳的外来工子女占在校就读外来工子女总人数的60%。可见，民办教育在吸纳外来工子女就学方面发挥了中坚作用。

一年一度的全国“两会”，城市外来工子女上学难问题自然会成为一些有责任感的代表委员关注的议题。但是，只见“你方提罢我登场”，难见实质性举措。一个问题，人人关注，年年讨论，仍无法破解，那说明这个问题可能源自制度安排，甚至可能触及到更为根本的认识与观念。

为此，本报记者采访了三位专家，袁征对西方办学深有研究，提供了一种比较视野，储朝晖对国内现状深入调研，关注国情的局限，而信力健本人就是一位民办教育家，他提供的是一种切身经验之谈。因此，这个三人行的圆桌讨论，将有助于我们观察和思考城市外来工子女教育问题以及我国的民办教育问题。

 受访嘉宾：

     储朝晖  中央教育科学研究所研究员

 袁   征    华南师范大学教育科学学院教授

         信力建    信孚教育集团董事长、知名民办教育家

政府不能只请客不买单

时代周报：外来工子女教育是全社会十分关切的问题。目前，中央的政策的核心是“两个为主”，即“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”。那该如何评析这一政策？

袁征：“流入地政府为主”是不合理的，现在的分税制是一个很大的问题。它是1994年开始的，中央拿走地方70%左右的税收，而且是最好收的税，现在地方政府普遍缺钱。外来工子女的教育也是这个问题。像广东这样的流动人口很多的地方，本地很难独立支撑。比如，东莞政府要办新学校，因为外来工大多是青年到中年，往往带着孩子，而且正好是处在义务教育阶段，就需要很多学校，但就是没有钱。“流入地政府为主”，但中央拿走那么多钱，又不返还，我认为是很不应该的。

另外，“公办中小学为主”也是不合理的，现在很多人把学校看成是很特殊的组织，其实，美国的法律规定公民私人办学是属于结社自由。比如某个人外语很好，大家都跟他学外语，那就是结社学外语，这就是学校。我认为把学校看成是公民的结社自由，是完全合理的。也就是公民有私人办学的权利，这是毫无争议的。

信力建：这个政策事实上是很不对的，就好像请别人吃饭，但又不买单。因为财政税收分工，这“两个为主”也没有解决财政问题，它有一个不可预测性。如果真的这样放开，就有一个鉴别问题，全国人口70%是农民，如果可以无限制地到城里来读书，那大家都来了。地方政府的想法是符合现实逻辑的。

时代周报：教育投入一直存在中央与地方、城市与乡村以及不同地区、不同政府间的利益冲突。我们看到，至今在外来工子女教育这一块，中央的教育财政投入尚未明确。正在进行的“两会”上，代表委员的提案议案仍着眼于如何增加地方的财政预算。

信力建：在外国是有钱人家的孩子读私立学校，中国是穷人的孩子读私立学校，这是颠倒的；还有一个颠倒，外国是中央政府出资办义务教育，即中央财政。这个很关键的一条就是中央财政跟地方财政。中国过去实行分级财政，即所谓“分灶吃饭”，中央办大学，村办小学。这样，义务教育好像成了不重要的东西，这是在按照官僚的体系来办学。中央政府批准大学，省政府批准大专，市政府批准高中，基层政府批准中小学。归根结底，这是财政问题。

储朝晖：对于这个问题，因为不同地区的流入儿童比例差别很大，不能一概而论。总体上，流出地都是相对较穷的地方，流入地都是经济条件相对较好的地方，考虑到孩子的父母工作和消费、创造价值和购买生活用品都主要在流入地，为了简化程序，我主张流入或流出在某一比例或人数之下就没有必要计算财政开支的多少或实行转移支付；如果比例确实较高，人数确实巨大，才需要适当考虑。具体这个比例如何确定，比较好的方式是由相关地区协商解决，然后再由相应地方的政府将流动子女的教育纳入当地的财政预算。由于办教育存在规模效益问题，我认为不能简单地实行走一个学生就扣一个学生的教育经费的办法，而我到过的不少地方已经这样做了，以至不少农村学校因学生外流较多难以维持正常运转，这样又损害了尚在农村学校上学的孩子们的权利，造成新的不公平。

时代周报：我们可进一步看到，由于地方行政长官的主要激励方式为任期内激励，教育投入向来不如那些“看得见”的政绩工程具有吸引力，导致了地方财政投入的进一步的不足。

信力建：我在20年前去英国的时候，广州市一条地铁都没有，英国有13条，它用200年才搞了13条地铁，我们用十几年就规划了十几条地铁。政府愿意修地铁，而不愿意搞教育，这说明两个问题，第一，他们对未来的东西不关心，因为这个跟他们的政绩没关系；第二，他们本身不懂教育，对于自己不懂的东西，他们很难去做这个事情，也没有积极性去做这个事情。

袁征：满足学生的教育需要是法律规定的，但很多政绩工程并不是法律规定的，法律规定的事情都没做好，就做那些事情，对不对？受教育权是国际公认的人权，不管他交没交税，有户口没户口，都要受到保护。

有一次，广州电视台和中国移动做了一个讲座，当时，还有一个德国的教授，有人问他，德国有没有民工子女受教育的问题，他说有，土耳其等国家的人到德国做劳工，只要是适龄的，德国的地方政府就马上安排他们入学，一点问题都没有，完全不用考虑任何问题。

要纠正对“民办学校”的错误认识

时代周报：政府应该满足公民受教育的权利，但是教育财政投入明显不足，这个事实已无争议。那么，社会和民间力量就来填补这个空缺，便出现了很多外来工子弟学校。但现实是，他们的处境大多十分尴尬和艰难。

储朝晖：我认为这背后不只是怎样对待打工子弟学校的问题，深层的是怎样对待民办学校的问题。依据我所作的实地调查，义务教育阶段也应该有一定数量的民办学校发挥“鲶鱼效应”，这样才能保证这个阶段的教育因为存在适度竞争而是相对高效的。这次《规划纲要》征求意见稿中明确提出要清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，说明这个问题普遍存在，还提出健全公共财政对民办教育的扶持政策。

袁征：这反映了一种常见的说法，“私人办学是政府办学的一个补充”。这本身就是不尊重私人办学权利的思路。当政府有了足够的钱，是不是就把私立学校全部关掉呢？所以不能把私人学校看成是公立学校的补充，而应该把私立学校看成是公民办学的权利。上世纪50年代政府把学校都收了，现在政府有义务特别地对私立学校加以保护和支持。

中国早就签署和批准了联合国的《经济、社会和文化权利国际公约》，其中第十三条第三款规定，“本公约缔约各国承担，尊重父母和（如适用时）法定监护人的下列自由：为他们的孩子选择非公立的但是合乎国家所可能规定和批准的最低教育标准的学校，并保证他们的孩子能够按照他们的信仰接受宗教和道德教育。”这就说明在国家和政府之外，私人有权办学校。《宪法》也规定公民有结社自由、言论自由等，结社自由就是办学的自由，言论自由就是讲课的自由。

我一直反对“民办教育”的讲法，我认为应该按照国际惯例，分为公立学校和私立学校，因为民办学校的讲法，结果就出现了很多公立的民办学校，原来是在公立学校出来的，跟政府有特别的关系，如果是政府设立这样的基金，很可能就会流到这些学校里面去。

时代周报：我们看到，不断有外来工子女学校被以“办学条件差、不达标”或“非法办学”等名义取缔，比如最近的北京崔各庄外来工子弟学校被取缔。既然教育资源不足，那么政府是应该拿出资源来进行规范，帮助这些学校达标，还是仅仅简单粗暴地取缔呢？

储朝晖：当然不能简单取缔。当判定一所学校是否为“非法办学”时，一定要有明确的法律条文作为依据，没有依据就不能轻下判定，说“非法”总得拿出法律条文核对一下吧。对于是否符合标准，也应该公开明确，不能说今天拿一个标准，说你符合了；明天又拿另一个标准，说你不符合。这个标准应该是事先确认，双方都知道的，并确定没有误差，而不能任意改变或随时确定。甚至我认为这个标准本身也不能由行政管理部门一家说了算，至少应该由专业机构确定，或专业机构与行政管理部门、学校主办方三方面商定。这一现象本身说明真正落实依法治校还有很长的路要走，而且十分迫切。

信力建：政府颁布了《儿童保护法》和《义务教育法》，制订了“两个为主”，按照理论来讲，政府就要解决这个问题，但事实上它解决不了。现在，政府封一些学校，这就违背了那两个重要的法律。说你没办证，办证不就是一张纸的事吗？这有啥难的？又说不达标，什么叫“达标”？正常在运作就是达标了，怎么“不达标”？

外来工学校跟城里的学校的水平显然不一样，现在却要它们一起来起跑，用一个尺子来量，这是不对的。比如城里学校的辍学率，学生只有一两个辍学，但是外来工本身就是流动的，学生的流动率达20%，那就永远都不达标；城里的学校，是所谓“新中国60年的标准”，现在城里的孩子晚上做作业做到11点钟，家里配电脑，外来工哪里有？他们在农村出来的时候，五年级还没上英语，现在六年级要考英语，城里人是一年级上英语。

袁征：法律规定是最低标准，如果你的标准定得过高的话，就是侵犯公民办教育的权利。联合国的公约也明确讲了这一点，必须是最低标准。《经济、社会和文化权利国际公约》第四条规定，“本条的任何部分不得解释为干涉个人或团体设立及管理教育机构的自由，但以遵守本条第一款所述各项原则，即此等机构必须符合国家所能规定的最低标准为限。”现在基本情况是标准过高，因为上世纪５０年代政府把所有私立学校都收了，现在起来，还很弱小，要达到很高的标准是不可能的，但是政府完全也不监管是不可能的。两方面要有一个合理的平衡。在美国很多学校是教会办的，如果学校全天都在讲耶稣，不讲读写算，那么学生正常存在和发展的必需的知识就没有了，他们的权利就受到损害，所以纽约州就规定学习读写算的课程必须占总课时的15%，其他时间可以讲耶稣，但是必须达到这个标准。本来私立学校由于是公民的自由结社，所以很容易办出特色，这种统一的标准是不对的。

时代周报：目前来看，民办的外来工子女学校的未来发展并不乐观，主要卡在什么地方？

袁征：在正常情况下，没有任何私人能够与政府竞争，因为政府是收了私人的税来办的，就等于你交税来支持你的竞争对手，这是不可能的事情。如果公立学校优先，那么私立学校就一定会受到挤压，如果是政府硬性规定，以公立学校为主，那么私立就受影响。

储朝晖：如果仅仅看到初创阶段它们还有这样那样的不足和缺陷，就说它们不合格，并隔三差五找它们一些麻烦，甚至干脆将它们关闭了事。我认为决定这一切的根本还在于政府管理人员的态度，其中有一些政府管理者可能担心民办外来工学校的持续发展会对公办学校形成强烈的竞争，因而要趁其发展的根基未稳尽早把它们灭掉。什么事物的发展都有一个过程，如果认为民办外来工子女学校是一份可以充分利用的教育资源，如果给予时间和空间，私立学校可以发展成比较出色的学校，甚至很快会超过城市公立学校中的优质名校，因为它们具有许多公办学校没有的精神资源。

教育券卡在了分税制

时代周报：不断有呼吁在外来工子女入学上施行“教育券”机制，这既能改善外来工子女入学难的情况，又可以优化学校的措施。那至今未见动作，具体卡在什么地方？

储朝晖：前些年中国的一些地方已经试行过教育券，后来不了了之。这种方式与中国的教育财政体制存在一些掣肘，所以华中师大周洪宇教授提出用“教育支票”的方式，我认为这两种方式在短期内实行都有一定难度。你所提的这个问题在一个县域范围内事实上不存在问题，在跨省、区的时候才有这样的问题。我认为关键在流入地，流入地政府要确立一个观念，如果这个孩子的父母确实在这里工作，不是纯粹为上学而到城市里来的，将这个界限确定清楚了，当地政府就应当从财政经费中拿出钱保障这个孩子接受义务教育，当地政府就有这个责任和义务，你没有做到就是你没有尽到责任，没有必要把问题弄得那么复杂，过去政府只管支付当地户籍人口的教育经费的做法本身就是不合理的，或者说不适应社会发展的需要。

袁征：中国政府在1990年签署、1991年批准了联合国　《儿童权利公约》，其中第九条规定，“缔约国应确保不违背儿童父母的意愿，使儿童与父母分离。”所以流动还是留守取决于父母，只要父母愿意带到城里去，城市就必须保证这个权利。

教育券是目前最好的办法，就是把人民应得的教育经费交给人民，让他们带着这个经费，自己选择学校。为什么教育券不能实行？一个重要的原因还是分税制，它影响到社会的方方面面，如果要地方出所有的教育券，地方是支付不起的，所以分税制的情况必须改变。我认为流入地要出钱，省政府要出钱，中央政府要出钱，但流出地不应该出钱，而且他们也不肯出，有些人认为应该出钱，这是没道理的。流出地既然劳动力流到另外一个城市去了，他们本来就少了一个劳动力，少了一个纳税者，要他们出钱这是一点道理都没有的。

时代周报：有研究表明，农村的青少年犯罪率上升很快，教育缺失是重要的原因。如何看待解决外来工子女上学难与青少年犯罪问题的关系与解决这一问题的紧迫性？

储朝晖：我没有做过这方面数据的系统分析，但依据我的实地调查，农村青少年犯罪率不是很高，相对来说城乡结合部的青少年犯罪率较高。我认为将解决外来工子女上学问题与青少年犯罪联系起来过于勉强了；但是，这个问题如果解决得不好，会产生并延续社会的不和谐，在青少年心灵里留下阴影。

袁征：农村青少年犯罪率提高得很快，教育缺失是重要的原因。教育确实可以在一定程度上帮助人们自觉守法，提高自己的道德水平，但是教育并不能解决所有的问题。现在中国的犯罪率上升得非常快，而且相当可怕，这是令人担忧的。我认为非常重要的原因是贫富悬殊。现在我们看到的情况就是，不但体力劳动者收入很低，甚至是大学生、研究生收入都非常低，不足以过上体面的生活。如果是多数人都不能过上体面的生活，那就只能靠暴力了。