塘沽区离汉沽有多远:张千帆：中央与地方财政分权

　　作为单一制国家，中国的财政体制似乎理所当然地沿袭了中央集权制的权力结构。[1] 中央不仅掌控了大部分财税资源的分配权，而且垄断了几乎全部的财税规则制定权，因而可以随时全面调整中央和地方的财权分配。然而，中国历次集权和分权试验表明，就和事权分配一样，财权分配也必须遵循一定的规律，否则国家治理必然会出现大问题。

　　本文探讨中央与地方财政分权在中国呈现的经验、问题及其出路。文章首先讨论了1949年之后财政分权与集权的发展历史，并总结了这段历史的特点与问题。其次，文章分析了1994年分税制的实施及其成败，并探讨了在中央集权体制下实行分税制所衍生的问题。最后，本文运用中央与地方关系法治化原则，提出了解决中国财政分权问题的出路。

　　一、中国历史上的财政集权与分权

　　总的来说，中国的财政集权和分权是和中央与地方的政治权力变迁完全同步的。和半个世纪以来的政治权力分配相对应，中国经历了三次大规模的财政分权：1958-61年的“大跃进”、1970-76年的“文革”混乱以及改革开放以来的“放权让利”。[2] 经过几次循环之后，中国才采取了目前的分税制。

　　1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，实行统一收支的财政政策。[3] 1954年底，中央集中了绝大部分的财政经济和行政管理权力。1953年取消了大区一级财政，全国划分为中央、省和县三级财政，实行“统一领导，划分收支，分级管理”的办法，形成了高度集中的统收统支模式。在第一个五年计划（1953-58）期间，中央财政收入占总收入的80%，总支出的75%。全国的经济活动纳入中央计划之中，地方机动性和灵活性很小。这种高度集权的计划经济模式严重束缚了地方自主权，产生了许多计划体制特有的问题。在1955年召开的党代会上，地方提出了许多问题和要求引起了毛泽东的注意。安徽省委书记反映，淮南两万多人的大煤矿在财政支出上只有200元以下的批准权，领导没有增加一个工人的权力。天津市委反映，中央在五年中只给天津地方工业安排了20万元基建投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人也要报经中央主管部门同意。计委反映，各省市普遍要求多办工厂，但是有两个顾虑，一是怕中央不允许，二是怕工厂建成后被中央收走。[4] 主管财政贸易的国务院第五办公室汇报，财政部和中央各主管部每年下达预算指标，收支科目列得很细。省一级财政收入只有5%的农业税附加、3%的总预备费以及自筹部分资金，三项收入数额都很有限。县和乡更没有什么财权，因而名义上是四级财政，实际上只有一级半：中央完整的一级财政和省的半级财政。由于地方很难行使调剂权，遇到调剂项目时须请示中央主管部，但是等主管部答复后往往为时已晚，该花的钱年内已花不出去了，只好作为年终结余上缴中央。这种体制限制了地方增收节支的积极性，束缚了地方办事的积极性。

　　1957年，中央开始财政放权。从1957年到1961年，中央直属企业的工业产值占总产值比重从40%下降到14%，地方政府占财政预算支出的比重从29%上升到55%。[5] 中央政府的财政开支下降14%，省财政开支增加近150%，占整个政府开支的一半以上。[6] 但是放权运动失败后，财权很快再度上收。1961年，中央成立中央局作为其派出机构的大区，省级以下的财权全部上收，省级财权部分上收。到1962年，地方财政收入减少到占总收入的40%以下。文革期间，中央权威受到极大损害，社会失序造成事实上的权力下放。到1974年底，地方已经拥有相当大的经济管理权限，建立了各自比较独立的经济管理体系。但问题是中央收入偏低，直接掌握的财力只有14.5%；超收的全部归地方支配，短收的则要靠中央补贴。[7] 1978年十一届三中全会之后，中央面临财政压力，财政收入只有1121亿元，只占全部收入的15.6%，地方财政占了84.4%。权力下放可以缓解中央财政支出的压力，扩大地方支出在整个支出中的比例。财政包干制的尝试也为中央与地方分权埋下伏笔，权力开始有步骤下放。1980年，中央实行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财税体制。扩大企业自主权的结果是财政收入中企业收入的比例逐年下降，从1978年的51%下降到1979年的45%、1980年的40%、1981年的32.5%，造成1979、1980年的巨额赤字。

　　1980年，中央实行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财税体制。从1980年开始，国家财政预算内非经济建设支出占GDP的比重确实一直下降，从1979年的12.7%下降到1992年的7.5%。但是如果加上预算外非经济支出，那么1982-92年总体支出占GDP的比重一直维持在13%左右，和1960-79年的12%上下的水平相当。[8] 1988年的财政大包干对不同地区实行不同模式，共有六种之多。[9] 即便a或c可以逐年调整，但是它们往往要滞后四五年，从而削弱中央的财政宏观调控能力，导致中央财政收入在总收入和国民生产总值的比例不断下降。朱鎔基在1993年8月指出，地方收入占70%，中央只有30%，但是支出却占了一半左右，而且中央收入并不随地方经济而增长。[10] 同时，中央逐步下放资源控制权。根据1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，中央给企业下放了14项基本权力，但是这些下放的权力却并没有真正落实到企业，而是为地方政府截留。随着投资自主权和直接融资权的转移，地方控制的资源也越来越多。但是如果考虑绝对规模仍然十分庞大的国有经济，那么中央财政规模就十分庞大了，因而不能简单将中国的国家总体财力或中央相对财力和其它国家相比较。

　　综观1949年到1990年代初的财政改革，总的来说有如下特点。首先，中央和地方财权分配大起大落，缺乏稳定的法律规范。财政包干体制导致地区分配不公，不同形式的包干在基数和比例上都不统一，容易产生地方冲突。例如在1980年代，上海每年上缴中央250亿元，其中大约100亿元是中央在沪企业所创利税，剩下150亿元为上海地方财政收入。1984年，上海地方财政收入留用本市的只占10-20%。1984年，上海地方财政收入为160亿元，留用不到28亿元，约占17%；同年，北京市财政收入45.6亿元，留用27.2亿元，约占60%。1985年，中央对上海实行让利政策，地方财政收入留成率提高到25%，但仍然远不如北京和广东。1989年，广东工业生产规模和上海相当，但是仅上缴中央财政15亿元，不到上海的零头。这种财税体制不仅显然不公，也必然扭曲了全国范围内的资源配置结构。

　　按照财政宪法的基本原理，财政分权与集权程度应按照中央和地方的事权划分，而后者应取决于公共物品的外部效应的覆盖范围。外部效应覆盖全国或跨省的公共物品应该由中央政府承担，包括国防、外交和部分教育、卫生及社会保障职能；外部效应限于省内的公共物品应主要由地方政府承担，尽可能保证政府活动的受益人和成本负担人范围一致。Tiebout (1956)认为，具备财政自主权的地方政府之间的竞争可以产生最高的财政效率。布伦南和布坎南认为，高度集权的政府总是通过自身税收的最大化来尽可能压榨公民；财政分权将有效约束政府怪兽，因为人口会因为追求财政利益而跨辖区流动，从而对地方政府课税权力形成强大约束。分权使政府运转主要依靠地方财政决策，而地方政府之间的竞争极大限制了政府将社会资源配置到公共部门的能力。然而，由于中国目前缺乏迁徙自由等其它前提条件，地方财政自治理论很难直接运用于中国，而中国1952-85年的财政改革实践似乎也不符合布伦南和布坎南等人的研究成果。[11]

　　如果将宪法原理和中国实践相结合，那么中国今后的财政分配策略应该是财政支出与公共物品的提供直接相关，收入则可以更多地集中于中央政府，因为目前对下级政府的财政监督主要是自上而下，而不是自下而上。在缺乏有效监督的环境下，如果地方财政收入自主权过大，很可能造成地方财政混乱和政府行为失范，利用税收立法权和中央政府争税源，加重企业和居民负担。在现阶段，中国不得不采用收入集权、支出分权的财政分权模式。[12]

　　二、分税制的成败

　　正是在上述思维指导下，中国开始了分税制实验。分税制从缘起到实施，实际上经过近十年的历程。早在1986年，吴敬链、周小川、李剑阁就发表了“关于各级政府职能和分层管理的思考”，提出划分中央、地方和共享税的设想。1987年10月，中共十三大通过了《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，要求“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制，正确处理中央和地方，国家、企业和个人的经济关系”。但是由于当时计划经济仍然占据主导地位，加上地方普遍抵制，因而分税制无法实施。只是到1992年邓小平南巡以后，中国明确实行市场经济，中央才开始实行分税制。[13] 1993年11月召开的十四届三中全会通过了中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中第18条正式决定实行分税制。但分税制一开始仍然遭遇强大的地方阻力，最后的方案也是讨价还价的结果。1994年以前，中央和地方的税收分配是3比7；财政支出的分配则是7比3；实行分税制后，中央名义上占六成，但是部分返还地方，实际拿到的只是一半多一点，仍不足以弥补财政赤字。[14]

　　但是既然中央实际上掌握着分税体制的决策权，这种格局的扭转是轻而易举的。近十年来，国家陆续出台了一系列税收优惠政策，多半是停征或减免地方税，如针对下岗失业人员的优惠政策减免的几乎是清一色的地方税。1997年1月，国家将金融业营业税提高3个百分点的收入划归中央；1999年中央12号文件规定，从2000年起停征固定资产投资方向调节税；国务院有关所得税收入分享改革文件和国家税务总局文件规定，从2002年起由国家负责征收管理在各级工商行政管理部分设立登记企业的所得税，以及不实行所得税分享的铁路运输、国家邮政、国家银行以及海洋石油天然气公司的企业所得税。这些措施使地方税源名增实减，逐渐流失。[15]

　　目前，中国税制的特征是地方税看上去数量多，但是实际上比例小。现行中央税有3个，共享税6个，其余都是地方税。地方税种有16个之多，超过税种数量的70%，但是大多是小税种，且一些税种名义上是地方税，但实际上是共享税，例如营业税、企业和个人所得税和城建税等名义上的地方税也带有明显的共享税性质。这些税种已占税收总收入的80%以上，中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%。这样一来，中国共享税涉及的税种过多、比重过大且划分复杂。[16] 总的来说，中央政府可以随时改变让利的大小，例如证券交易印花税的地方分享比例1997年以前是50%，随后逐步降到现在的3%；2002年，原来归地方财政收入的企业和个人所得税变成国家和地方对半分，2003年又进一步变为二八分，地方只能拿到20%。[17] 经过不断调整，分税制基本实现了改革的初衷。

　　分税制的目的是提高“两个比重”——全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政的比重，而分税制的实施确实促进了中央和地方财政收入的持续快速增长。分税制前，中央每年财政收入增收额徘徊在200-300亿元左右，年均增长率约10%；分税制实施后，全国财政收入年均增长20%，每年增加约1000亿元。不仅如此，地方财政也得到大幅度增高。但是分税制更多的是提高了中央相对财力，全国预算总收入占GDP的比重上升有限。如图1显示，1994-95年的比例继续徘徊在11%左右并保持下降趋势，1996年开始回升，到1999年上升到近14%，目前维持在20%上下。相比之下，欧洲国家的比重大约是50%。[18] 但是在政府责任制没有完全明确和开支透明度有待提高的情况下，维持全国财政收入占GDP的现有比例应该是明智的。

　　分税制虽然基本实现了预设的目标，却仍然存在不少问题。首先，分税制没有解决税制不平等问题。在实施分税制的过程中，中央采取了温和的渐进式改革，采取了一些过渡措施，逐步实现新旧体制并轨。分税制以1993年为基期年，保持地方既得财力不变。但是继续用基数法确定各级政府的体制基数，也延续了“苦乐不均”的状况。[19] 上海对中央财政上交最多，1992年工商税达230亿元，1994年的固定上交额为109亿元。和1993年相比，广东省上交国库的税额也只多了10亿。[20] 另外，地方税制内外有别，违背了税负公平原则。由于涉外企业的税收政策比国内企业优惠，假“三资”企业越来越多，致使地方税收流失严重。事实上，国内不同性质的企业纳税也各不相同。除了十几种具体的交易、资源或支出的特别税之外，工、农、商等不同经济部门和国家、集体、个体、合资等不同所有制形式也实行不同税制，因而从事制造业的国营企业所交纳的所得税和周转税就不同于从事批发的集体企业交纳的税。这种差别性税制不仅违背了公平原则，而且给税收管理带来种种困难，要求税务部门对纳税进行初步估计，增加误差和征收成本。[21]

　　其次，按税种划分收入不利于产业结构调整和优化。地方政府为获得税收返还并参与增量分成，不得不上利大税高的产品或投资高税收的项目，并进行各种“短平快”性质的高附加值产业投资。另外，由于中国经济发展不平衡、地方经济各有特色，中央立法开征的某些税种在某些地方未必有相应的税源，或税源太小而难以征收，不利于地方因地制宜调整配置区域性资源。

　　最后，虽然分税后中央和地方的税收比例在整体上基本到位，但是各地财政收入仍然存在严重的不均衡现象。如图2所示，由于各地人均GDP相差很大，而地方税费占地方GDP的比例大致相同，各地人均税费的数额必然存在相当大的地方差异，诸如贵州、云南、广西、甘肃、江西、安徽等经济相对落后的省份财政收入远低于上海、北京、天津、浙江、江苏、广东等相对发达地区。[22] 更重要的是，地方各级政府的税收分配不尽合理，加上大部分中央转移支付不能直接下达基层，从而造成乡镇财政危机。[23] 在中国财权层层上收的大环境下，地方收入本来相当有限，但是在经过层层截流之后，基层政府收入所剩无几。例如在所得税领域，地方本来可以得到25%国税，但是淮北市又拿走15%，只剩下10%归乡镇所有。[24] 2002年，河南省进行农村税费改革。为了弥补乡镇财政的资金缺口，上级给关口镇的镇村两级35万元的转移支付，但是真正发到镇里却没有那么多。2003年，镇干部了解到中央又给了新的转移支付，但是县财政将县与乡镇的财政分成比例从8：2变成6：4后，就宣布该年没有转移支付。

　　三、地方财政短缺及其后果

　　地方财政的不合理分配导致乡镇公共财政资源短缺，且预算外的乱收费现象严重。[25] 农村税费改革前，乡镇以“三乱”闻名；税费改革后，乡镇财政出现了巨大缺口。安徽省的小岗村是“中国改革第一村”，首先实行“大包干”。当时流行的三句话是：“缴足国家的，留够集体的，余下都是自己的。”但由于“三乱”，后来便没法“缴足”“留够”。林林种种的生猪税、机械管理税、养路费、监理费、检测费、特产税，将农民压得喘不过气来。2000年以来，这些税费逐步取消，村级收入普遍下降。小岗村有村干部7人，支书、主任、文书每人年薪1800，平均每月只有150元，另外4人每人年薪只有1000。但加在一起，也得近万元。村里没有能攒钱的企业，村干部的工资首先没了着落，村里办公费更是一分没有。优抚对象补贴、贫困户的救济和“五保户”的供养，自然全成了问题。现在流行的顺口溜是：“国家财政扶摇直上，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政没啥名堂，村级财政一扫而光。”[26] 2000年税费改革后，安徽省淮北市溪县五沟镇的财政收入一下子从550万元锐减为330万元，但是全年工资就需要500万元，再加上招待、办公等公务支出，一年的财政缺口高达220万元。[27]

　　另一方面，基层政府又承担着完成征税任务的压力。在某种意义上，分税制已经蜕化为“包税制”。每年各级财政收入都有硬性任务指标，上级政府在年初根据支出计划，逐级下达财政收入任务，层层分解，限期上解。县乡一级财政包干制度，一般是县政府年初下达税收增长指标，年终超过指标者全额返还，达不到指标的乡镇，不但工资和运转经费要倒扣，还将在年终考核中被“一票否决”。在难以完成税收上解任务时，各乡镇首先得完成上级规定的税收任务，不足部分由各乡镇自行解决。一些地方只好举债先完成上解任务，债务负担又转嫁给农民；这也迫使一些乡镇财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡，只好拖欠职工的工资，日积月累便造成基层财政赤字越来越大。

　　高指标逼迫乡镇干部采取违法手段完成任务。大约从1996年开始，买税活动悄然抬头。随着乡镇财政的缺口加大，买税开始流行，不少乡镇开始有了相对固定的买税对象。内蒙古自治区西部一些乡镇为方便买税，曾专门在附近城市成立办事处，有的乡干部甚至常年驻外“跑税”。湖南省北部地区一个农业乡，今年初给每个乡干部下达的买税任务是，一般干部5000元到1万元，书记、乡长要完成10万元。这个乡买税的对象主要是外地建筑老板，最远的要跑到浙江去买。“买税”对象主要是建筑、运输等行业企业。因为税票是统一的，交给哪个地方政府都可以，客商也乐意少交税。这种现象在一些乡镇已是公开的秘密。甘肃省河西走廊某乡仅有7000多人口，2005年上级政府给乡里下达税收任务118万元。农业税取消后，现在乡里唯一税源就是工商税收，一年不到50万元。为了完成任务，有120多万元税收是从兰州、白银等地买来的，年终居然超额完成210多万元。买税过程中发生的接待、回扣等费用，均是暗箱操作，一些乡镇干部借此虚列成本，捞取好处，很容易滋生腐败，甚至诱发犯罪。[28]

　　虽然农业税的取消减轻了农民负担，但是地方财政紧缺的现状注定了地方政府会以各种方式敛财，以满足各类正当或不正当的地方开支需求。一个显著后果就是所谓的“土地财政”，也就是地方政府通过滥征滥拆、压低补偿获得财政收入乃至个人灰色收入，造成了大量社会悲剧、群体性冲突以及环境污染、资源浪费等非理性发展现象。2009年底的唐福珍自焚事件触动中央改革城市拆迁制度，但是改革方案的长期搁置和在地方压力下的节节让步都折射出“土地财政”的强大压力。据报道，许多地方的土地收入超过了地方财政的一半以上，成为地方财政收入的支柱。[29] 可以预见，只要地方财政结构不变、“土地财政”压力依在，就不可能从根本上解决各地的滥征滥拆及其所产生的社会悲剧，而“土地财政的”根源正在于不合理的中央与地方财税分配制度。

　　四、走向中央与地方财税关系的法治化

　　要解决上述种种问题，只有在诸多方面实现财税领域的中央与地方关系法治化。[30] 首先，分税制的收入划分应遵循效率、公平和适应等原则。以征税效率的高低为标准，宜于中央集中征收的归中央，相反则应归地方。表1显示，新税制的主要税种是增值税，消费税和营业税是补充税种。但是增值税对发票管理和征收人员素质要求较高，容易出现严重的偷漏税和骗税现象。[31] 由于中国金融系统不发达，企业财会信息披露不规范，企业收入和居民收入透明度都很低，征收所得税的成本很高，近年来的增幅也十分有限。相比之下，增值税的增幅远大于企业所得税。鉴于中国的实际情况，目前只能维持几大税种的税收结构，但是应取消屠宰税、城建税、教育费附加和土地增值税等数额小而征收成本高的税种。

　　与此同时，可以增加资源税的比例并将其主要作为一种地方税，以增加资源丰富的偏远地区的地方收入。在实行联邦制或土地私有制国家，地方公共资源一般属于当地政府享有，因而其投资活动所产出的收益也归地方所有。但是中国不仅是中央集权单一制，而且森林、河流、矿藏等自然资源都是属于国家所有，因而地方只有通过合理的税收分配分享当地资源带来的利益。目前，资源税的征收范围仅包括矿产品和盐类，资源税占整个国家税收的比例是微不足道的（见表1和图3）。如果将森林、水、旅游、牧场等资源纳入征收范围，可以调动地方保护资源的积极性，促进资源的合理开发和有效利用。鉴于中国相对贫困的中西部和东北部都是资源大省，只要保证合理的可持续开发，开征资源税应该是弥补这些地区地方收入不足的有效举措。