长沙坪塘欢乐谷:关于依法管理高等教育的调查与思考

依法管理高等教育，是法治国家的重要特征。改革开放以来，我国加快了高等教育管理法制化建设，初步形成了有中国特色的高等教育法律法规体系，高等教育管理中无法可依的状况得到了根本改变。但在具体管理工作中，有法不依、执法不严的情况依然存在，个别地方、个别学校还存在执法违法的情况，严重制约了高等教育的改革与发展。本文对改革开放以来高等教育管理法制化建设取得的成就进行了总结，分析了当前高等教育管理工作中存在的问题，在此基础上提出了推进高等教育管理法制化建设的意见和建议。

一、近年来我国依法管理高等教育取得的成绩

改革开放以来，党和国家一贯重视教育法制建设。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作”；1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，要“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道”；1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步强调指出：“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障。”在中央的统一部署和领导下，高等教育法制建设工作取得巨大成绩，依法治教、依法治校水平大大提高。

（一）高等教育管理法律法规体系基本形成

早在改革开放之初，全国人大常委会就颁布了《学位条例》（1980年），提出了我国高等教育人才培养标准和规格，初步建立了我国学位授予与管理制度。随后，全国人大相继颁布了《教师法》（1993年）、《教育法》（1995年）、《职业教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年）、《国家通用语言文字法》（2000年）、《民办教育促进法》（2002年）等。尤其是《高等教育法》的颁布与实施，奠定了我国高等教育管理的法律基础。为推进依法行政和依法治教工作，国务院制定了多项教育行政法规，以指导高等教育管理工作。具体包括《学位条例暂行实施办法》（1981年）、《高等教育管理职责暂行规定》（1986年）、《普通高等学校设置暂行条例》（1986年）、《高等教育自学考试暂行条例》（1988年）、《教学成果奖励条例》（1994年）、《教师资格条例》（1995年）、《中外合作办学条例》（2003年）、《民办教育促进法实施条例》（2004年）等。在此基础上，国家教育部在其法定权限内，也分别制定了《中国汉语水平考试办法》、《中外合作办学条例实施办法》、《普通高等学校学生管理规定》等部门规章，制定了《民办高等学校管理若干规定》、《独立学院设置与管理办法》等。在国家法律法规的基础上，各地坚持法制统一、因地制宜的原则，制定了一些地方性的高等教育管理法规与规章。经过30年的努力，高等教育管理工作已经从改革开放初期的无法可依，到一些重要的管理工作都做到了有法可依，基本形成了由高等教育法律、行政法规、部门规章和地方性教育法规、规章组成的中国特色社会主义高等教育法律法规体系，为推动高等教育事业的改革和发展，为高等学校和师生合法权益的保护，提供了坚实的法制保障。

（二）依法治教、依法行政水平有所提高

改革开放以来，尤其是进入新世纪之后，随着《国务院关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》等文件的颁布，教育部门积极转变行政管理观念和管理方式，依法治教、依法行政水平得到了较大提高。表现在：一是完善了依法治教工作机制。2004年，国家教育部成立“推进依法行政工作领导小组”，负责教育系统推进依法行政工作。2005年，教育部印发《关于全面推进依法行政工作的实施意见》（教政法〔2005〕3号），明确了教育行政部门推进依法行政的指导思想、目标和具体措施。二是完善了高等教育决策机制。2004年，国家教育部印发《工作规则》，明确了党组会议、部务会议、部长专题会议集体讨论范围和制度，并决定实行重要决策和规范性文件的法律审查制度。同时，成立了由知名专家组成的教育政策与法制专家咨询组，为教育部重大决策和法律、法规、规章草案提出咨询意见。三是积极转变政府职能。自2002年来，教育部共取消和调整审批项目45项，占项目总数的54.9%。2005年，教育部发布《实施教育行政许可若干规定》（教育部令第22号），对实施教育行政许可的程序、责任做出具体要求，统一规范了行政许可实施主体、法律文书、专用印章、内部程序等各个环节。四是加强了教育行政执法工作。随着《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律的出台，高等教育行政执法工作水平有所提高。尤其加强了对高等学校收费和招生活动的监督，及时查处和纠正办学活动中的违法违规行为，完善对民办学校、中外合作办学活动的指导和监督，加大了查处留学中介服务机构违法行为的力度。同时，取消不合理的行政性收费项目，仅2009年1月取消和停止征收的涉及高等教育收费项目就有9项。五是规范了教育部门的政府信息公开工作。2004年8月，教育部成立了教育政务信息化领导小组办公室，大力加强教育部门户网站建设，进一步加快教育政务信息化步伐，为政务公开提供技术平台与支持。近年来重点加强了行政许可项目、教育收费、教育重大项目招投标、干部选拔任用、高等学校办学状况、招生就业等事项的公开工作。制定出台了《教育部机关政府信息公开实施办法》（教办〔2008〕2号），对教育行政的信息公开工作提出了系统措施。六是加强了教育申诉案件和行政复议案件的处理工作。2005年，教育部修订《普通高等学校学生管理办法》，对高校内部学生申诉制度进一步完善。按照《行政复议法》的规定，积极办理行政复议案件，对典型案例进行研讨和督办，依法保护学生、教师、学校以及民办学校举办者的合法权益，取得较好的成效。

（三）依法治校扎实推进，普法工作取得显著成效

依法治校是依法治教的重要组成部分。1999年，教育部发布《关于加强教育法制建设的意见》，明确要求“积极推进依法治校”。2003年，教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法〔2003〕3号），对推进依法治校的重要意义、指导思想、工作目标、具体措施以及组织领导进行了具体规定。2004年，在全国开展了依法治校示范学校的推荐、评选工作，共在全国选出158所大中小学校，作为依法治校的示范校。在教育行政部门的指导和推动下，全国高校普遍坚持依法管理学校事务，依法保护学生及教职员工的合法权益。重点实施了以下工作：一是依法健全了高等学校的领导体制，完善了党委领导下的校长负责制和教职工代表大会制度、校务公开制度，规范了学校的决策机构与程序，通过多种方式保障教职工参与学校民主管理的权利。二是加强了以学校章程为核心的制度建设，促进高等学校根据自身的办学层次、类型与特点，对高校的办学性质、发展目标、学校的组织机构与决策程序、管理体制等形成完善的制度性规定。三是建立了学校内部申诉机制，完善了学生学籍管理、学生申诉和权益保护的规定，建立健全了学生与学校争议解决机制和机构，规范了学生申诉程序，保证了学生申诉案件能够得到及时、依法处理。四是完善了学校的安全管理制度，形成了有效的校园安全网络，大学校园安全事故明显减少，并形成了及时妥善处理事故的制度和机制。五是加强了高等教育普法工作，从1985年开始，教育部门先后制定、实施了教育系统的“一五”、“二五”、“三五”、“四五”普法规划工作，2006年开始实施“五五”普法。通过编写普法教材、举办普法培训班、开展知识竞赛、举行教育法律宣传月等活动，广泛深入地开展教育普法活动，促进了依法治校理念的推广与普及。

（四）高等教育管理体制改革取得重要突破

改革开放以来，特别是1995年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布以后，通过深化改革，我国基本建成了中央、省(自治区、直辖市)两级管理，以地方统筹为主，实行政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的新型高等教育管理体制，为高等教育稳定运行提供了保障。表现在：一是形成了高等教育基本的管理制度，包括学位制度、高校教师管理与聘任制度、高校学生权利保障机制以及高等教育自学考试制度等，形成了我国高等教育管理制度的框架和规则体系，为依法行政和高等学校的内部治理奠定了制度基础。二是逐步确立了以财政拨款为主、多种渠道筹措高等教育经费的体制，建立起了高等教育成本分担机制，民办高等教育发展势头良好，初步形成了多元化的办学格局。三是高等学校的法律地位得以确立，落实高校办学自主权问题受到高度重视。《高等教育法》中明确高等学校具有独立法人地位，并规定高等学校在招生、专业设置、教育教学、科学研究和社会服务、对外交流、内部机构设置和教师聘任、财产管理和使用等7个方面享有自主权，明确了政府与高等学校之间的基本法律美系。四是教师和学生的法律地位、法定权利得到了明确。高等学校教师由原来的“干部”转变为由高校聘任的、具有特定职业要求的专业人员，其特定权利义务，如科学研究、文化活动中的学术自由等也进入了法律保障的框架之内。大学生的法律地位逐步得以明确，学生权利的保障也日益受到重视。近年来，教育部依法相继取消了大学入学年龄的限制，建立了学生行政申诉制度，取消了高校学生“擅自结婚”将被退学的不合理规定，这些都引起了较好的社会反响。

二、依法管理高等教育方面存在的突出问题

（一）高等教育管理的法制化工作还有待加强

尽管我国高等教育管理的法制化工作取得了巨大成就，但在具体实施过程中有法不依、执法不严甚至执法违法的现象依然存在。具体表现在：一是依法保护公民接受高等教育的权利还没有成为自觉行为。高等教育行政的基础是确保公民的受教育权，公民受教育权的实现在很大程度上取决于教育行政主体是否积极、合法、合理地履行了法定职责。然而，我国现行的有关教育行政的法律、法规、规章以及其他规范性文件，都是从有利于教育行政主体对教育机构、教育活动、以及受教育者进行管理的角度而制定的，突出了教育行政主体的权力，而忽视了教育行政主体的义务、责任，更忽视了受教育者、教育工作者、教育机构的权利。二是现行的教育行政法律法规效力等级较低，多为规章和政策性文件，各法律文件之间的冲突时有发生。例如，执行了多年的《普通高等学校学生管理规定》中禁止在校大学生结婚的条款，就同我国宪法及《婚姻法》的相关规定相冲突；1980年制定的《学位条例》带有浓厚的计划和人治色彩，近年来发生的田永诉北京科技大学案和刘燕文诉北大案等，已经明显反映出《学位条例》的局限性。三是一些高等教育行政领域还无法可依，相关法律的制定与修订工作进展迟缓。对于《高等教育法》，2005年2月教育部就组织召开了修改工作小组第一次会议，并确定八个专题开展研究；2007年国务院批转的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出，要推进《教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》和《学位条例》的修订工作，实时启动《学校法》、《考试法》、《终身学习法》、《学前教育法》和《教育督导条例》的起草工作。但目前时间已经过半，只有《教育督导条例》的起草工作已经展开，而其他法律包括《高等教育法》的修订工作尚未正式纳入议程。

（二）高等教育民主化、科学化决策机制还没有完全建立

在法治社会，高等教育的决策不能仅依靠领导者的“英明”与“果断”，而必须建立一套科学化、民主化的决策机制及程序。但从近年来发生的一系列重要的高等教育决策，包括一流大学建设、高校扩招、高校后勤社会化改革、发展独立学院、高校大规模扩建、发展高效科技企业、大学城建设等等，无不深深地烙上了“人治”的印迹。以下仅举出“高校扩招”和“大学城”建设两个决策案例进行分析。

一是发生于世纪之交的高等教育扩招。从1998开始，我国连续10年扩大高校招生规模，累计招生4010万，实现了由精英教育到大众化教育的跨越。高校扩招的成绩是主要的，它扩大了入学机会，增加了高级专门人才的供给，延缓了上千万高中毕业生就业年限，拉动了基础教育尤其是高中教育的发展，促进了以扩大内需（包括高教及相关行业部分的投资与消费）为主要特征的经济发展。但是，有关高校扩招决定的做出，却暴露出高等教育决策机制的诸多问题，其带来的后果也是十分严重的。按照1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，我国将在2010年使高等教育入学率接近15%，初步实现高等教育大众化；但经过三年大扩招后，2001年初教育部公布的《教育事业发展第十个五年计划》又将高等教育规模和入学率的目标进行了修订，要求在2005年实现高等教育入学率15%的目标。但实际上，到2002年，我国高校本专科在校生就已经达到1462.52万人，高等教育毛入学率达到15%，比“十五”规划又提前了3年。据透露，1999年的原来的扩招计划是22万人，在临近高考时决定高校扩招从过去平均年递增9%扩大到48%，使各类高等教育机构招生总规模超过270万人。高校扩招造成了高等教育发展的大幅度波动，并引发了一系列的后续性问题，包括：扩大规模的辅助性政策和措施跟不上，学校教学和生活条件的约束成为高校稳定问题的新因素；一些学校由于扩招造成学校升格或教学条件下降而导致教学质量的滑坡。近年来高校毕业生的就业十分困难，也与高校扩大招生规模有着直接的联系。

二是“大学城”建设。“大学城”建设开始于上世纪末，据不完全统计，目前全国已建和在建的大学城已有50多个。大学城建设改善了部分高校的办学条件，但由于缺乏科学、民主的决策机制作为支撑，许多大学城沦为政府官员任期内的“形象工程”。比如，位于河北廊坊的东方大学城是中国第一个提出“大学城”概念的项目，定位为“休闲型教育科技城市”。1999年9月东方大学城正式动工，开发商非法占地修建了亚洲最大的高尔夫球场、开发了大批别墅。根据《河北省高级人民法院2003年给省十届人大一次会议第1011号代表建议办理情况的答复》披露，东方大学城“作为被执行人的大学城系廊坊市的形象工程，基本上靠引资兴建，且在大部分资金未到位的情况下，都是由建筑工程承包单位垫资施工，现大学城已累计外欠约22亿元人民币，其中相当一部分经过诉讼并已经进入执行程序”。另据国家审计署2004年对廊坊、南京、杭州、珠海四个城市的“大学城”开发建设情况所作的审计，反映出两个严重问题：一是四城市“大学城”开发建设中违规审批和非法圈占土地问题突出，二是“大学城”建设贷款规模过大，存在偿贷风险。“大学城”建成后对于建设资金的返还，主要靠配套服务经营、后勤社会化服务、教师和学生公寓的出售与出租、学生学费收入等，其中学生的学费和住宿收入是主要来源。而前期的投入基本靠银行贷款支撑，一旦资金链断裂，大学城的开发者将陷入严重的债务危机，这已经在廊坊等地的大学城建设中反映出来。

（三）行政主导的高等教育评估工作受到广泛质疑  

教育评估作为中国高等教育改革发展中一项重要的制度创新，在增加高等教育经费投入、深化高等教育教学改革、提升高校管理水平等方面发挥了重要作用。当前，由国家教育行政部门主导的高等教育评估工作主要有5种，即本科教学工作水平评估、高职高专院校人才培养工作评估、专业评估和认证、独立学院评估和学位与研究生教育评估。其中，本科教学评估规模最大、历时最长、影响最为深刻，但诟病也最多、高校反响也最为强烈。因为评估的结果关系到经费、生源，对于一些地方院校还关系到继续办学的资格，所以，本科评估已经成为多数高校工作的重中之重。评估虽然在一定程度上改善了学校办学条件，但也存在干扰正常的教学科研秩序、劳民伤财等明显的弊端。为了迎接评估，多数高校成立了专门机构，投入大量的人力财力物力进行精心准备。在迎接评估的过程中，高校无不进入紧急状态，大学的所有机构都围绕评估转。有些学校不惜晚放假、早开学，学生、教师不休息，进行各种模拟训练。一些学校的管理层和教师、学生合伙造假，包括制造假教案、假讲义、假考卷、假论文，社会反响十分恶劣。

一方面行政主导的高等教育评估存在诸多问题，另一方面以社会中介为主体的评估制度尚未建立起来，导致“网大”之类的机构出笼的“大学排行榜”大行其道。我国最早的大学排行榜出现于1987年，每年高考考期来临之际，各式各样的大学排行榜，吸引着考生和家长的目光。这些排行榜大多缺乏资格认定，排行榜发布机构的工作也难以做到透明，排行榜发布机构不仅很难保持中立，相当多的排行榜甚至根本没有向学校索取过相关数据。一些大学排行榜甚至是营利性的，他们通过提升排行榜上的位次与一些大学进行“钱名交易”，不仅误导了公众的视听，也极大地破坏了中介组织和社会团体的公信力，阻碍了教育行政职能的转变进程。

（四）高校办学自主权尚未得到完全落实

尽管《高等教育法》的实施已有10年之久，而且近年来每年“两会”期间都有代表、委员提出有关落实高校办学自主权的议案，但这一问题始终没有得到很好解决。以下举出“专业设置权”和“招生权”两个实例进行分析。

关于招生工作，《高等教育法》第三十二条提出：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”应当说，我国在落实招生自主权方面做出了一定的努力，目前除每年一度的夏季高考外，还实行春季招生、保送生、自主选拔录取等多种招生方式。其中，始于2003年的高校自主招生工作，经过6年的试点已取得了一定成效。但总体看步子迈得太小，参与自主招生试点的本科院校只有几十所，而且自主招生比例仅占5%—10%；而且自主招生在发挥评价标准多元化、灵活性大、有利于选拔不同特长人才等优势的同时，也暴露出招生考试成本高、高校与考生的经济负担加重等问题，还引发了社会对高校自主招生中舞弊行为和考试不公现象的质疑。

关于专业设置问题，《高等教育法》第三十三条提出：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”但这项权利一直没有得到落实。1998年，国家教育行政部门颁布的《普通高等学校本科专业设置规定》提出的一系列的规定，甚至加强了教育行政部门对专业设置权的控制。比如，关于所设专业的名目，《规定》第四条要求必须符合教育部颁布的高校专业目录；关于专业的审批，《规定》第十七条要求必须由学校主管部门审定后报教育部审批，而专业目录以外的专业设置，还要组织进行专家论证；关于设置专业的数量，《规定》第九条提出要实行总量控制，学校年度增设专业数不超过3个；关于专业的性质，《规定》第八条要求必须按照高校的分类属性设置，而非学校属性类专业数不能超过本校设置专业总数的30％；对于违反上述规定的行为，《规定》第三十七条规定：“对违反规定擅自设置和调整专业的，教育部和学校主管部门可视具体情况，令其限期整顿、调整直至撤销该专业。”这些严格的限制条件，尽管可以制约高校专业设置中的无序现象，但也限制了高校自身的办学积极性，导致高校人才培养工作不适应经济社会发展要求的问题长期得不到解决。

（五）高校内部的管理体制还不适应依法治校的要求

依法治校，就是要求依照有关法律法规的规定，运用法律手段、经济手段和行政手段等来治理学校、管理学校的各项事务，使学校的各项工作逐步走上法制化、规范化的轨道。当前，由于我国高校的法人制度还不完善，使得高校的内部管理具有明显的“人治”特征。表现在：一是高等学校的法人性质尚不清晰，仅有法人之名，而无法人之实。有关法律仅仅将大学归于事业单位法人，而关于其权力和义务也只有“民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”这样一则条款可以作为依据。二是对于“学术自由”等大学的基本传统没有得到相关法律的认可。《高等教育法》虽然在总则中提出“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由”的原则，但并没有提出相应的保障制度与措施，这也是导致近年来高校学术腐败现象屡禁不止的根源之一。三是缺乏完善的组织管理体制。我国高等学校的管理体制具有明显的科层化特征，在高等学校内部，“官本位”现象仍然有一定的市场。国家以及教育行政主管部门通过任免校长、制定办学标准、拨放办学经费、实行国家考试和国家学位制度、实施评估与考核等方式对高校进行直接干预，高校内部则形成了由党委会、校务会议、学术委员会等组成的管理链，高校的管理体制具有很浓的行政管理色彩，同时也缺乏有效的校内自律机制。

三、对加强高等教育管理法制化的思考

（一）加快高等教育立法进程，夯实高教管理的法制基础

尽管我国已经具有了一个有相当规模的高等教育法规体系，但仍然存在着一些法律空白，一些不适应当前形势的法律法规也需要作出修订。当前，一方面要对原有的法律、法规、规章以及规范性文件等进行全面清理和修正，对于已经不适应新时期教育发展新情况的，及时进行修正；另一方面对于还无法可依的领域应加紧立法，如制定《终身学习法》、《学校法》、《教育投入法》、《教育考试法》等。对于制定法律时机尚不成熟的，可以先行制定规章，待实施比较成熟后再上升为行政法规或者法律。例如，教育部新近颁布的《国家教育考试违规处理办法》，为从严治考治考、依法治考提供了依据，也为制定《教育考试法》积累了经验。教育行政部门起草法规、规章草案的内容要具体、明确，具有可操作性，符合实际，能够切实解决问题。要深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、专家论证会、听证会等形式广泛听取有关机关、社会组织和广大公民的意见。对有关机关、社会组织或者公民有重大意见分歧、直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重要规章，应当通过报刊、网站向社会公布，征求社会各界的意见。

（二）积极转变政府职能，加强高等教育行政执法力度

教育行政部门在享有的法定管理权力的同时，也肩负着一定的法定义务。如果教育行政主体不积极行使法定权利，制裁违法者，那么教育行政主体就构成违法，教育行政主体及其工作人员应当对此承担法律责任。因此，加大执法力度，推进高等教育管理法制化的重要举措。具体包括：一是进一步转变和规范政府职能，依法理顺教育行政部门与高等学校的不同职责，大力推进政事分开。二是加强对高等学校办学行为的监督，完善对民办学校、中外合作办学活动的指导，加大查处留学中介服务机构违法行为的力度。三是规范教育行政部门的管理行为，严格按照法律法规的授权、依据法定程序组织实施教育行政管理工作，依法推进高等教育管理体制、办学体制和投入体制改革。四是全面实施《行政许可法》，深化高等教育行政审批制度改革，减少行政许可事项，规范行政许可行为，加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督。五是积极推行政务信息公开，凡是可以公开的政务信息，比如规章和规范性文件、教育发展规划、教育经费使用情况、行政许可结果、检查评估标准与结果，都要向公众公开，为公众查阅提供便利条件。六是建立健全高等教育行政处罚、行政许可、行政检查、行政收费等程序性制度，把保证大学生和广大教职工的陈述申辩、听证、申请复议和提起行政诉讼等一系列权利作为健全高等教育行政执法程序制度的重点。

（三）完善监督机制，加强高等教育行政监督工作

在目前，关于高校与教育行政主体之间的关系、学校与学生之间的关系、教师与学校以及教师与教育行政主体之间的关系都缺乏准确的定位，教师和学生的合法权益受到违法行政行为的侵害，往往得不到有效的法律救济。对此，一要加强行政复议工作。严格落实《行政复议法》，依法明确教育行政复议的范围，规范行政复议程序，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。二要完善和规范层级监督机制。上级教育行政部门应当健全和完善重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法督查、行政执法统计等制度，强化对下级教育行政机关具体行政行为的监督，充分发挥法制工作机构对行政执法活动的监督职能。三要自觉接受行政监督、司法监督和社会监督。对人民法院受理的教育行政案件，教育行政部门应当积极出庭应诉、答辩，对行政判决和裁定应当依法履行。要进一步完善群众举报、新闻曝光案件追查等制度，对反映的问题教育行政部门应当及时调查、核实，并依法予以处理。

（四）完善高等教育科学化、民主化决策的机制及程序

依法管理高等教育，必须建立一套科学化、民主化的决策机制及程序。当前，要做好以下工作：一是建立重大教育决策的咨询制度和论证制度。重大决策要经过系统调研、科学论证，广泛发扬民主，尤其要充分发挥智囊机构和专家学者的作用。教育行政部门应该与大学、研究机构建立定期的交流、咨询、协商讨论制度，通过座谈会、研讨会等形式，听取、吸收专家、学者们的意见。二是建立重大教育决策的公众听证制度。重大高等教育政策的出台必须听取广大民众的声音，听取他们的利益诉求，特别是政策直接利益相关群体的意愿与需求，并做出适时适宜的调整。三是建立高等教育预警机制。要积极开展教育决策的前瞻性研究，对重大教育政策实施中可能遇到和引发的各种问题进行预测。四是建立重大政策执行过程和执行效果的评估与改进制度，针对我国各地高等教育发展水平不平衡现状，及时发现和纠正政策制定或执行过程中的误差。

（五）完善高等教育评估制度，推进高校健康发展

虽然我国在评估方面积累了一定的经验，但也存在不少突出问题。解决这些问题，需要在体制、机制各方面加以完善。第一，政府、高校和社会在评估中要准确定位。要坚持内外结合、以内为主的基本原则，进一步完善以高校为主体、政府为主导、社会为补充的高等教育评估制度，充分发挥高校自身保障和提高教学质量的积极性、主动性，形成完善的中国高等教育质量保障体系。第二，进一步提升高等教育评估的制度化、体系化和专业化水平。一方面，要建立保障评估工作的法治环境；另一方面，要对评估工作进行制度化设计，使其成为高等教育管理、运行和质量监控的重要组成部分。第三，要加强现代信息技术在评估中的应用，建立高校教学基本状态数据和基本办学条件数据年度采集发布制度，利用信息技术扩大社会对评估的参与度，扩大来自社会、学生、家长和用人单位得信息来源渠道，提高相关评估数据的统计、汇总、分析和发布的效度和信度，为专家开展网上评估创造条件，进而缩短专家进校评估的时间。第四，要扩大高等教育评估的国际交流，积极参与高等教育质量保证机构国际网络联盟的活动，促进高等教育评估工作与国际接轨。

（六）转变政府管理方式，发挥社会团体和中介组织的作用

要彻底改变主要运用行政手段实施教育行政管理的做法，按照建设公共行政管理体制和依法行政的要求，强化教育行政部门的社会管理和公共服务职能。有关社会团体和中介组织能够减轻教育行政组织的负担，使之摆脱许多繁琐的具体事务，集中有限资源履行应该履行的职能，提高其宏观调控、监督管理和教育服务的能力。当前，一要加强对教育领域行业组织和中介机构的建设和管理，引导和规范行业组织和中介机构的健康发展，发挥其行业管理与行业自律作用。当前，在国家的鼓励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证、资格评审等功能的教育中介机构应运而生。然而，与发到国家相比，这些民间组织多处于初步发展阶段，还无法承担大量政府转移出来的公共服务职能，必须予以积极扶持。二要加快实现从全能政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府的转变。在这一过程中，要积极思考哪些工作只有教育行政部门才能做、哪些工作必须由行政部门来承担、哪些工作社会组织也可以做但现在却由行政部门统揽在手等问题。只有把这些具体的问题理清楚，才能为社会组织合理让渡空间。

（七）积极推行政校分开，加快落实高校办学自主权

落实高校办学自主权，是党和国家一贯坚持的方针。温家宝总理在国家科教领导小组会议上曾经说过：“教育方针、教育体制、教育布局和教育投入，属于国家行为，应该由国家负责。具体到每个学校如何办好，还是应该由学校负责、校长负责。不同类型学校的领导体制和办学模式应有所不同，要尊重学校的办学自主权。教育事业还是应该由懂教育的人办。”这应当成为当前落实高校办学自主权的根本准则。高等学校办学自主权涉及各个方面，必须全方位予以落实。一要厘清政府与高校的关系。在我国，高等教育管理体制改革是自上而下、由外而内进行的，因此，政府下放权利、实行宏观调控，是落实高校办学自主权的关键。管理的重点应当放在保持高等教育总量基本平衡、促进高等教育整体结构优化和资源合理配置、提高教育质量和效益方面。二要完善高校自主办学的运行机制。要使自主权落实到位并得以充分运用，必须实现权利和责任的统一，使高校在行使自己权力的同时也承担起应负的责任，进而形成自我管理、自我发展、自我约束的新机制。

（四）坚持依法治校，建设和谐校园

依法治校，就是就是要依照相关法律法规的规定，运用法律手段、经济手段和行政手段等来治理学校、管理学校的各项事务，使学校的各项工作逐步走上法制化、规范化的轨道。首先，教育行政部门及高等学校的校长，要努力转变管理观念和管理方式，实现高等教育由“”人治向“法治”的转变，实现由注重依靠行政手段管理向依靠运用法律手段管理的转变。其次，高校尤其是民办高校的创办与设置要符合法定程序，有符合规定标准的教学场所及设施，有必备的办学资金和稳定的经费来源等条件，须经教育主管部门的审核、批准、注册或者备案手续。再次，要建立民主管理和监督制度，建立健全以教师为主的教职工代表大会制度，建立学生代表大会、家长代表大会及社会各界人士代表大会制度，广泛接受来自校内校外的监督。第四，要加大对学生权益的保护力度，依法完善学生学籍管理、学生申诉和权益保护的规定，建立健全学生与学校争议解决机制和机构，规范学生申诉程序，保证每一个学生申诉案件都能及时、依法得到处理。第五，要完善教师管理与权益保护制度，严格依照《教师法》、《教师资格条例》的规定认定教师资格，推进学校依法评聘相应资格的教师，监督学校依法与教师签订的聘任合同得到切实履行。要完善教师申诉规定，完善申诉程序，依法公正、公平解决教师与学校的争议，维护教师合法权益。严格教师管理，依法处理品质恶劣、严重侵犯学生合法权益的教师，坚决杜绝教师侵犯学生人身权的违法犯罪行为。第六，妥善处理各类教育突发事件，建立学校管理过程中的社会稳定预警机制，及时排查、发现和解决苗头性、倾向性问题。要建立应对各类突发事件的工作预案，健全学生安全和伤害事故的应急处理机制和报告制度，增强预防和妥善处理事故的能力。