镇级市改革的意义与局限

　　
 　　镇级市改革较早是由浙江温州等地提出来，并付诸改革实践。之后，山东、广东等发达地区也开始进行试点探索。镇级市改革是新生事物，发展迅速。加强镇级市改革的研究，对于推动小城镇改革发展、推进城市化，都具有重大的现实意义与政策价值。
 
 　　一、镇级市改革的特点
 　　
 　　镇级市改革，既沿袭了小城镇综合改革的许多特点，又表现出许多新的特点。从各地的镇级市改革来看，主要有：
 
 　　一是下放部分县或（县级市）的管理权限。比较普遍的做法包括：赋予镇级市县级管理权限，扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权，建立城镇管理综合执法队伍、行政审批服务中心、土地储备中心和招投标中心、完善城镇功能等。
 
 　　二是以城市定位作为镇级市未来的方向。比如浙江省温州市和湖北省都提出，在推动镇级市改革中，有关试点镇的目标是建设“发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”。合肥市提出，要按照小城市规模，试点规划建设镇级市。
 
 　　此番镇级市改革，有些特点是以往改革的强化和深化，比如扩权。还有些特点是以前所没有的，也是最有价值的，这就是：镇级市改革在操作层面，明确地把试点镇纳入了城市的范畴来考虑规划、建设与发展。各地探索的方向是，要从城市概念的经济和社会发展角度，来设计镇变成市的改革方案。更准确地说，镇级市改革的实质是从城市功能、经济发展方面去追求“镇变市”。这既不是通过行政手段、区划调整来实现“镇改市”；也不是停留在原先小城镇的名义框架之内。
 
 　　二、镇级市改革的意义
 　　
 　　上述镇级市改革出现的新特征，表明这项改革的意义已经超越了推进多年的小城镇改革这个范围。或者说，镇级市改革意味着中国的小城镇改革发展到了一个新的阶段。
 
 　　第一，抓住了本质。许多小城镇，其面积、人口、非农产业、财政收入等主要指标的一项或若干项组合，完合具备成为小城市的条件，有的特大镇甚至达到中等城市的条件。
 
 　　第二，找准了症结。许多小城镇的城市管理、公共服务水平、城市基础设施跟不上，主要原因就是原有规划标准是按照小城镇的标准来设计的。比如，温州市镇级市试点镇之一的龙港镇，目前拥有人口38万，国民生产总值超过100亿。然而这里，却仅一个20多人的派出所，在编能上路交警8名。江苏盛泽镇城市管理执法大队只有23人，相当于一个要负责超过45平方公里辖区内的一大类、若干小项的执法事项。
 
 　　第三，创造了空间。各地十分欢迎镇级市改革，认为镇级市改革为小城镇加强城市管理、扩张城市规模、完善城镇功能、发展城市经济、推广城市品牌都提供了巨大的空间。正因如此，镇级市改革在层次与范围上不断取得突破。浙江、山东、湖北等省都在省级层面提出要把若干小城镇培育成小城市，并进行省级层面的试点。合肥、武汉等省会城市都在其“十二五”规划中，将这项改革作为一项内容。
 
 　　第四，探索了方向。镇变成市，这意味着打通了镇与市之间的关口。中国现有19234个小城镇，其中的“千强镇”平均人口超过8万，相当一部分镇生产总值数十亿，财政收入数亿。按照设市标准，许多镇都可以发展成为小城市或中等城市。从理论上讲，镇级市改革的经验对于下步中国的城市化格局和小城镇发展道路，都将带来深远的影响。
 
 
 　　三、镇级市改革的局限性
 　　镇级市改革由少数地方先行先试，主要是一些镇试图以此走出改革发展困境。由于缺少系统的理论思考，这项改革从诞生之日起就暴露出它的局限性。主要有：
 
 　　一是概念不科学。从“镇级市”这个概念的语境来看，它是“直辖市——副省级城市——地级市——县级市”所构成的市制线条的延长线，核心是从行政序列上将镇归到市的行列。显然，从概念上说，镇级市是在强化现有行政序列。但在实践中，镇级市改革的方案又普遍强调“此市非彼市”，是指经济和社会发展意义上的市。
 
 　　二是定位不明确。从经济和社会发展的意义上去看，镇级市的规划、建设、改革和发展，都要按照现有城市状况、城市功能、城市未来发展去进行定位。在这样的逻辑下，少数镇实际上要按大城市来定位；部分镇要按中等城市去定位；更多的镇是要小城市去定位。但从行政级别上去看，镇级市在规划、建设、改革和发展方面，始终只能处于城镇体系中最低级别，一般只能按照卫星城、小城市、单一功能城市等去进行定位。
 
 　　三是任务不清晰。在实践中，有的地方将镇级市改革限定在特大镇、较大镇，主要内容是研究这些镇如何更好地吸纳外来人口、提高城市的公共服务水平。但也有地方正在将镇级市改革与小城镇开发建设相连，主要内容转变成小城镇的房地产开发。有地方正在雄心勃勃地提出镇级市计划，他们把镇级市改革看成新一轮经济增长的重要引擎。在一些正在开展镇级市改革的地方，房地产升温现象明显。而房地产热又成为吸引更多地方开展镇级市改革的原因。
 
 　　四是方案不系统。镇级市改革，从温州等地试点，再扩展到浙江省和别的省市。目前，在国家层面上，没有对这项改革进行明确的政策意见。镇级市改革的积极作用明显，但是它的双刃剑效应也客观存在。镇级市改革是当前和未来阶段中国城市化和城市发展的重要现象。它既可以助推特大镇、较大镇成为中小城市，提高城市管理和服务水平；也可以成为地方政府与开发商们加以利用的“幌子”，成为房地产热、农民“被上楼”、拆迁上访等问题的源头。缺乏总体研究和总体方案，一定意义上也是放任这项改革产生负面影响。
 
 　　四、推动镇级市改革的建议
 　　
 　　镇级市改革是中国未来一段时间城市化、城市发展过程中的重要问题。镇级市改革的规模、速度和质量，对于中国城市化的规模、速度和质量有着重要影响。当前，通过制度创新推动镇级市改革，十分必要。为此，提出如下政策建议：
 
 　　（一）对镇级市改革总体方案进行研究
 　　我们不能假定说，镇级市改革刚刚才开始搞，不需任何的顶层设计；而要看到，镇级市改革累积了小城镇综合改革发展的许多问题，需要从总体方案上、顶层设计进行思考，以减少改革成本，减少经济与福利的损失。
 　　镇级市改革总体方案研究，应至少包括：镇级市改革的规模；镇级市改革的主要目标、基本任务、节奏进度；镇级市改革的实现途径等。对镇级市改革中出现的镇级市的社会管理权限问题、机构设置问题、行政管理区划问题，也应有专题进行研究。
 
 　　（二） 将特大镇和一批较大镇纳入城市范畴
 　　在1989年颁布的《城市规划法》中，城市概念是包括有镇的，“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。2008年城市规划法被城乡规划法取代，而城乡规划法只界定了城市的规模标准，未对建制镇的规模进行界定。在统计上，《中国城市统计年鉴》也不包括建制镇。
 　　我们认为，根据中国小城镇，特别是当前镇改市发展的现实，应该重新界定城市的概念。特别是要从经济和社会发展的角度，借鉴国际通行的城市概念体系，将一批特大镇明确界定为城市，纳入城市范畴。在此基础上，按照经济与社会发展的现状，而不是按照行政隶属关系的现状，探索特大镇与县、与县级市相互平行的独立定位，包括功能定位、产业定位等。
 
 　　（三）借鉴省管县的模式探索镇级市直管模式
 　　镇级市是一个妥协的概念。从已有的实践来看，镇级市希望得到的各方面权力，一是权力不能充分定位；二是有随时被收回的可能。比如龙港镇要求苍南县下放的88项权力，批复通过只有49项。49项又被稀释成多种形式。真正下放的权力只有8项。
 　　历史上看，许多强镇扩权试点，最后的成果都不能巩固。这说明，在原有行政序列下进行改革，镇级市改革可能煮夹生饭。可考虑借鉴省管县的模式，将部分镇级市列为省或市直管。省或市依据镇级市提供公共服务的能力和水平，合理确定其财权、事权。
 
 　　（四）根据城市发展要求加强能力建设
 　　镇级市改革的准确说法应是推动特大镇、较大镇的城市发展。而城市发展面临着规划、建设、改革与发展等方面问题，镇领导的知识水平与经验显然都无法应付自如。有鉴于此，省市政府部门的工作职责之一，就是根据城市发展要求，通过多种途径对镇级市干部进行能力建设和能力提高。具体包括城市理念与规划、新型城市经济发展、社会管理创新等等内容。