稳粮、增收、统筹、强基：解决“三农”难题的战略构想

日期：2010-03-17 作者：李超民 来源：文汇报                      
    ■李超民
    
    温家宝总理在十一届全国人大三次会议《政府工作报告》中提出，今年将继续加大统筹城乡发展力度，强化农业农村发展基础。温总理的报告透露出中央力保粮食生产、促进农民增收、推动农村经济社会事业发展的思路和坚定决心，必将推动今年的“三农”工作更上一层楼。
    
阶段性特征与“三农”问题实质
    
    党中央科学分析、准确把握了我国经济社会发展的阶段性特征。十七大指出，当前我国发展的阶段性特征，城乡二元经济结构的特征仍很明显，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，发展基础、区位优势和自然禀赋不同，决定了地区差距将会长期存在，发展不平衡仍然是突出矛盾。进入新阶段，中央连续下发了七个“一号文件”，不断出台支农惠农政策。中央2010年“一号文件”提出了稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局的基本思路，这是中央从战略和全局高度，根据市场经济发展的阶段性特征，把握“三农”问题规律，抓住“三农”问题本质，根本解决“三农”重中之重难题的战略构想，对于建设社会主义新农村，意义十分重大。
    
    在这个关键时期，解决“三农”问题尤为重要。所谓阶段性特征，实质是我国向现代化强国迈进过程中，工业化和城市化加快发展必然产生的问题，中国在这方面不能独善其身，甚至由于数千年来的农业传统和社会结构，使社会转型中的“三农”问题，比欧美国家来得更加严重。客观来看，进入21世纪以来，随着我国农业开放度不断提高，城乡经济关联度显著增强，气候变化对农业生产影响日益加大，稳定粮食安全、保持农民收入较快增长、转变农业发展方式、破除城乡二元结构的任务，遭遇越来越大的障碍。“三农”问题核心是农民问题，而农民问题的实质是农民收入问题，根源于传统农业本身、生产资料、劳动主体、农业组织以及社会政策造成的农村社会整体的弱质性，表现为自然风险和市场风险，中外皆然。有关“三农”问题实质的认识多种多样，但是如果不把农民收入问题作为核心议题看待，都显失准确。
    
    解决农业问题的基本政策主要是农业支持；农业支持的政策目标有两个，即稳定农产品供给和稳定农民收入。中央根据我国经济社会发展的阶段性特征，“三农”政策紧紧把握了这两项目标，政策取向直指“三农”问题要害。中央还提出统筹城乡发展，建设社会主义新农村，彻底解决“三农”问题的发展观，为根除“三农”顽疾指出了正确之路。
    
稳粮、增收、统筹、强基工作仍存隐忧
    
    近年来，中央出台了一系列支农惠农政策，推动了“三农”问题的逐步解决。但是，在农业支持政策发挥重大作用的同时，稳粮、增收、统筹、强基工作还面临一些亟待重新审视和解决的问题，观其要者，如解决产粮大省大县粮食增产越多越穷的现象、统筹建立农村社会保障体制、提高补贴效率和农村金融发展问题。
    
    现行粮食补贴政策区域执行成本失衡。我国各地情况不同，作为当前粮食补贴政策的主要资金来源，中央拨付比例在不同地区间差异较大。而粮食风险基金与地方财力直接相关，在粮食省长负责制下，风险基金只有一半用于直补，其余仍承担着地方粮食安全责任。由于种粮比较效益低，很多产粮大县财政收入增长缓慢，往往成了财政穷县。如果削减资金势必影响地方粮食安全，特别是在区域市场一体化实现以前，当出现某种紧急状态时，地方为求自保，就可能影响国家粮食安全，这种粮食补贴政策的潜在成本一旦实际发生，后果难以估量。十七届三中全会指出，要逐步取消地方粮食风险基金的地方配套，对增强地方粮食安全保障能力有重要意义。这次《政府工作报告》也强调，加强对产粮、养猪、养牛大县的财政扶持。
    
    农村社会保障和公共事业发展滞后，直接制约农村稳粮、增收、统筹、强基工作。改善农村民生是全面建设小康社会的重点任务，2009年国务院发布了新型农村社会养老保险试点的指导意见，这是继农村取消农业税、实行农业直补、新农合之后又一重大惠农举措。中央提出，2010年要加强农村公共服务能力建设，改进教育培训、就业、医疗卫生、公共文化服务，强化乡村正常运转的财力保障。从2010年开始，实行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，使农民工与其他人员一样，基本养老保险关系可在跨省就业时转移。
    
    农业补贴效率有待继续提高。农业补贴政策涉及部门多，协调困难，降低了补贴效率。统计显示，随着中央惠农资金大幅增加，涉农犯罪案件明显增多。村官违纪违法案件占基层查处案件的70%以上，既损害了农民利益，也不利于中央政策的贯彻落实。另外，直接补贴政策运行成本很高。有的省粮食风险基金按季均衡拨付和分两次发放直补款，既增加工作成本，也不方便农民。另一方面，有的省按实际播种面积补贴，在核实面积时需多次张榜，工作量很大。而从补贴结构看，农资补贴比重较大，虽然支持了相关行业就业和发展，但却影响补贴效率。
    
    农村金融机构难以满足农民的信贷需求。资金极度稀缺是制约当前农业和农村发展的重要因素，也是我国农村经济全面发展的瓶颈。据调查，亲戚朋友间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。农户从农村信用社获得5000元以上的借款困难较大。考虑通过建立农业保险和再保险体制，为农村信贷机构加大农贷资金投放进行风险分散，已成为当务之急。
    
    好政策还要通过具体措施积极推行。中央财政支农政策效能已经充分显现，通过改革县乡财政体制，使相关政策与财政支农政策配套，进一步提高效能，极为迫切。2010年，在有1万多亿的财政赤字情况下，中央财政仍将安排“三农”投入8183亿元，同比增加了930亿元，显示了中央政府加大统筹城乡发展力度，强化农业农村发展基础的决心，必将进一步推动“三农”难题的根本解决。
    
发达地区农业发展与解决重中之重难题
    
    沿海发达地区应当在统筹发展、解决“三农”难题方面走在前列。改革开放以来，沿海发达地区农村正由传统农业单一发展模式向农、林、牧、渔业综合发展模式转变，农作物播种面积逐渐减少，粮食总产量占全国比重逐步下降，种植结构趋于多元，棉花、水果等经济作物产量显著提升，工业化和城镇化进一步加速，农村人和城里人的差别也在缩小，这与各地政府部门积极落实中央政策，解决“三农”难题的努力是分不开的。
    
    进入21世纪，工业化与城镇化正推动本地区转变为现代农业发展与新农村建设的先行区，农村的社会和生态功能显现，设施农业、创汇农业、生态农业等成为现代农业经济新导向。包括上海在内，未来东部沿海发达地区农业发展应当把握生产、社会、生态和文化多功能属性特征，借助工业化与城镇化快速发展的良好外部条件，规划发展都市型、外向型、特色型、生态型农业。同时，优化农业生产布局，建设集约高效农业生产基地，积极落实国家粮食安全战略。要发挥本地农业科技优势，加大良种培育工作力度，加快农业科技创新和推广，在转基因生物新品种培育科技重大专项方面有所突破。为此，在中央建设社会主义新农村指示的指导下，各地结合实际，发挥本地政策、资金、人才和地域优势，通过实施区域农业综合开发、农村金融、社会保障建设等政策，再造农村基础设施，加大城乡社会保障体制统筹建设，强化农村经济发展的基础，推动城市经济资源向农村地区流动，把解决“三农”问题、实现农村工业化和城镇化，进行政策对接，这必将率先在沿海发达地区化解“三农”顽疾，为落实中央稳粮、增收、统筹、强基战略构想作出贡献。
    
    （作者为上海财经大学农业经济研究中心副教授、博士）