香格里拉白水台:关于旧城镇旧厂房旧村庄改造情况的报告

关于旧城镇旧厂房旧村庄改造情况的报告

——2010年11月29日在广东省十一届人民代表大会常务

委员会第二十二次会议上

广东省国土资源厅厅长    招玉芳

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

　　大力推进旧城镇旧厂房旧村庄改造（以下简称“三旧”改造），积极探索存量建设用地二次开发利用的可行之路，是省委贯彻落实科学发展观、有效破解土地供需矛盾的重大决策，也是加快转变经济发展方式、推动产业和城市转型升级的重大战略。2008年以来，在国土资源部的大力支持和省委的正确领导下，我省以部省合作建设节约集约用地试点示范省为契机，积极推进“三旧”改造，取得了初步成效。受省人民政府委托，现将我省开展“三旧”改造有关情况报告如下：

　　一、开展“三旧”改造工作的基本情况

　　按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，我省切实加强对“三旧”改造的组织领导，认真落实“三旧”改造各项政策，积极探索改造模式与运行机制，有效地推进“三旧”改造的开展。据统计，2008年至今年第三季度，全省已完成“三旧”改造项目1683个，涉及改造面积7.89万亩；今年计划启动改造项目约4400个，改造面积超过30万亩。

　　（一）认真落实国家赋予的政策，全面铺开改造工作。

　　在国土资源部的指导和支持下，省政府制定出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）（以下简称《若干意见》），从五个方面进行了政策创新与突破：一是针对无合法手续的存量建设用地完善手续成本较高，现土地使用者缺乏改造积极性的问题，允许按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。二是针对“三旧”改造投入大、开发周期较长、现行改造方式单一、难以调动原土地使用权人积极性等问题，允许对完善手续后的“三旧”用地采取协议出让方式补办出让手续（政府收购储备后再次供地除外）。三是为了保障原土地使用者的开发收益，调动他们支持和参与改造的积极性，在旧厂房改造和旧村庄改造中，政府依法收回企业用地或征收农村集体建设用地出让的，对原土地使用企业或村集体给予不高于土地出让纯收益60%的资金补贴，依照有关规定专项用于支持企业或村集体发展。四是针对改造地块范围周边可能存在边角地、插花地、夹心地，影响地块的整体改造开发等问题，允许将边角地、插花地、夹心地一并纳入“三旧”改造范围，不再按照现行法律政策办理有关报批手续。五是针对在城中村改造过程中，农村集体愿意将农村集体土地变为国有土地，但现行征收的做法程序复杂、审批时间长的问题，允许村集体经济组织自愿将其所有的集体建设用地申请报省人民政府批准征为国有建设用地。实践证明，《若干意见》有效破解了“三旧”改造的制约因素，推动了“三旧”改造工作的开展。

　　为切实落实国家赋予我省的优惠政策，我省主要采取以下措施：一是切实加强“三旧”改造的组织领导。目前，全省绝大部分的市、县、镇均成立以政府主要负责同志任组长的“三旧”改造工作领导小组和专门的工作机构；国土资源、发展改革、住房城乡建设、规划、财政、文化、环保等相关部门互相配合、形成合力，全省已初步构建起市、县、镇三级的纵向联系机制和相关职能部门之间的横向协调机制，为实现对“三旧”改造的统一协调、指导、服务和监督，保障改造工作顺利开展奠定了坚实基础。二是督促各地出台“三旧”改造配套政策。要求各地按照《若干意见》的规定，制定出台土地使用权收购的具体程序和价格、补缴地价的标准、土地出让收益的分配使用管理、改造项目审批等方面的具体操作办法。截至目前，全省各地级以上市政府共出台涉及“三旧”改造地方配套政策101个，初步形成了“三旧”改造的政策体系。三是定期检查“三旧”改造政策的落实效果。明确提出“一年初见成效、两年突破性进展、三年大改观”的阶段性目标，要求今年底前珠三角地区每一个县（市、区），粤东西北地区每一个地级市必须有一个“三旧”改造示范项目。同时，建立“三旧”改造成效统计制度，要求各地按季度上报“三旧”改造工作情况，实时掌握全省“三旧”改造成效。今年4月底至5月初，在全省分8个片区召开国土资源管理重点工作督导会，检查和督促各地落实“三旧”改造工作推进情况。四是切实加强对“三旧”改造的监管。在全省范围内完成“三旧”改造用地调查摸底与标图建库工作，为加强“三旧”改造项目审批，严格限定“三旧”改造政策适用范围，严防搭车报批、蒙混过关等监管工作提供有力保障。对需要以协议出让方式完善用地手续的“三旧”用地，明确要求由地方政府事前制订统一操作办法，按程序集体研究决定，公示审批结果。印发了《关于在“三旧”改造过程中加强预防职务犯罪工作的通知》，积极预防违法违纪行为。

　　（二）坚持规划先行，科学统筹推进。

　　在“三旧”改造中，我省充分发挥规划的龙头作用，注重将社会参与“三旧”改造的积极性与实施经济社会发展战略有机结合起来。明确“三旧”改造规划与年度实施计划编制要点；住房和城乡建设、国土资源等部门认真做好对各地规划编制工作的具体指导。在督促各地加快规划编制与上报备案工作的同时，明确要求各地在规划编制过程中要注重通过加强规划引导和政策调控，力求做到四个“相结合”：即将“三旧”改造与促进产业结构调整相结合，鼓励企业通过自身改造实现“退二进三”、“壮二优三”，为发展战略性新兴产业、现代服务业腾挪空间；将“三旧”改造与提升城市品位相结合，通过对“旧城镇”、“城中村”进行集中整治，有效改善城市面貌，提升城市形象；将“三旧”改造与改善民生相结合，充分尊重被改造土地权利人和村集体经济组织的意愿，让权利人和村集体在改造中得到实惠，确保社会的和谐稳定；将“三旧”改造与历史文化保护相结合，注重保护自然景观与历史建筑，突出文化底蕴，努力实现经济价值、社会价值、文化价值相统一。全省计划编制“三旧”改造规划128个，截至今年11月15日，已报备121个，占计划编制总数的94.5%，其中广州、深圳、珠海、汕头、佛山、韶关、梅州、汕尾、东莞、中山、江门、阳江、湛江、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮等19个地级以上市和佛山市顺德区已全部完成规划编制与审批，其中已完成审查117个，占已经报备总数的96.7%。

　　（三）加大财政支持力度，多渠道筹措改造资金。

　　按照“政府引导、市场运作”的原则，我省充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，调动全社会参与“三旧”改造的积极性。一是切实将“三旧”改造的财政政策落到实处。省财政在耕地保护责任目标履行情况考核奖励中，新设立“三旧”改造单项奖，由省财政安排专项资金，对“三旧”改造工作排名前三名的地级以上市政府予以奖励。同时，督促各市县财政部门按照《若干意见》的有关要求，进一步细化支持“三旧”改造的具体政策措施。如清远市财政结合城乡建设用地增减挂钩方式，将实施“三旧”改造与高寒山区移民、地质灾害隐患点村庄搬迁以及发展特色旅游产业相结合，扎实推进“三旧”改造工作。潮州市财政明确规定对“三旧”改造涉及的城市（城镇）公共建筑、基础设施建设，从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。二是大力探索拓宽“三旧”改造筹资渠道。“三旧”改造政策性强，涉及历史遗留问题多，改造资金缺口较大，我省大力探索从项目土地出让收益中对企业或村集体经济组织进行补贴等优惠政策，采取村集体经济投入、土地入股、引入开发商联合改造、项目公开招商等多种方式，大力引入社会资本参与改造工作，拓宽“三旧”改造的筹资渠道，解决资金瓶颈制约问题。如佛山市各级财政共投入80.6亿元用于“三旧”改造，成功引导514亿元社会资金启动730个“三旧”改造项目。三是落实“三旧”改造政府投入及必要的工作经费。据初步统计，截至目前，全省各级财政“三旧”改造投入达169亿元。如潮州市财政安排725万元经费保证“三旧”改造前期工作及改造规划编制工作开展。珠海市财政投入11.4亿元，用于改善城市环境和推进产业发展。东莞市财政安排3亿元用于扶持“三旧”改造（主要是税费补助）。湛江市财政拨付市级“三旧”改造专项工作经费250万元，同时，各县（市、区）财政在非常困难的情况下，及时安排“三旧”改造资金和相关工作经费，有效地保障了 “三旧”改造工作的顺利开展和政府投资“三旧”改造工程项目的改造建设。

　　（四）积极开展工作试点，探索与推广改造模式。

　　积极在广州、深圳、佛山、东莞等市开展“三旧”改造试点工作，大力探索和推广改造模式。试点城市根据自身的实际情况，分类推进，形成了“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”的工作思路，以及不同的“三旧”改造模式和运行机制。根据“三旧”改造对象的被改造程度不同，改造模式可分为拆旧建新、部分更新、修旧如旧、配套完善等四种；根据“三旧”改造投资主体的不同，改造模式可分为政府投资改造、社会资金投资改造、集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造等四种。如佛山市创造出旧城镇、旧村居、工矿厂企、生态环境等六种改造类型，以及都市农业和现代农业综合开发、主题文化公园建设等五种改造模式；深圳市全面推进城市更新工作，先后开展了城中村和工业区升级改造，这些都为全省铺开“三旧”改造提供了有益的经验借鉴。2009年11月在佛山市召开的全省“三旧”改造现场会和今年9月在广州市召开的全省“三旧”改造座谈会上，总结推广了试点城市成功改造模式与运行机制，有力促进了全省改造工作的开展。

　　二、“三旧”改造取得的阶段性成效

　　从前一阶段的实践情况看，我省“三旧”改造工作不仅促进了节约集约用地，而且在扩大内需、促进产业结构调整、推动城镇化建设、保障和改善民生等方面都具有明显成效，为促进经济发展方式转变做出了积极贡献。主要体现为“五个促进”：

　　一是促进结构调整，提升了产业竞争力。淘汰了一批“两高一资”的项目，培育了一批以低碳为特征的先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业。在已改造项目中，属于产业结构调整项目共971个，占改造项目总数的58%。改造后年产值同比增长了1.88倍。其中，淘汰、转移“两高一资”项目350个，引进先进制造业和现代服务业项目302个，引进世界500强项目26个，有力推进了经济发展方式的转变。

　　二是促进宜居城乡建设，推动了城镇化进程。通过“三旧”改造，有效地降低了建筑密度，完善了配套设施，增加了公共绿地，改善了城乡环境，传承了岭南文化。在已完成的改造项目中，建设城市基础设施项目360个、城市公益事业项目187个、公共绿地项目195个，涉及用地2.47万亩；保护与修缮传统人文历史建筑740万平方米；建设文化设施、文化创意产业等文化建设项目52个，投入资金23亿元，约占同期全省文化娱乐类固定资产投资额的6.36%。

　　三是促进固定资产投资，推动了经济即期增长。通过“三旧”改造，扩大了政府投资，也极大地带动了社会投资。2008年至今年第三季度，我省“三旧”改造已投入资金1766亿元，占同期全省固定资产投资的5.03%，今年前三季度更是提高到6.01%。同时，改造项目的年产值（营业收入）和税收比改造前分别增长了1.67倍和1.36倍。

　　四是促进节约集约用地，增强了可持续发展能力。通过“三旧”改造，促进了低效建设用地的二次开发，使土地利用效率不断提高。据统计，2008年至今我省通过“三旧”改造共节约土地3.51万亩，平均节地率达到44%。按此比例推算，全省360多万亩可供改造的“三旧”用地面积可节约土地超过150万亩，相当于全省未来10年新增建设用地规模的38.5%。

　　五是促进群众生活改善，实现了改造成果的共享。“三旧”改造带动了就业岗位的增加，壮大了集体经济，增加了群众收入，改善了居住条件。在已完成的改造项目中，就业人口从改造前的112万人增加到改造后的163万人，增加了46%；二、三产业就业人口比从改造前的2.07:1变为0.87:1，就业结构进一步优化；村集体收入由改造前的17亿元增加到改造后的37亿元，增长了1.18倍。通过政策引导把改造后的“三旧”用地优先用于保障性安居工程（含廉租房、经济适用房、公租房以及限价房）建设，在已完成的改造项目中，共建设保障性安居工程项目128个，建成保障性住房1.99万套，约占同期全省建成保障性住房的三分之一。

　　三、“三旧”改造工作存在的主要问题及原因

　　虽然“三旧”改造工作取得了一定的成效，但也存在一些问题，主要有以下四个方面：

　　一是推动“三旧”改造的政策体系有待进一步健全。涉及规划、财政、发展改革、金融、拆迁管理等方面的配套扶持政策创新还不够，未能形成与“三旧”改造相适应的完整配套政策体系，影响“三旧”改造工作推进的整体效率。

　　二是拆迁难度大成为影响“三旧”改造的一个重要因素。近年来，由拆迁引发的不稳定因素有所增加。据各地反映，拆迁工作是“三旧”改造，特别是“城中村”改造中的重点和难点。改造实施过程中，拆迁户要求高拆迁补偿现象比较普遍，严重影响项目顺利推进。同时，目前各地纳入“三旧”改造的用地不少属于违法用地，而拆迁主管部门发放房屋拆迁许可证要有土地证或用地批文，这也影响了动迁工作的开展。

　　三是“三旧”改造工作进度不平衡。从2008年至今年第三季度的统计数据分析，已完成“三旧”改造面积最大的市完成改造面积为1.86万亩，最小面积的市为190亩，呈现出珠三角地区发展较快，粤东西北及山区等欠发达地区发展较慢的态势。造成这种状况主要原因是部分地方对“三旧”改造的重要性和“三旧”改造政策的时限性缺乏充分认识，对政策掌握还不够深入，同时也由于欠发达地区土地开发强度小，改造需求不是非常迫切，政府也缺乏相应的财力支持改造工作。

　　四是“三旧”改造的综合效益还不能完全发挥出来。尽管全省已改造项目用地用于住宅建设仅占23%，但部分城市“三旧”改造用地住宅用途比例偏高。2008年至今年第三季度，全省共有9个地级以上市“三旧”改造后用于房地产开发面积占改造总面积的比例超过50%，个别市比例超过90%。改造类型单一、过分偏重于房地产，影响了“三旧”改造综合效益的充分发挥。

　　四、下一阶段工作思路

　　为切实解决上述存在的问题，更好地推进“三旧”改造，下一阶段我省将重点抓好以下五个方面的工作：

　　一是加强政策创新，完善长效机制。要求各级各部门进一步强化一盘棋的思想，加强协调配合，各司其职，确保改造工作无缝衔接、有序运作。针对目前各地反映的“三旧”改造各环节中出现的问题，督促相关职能部门加快研究出台配套政策，以指导和推动各地开展的“三旧”改造。省国土资源、住房城乡建设、发展改革、监察、财政等部门要开通绿色通道，加快审核流程，共同做好涉及完善征收手续的“三旧”改造用地审查工作；省住房城乡建设部门要研究解决改造过程中遇到的拆迁问题、控制性详细规划修改等问题；省财政、地税等部门要研究解决“三旧”改造中欠发达地区的资金扶持、税费优惠等问题；文化部门要进一步加强指导，落实对“三旧”改造中文化遗产的保护。

　　二是加强规划引导，提高综合效益。在规划编制过程中，督促指导各地从加快经济发展方式转变、建设宜居城乡、保障与改善民生、节约集约用地等多个角度综合考虑，与城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等结合起来，坚决防止改造项目重房地产开发，轻产业发展、基础设施、公共事业和民生工程建设的情况，特别是要结合“三旧”改造工作，加大保障性住房建设用地供给。按照“示范带动，逐步推进”和优先安排重大民生项目及完善用地手续的要求，坚持以项目为载体，既整体推进“三旧”改造工作，又集中力量抓一批精品工程，充分发挥精品工程的示范带动效应，点面结合推进“三旧”改造工作，确保在今年底前珠三角地区每个县（市、区）和东西北地区每个地级市都有一个“三旧”改造示范点。

　　三是加强规范运作，确保有序推进。严格限定“三旧”改造范围，督促各市对“三旧”用地进行实地逐宗核查，确保真实性，杜绝弄虚作假、搭车报批。各级政府和相关部门要严把审核（批）关，对“三旧”改造实施全程监管，确保“三旧”改造各项审核（批）事项程序规范、手续完备、资料齐全。同时，监察、审计部门要提前介入、全程监管，保证改造工作的合法性。加大阳光操作力度，督促各地公开透明规范操作，坚持通过公平协商、公开听证、村（居）民投票表决等方式确定补偿标准和改造模式，切实保障群众的合法权益，实现改造成果的共享，使“三旧”改造成为人民群众满意的民心工程。

　　四是加强绩效考核，落实工作责任。将出台全省“三旧”改造工作考核办法，并在今年底适时派出检查组，对各地级以上市和省直有关部门推进“三旧”改造工作的情况进行检查和考核，对工作表现优秀的单位进行表扬，对工作进展不理想、落实力度不够的单位进行约谈并通报批评。同时，督促各地级以上市相应制订工作绩效考核办法，对各县（市、区）“三旧”改造成效进行量化考核，奖优罚劣，强化各级共同推进“三旧”改造工作的合力。

　　五是加强政策储备，提供经验借鉴。认真总结各地在推进“三旧”改造中创造出来的新做法、新成效、新经验，及时掌握工作中存在不足和问题，不断完善监管措施，进一步推进“三旧”改造政策体系建设，为“三旧”改造的全面推广做好政策储备，为探索存量建设用地管理新模式提供经验借鉴。同时，及时主动与国家有关部门沟通，如实反映工作中存在的一些困难和问题，争取得到国家进一步支持。

　　以上报告，请予审议。