仙女山露营游记:监督的含义及其与制约的区别

    有人说，监督就是监察与督促。这是字面的解释，并未道出监督的实质所在。实际上，监督是一种政治机制，政治权力的运作机制，准确地说是一种政治权力运行的控制机制。十六大报告中要求“加强对权力的制约和监督”，所说的监督，就是从调整完善政治权力运作机制的意义上提出来的。

    从政治学的意义上，监督究竟是指什么？我们试作解释：监督，就是权力的拥有者当其不便或者不能直接行使权力，而把权力委托给他人行使以后，控制后者按照自己的意志和利益行使权力的制度安排和行为过程。监督孕育于权力的委托与受托的过程之中，是权力的拥有者、委托者与权力的受托者、行使者之间的权利义务关系。

    监督之必然，在于它存在着两个既定的也难以移易的事实前提：

    其一，直接行使全部的国家权力为权力的拥有者所力不能及。在君主制下，一切权力全都属于最高统治者，但最高统治者不可能顾及这种无所不在、无所不管的庞大权力，于是便把权力授予大大小小的官吏。为了确保这些官吏能够忠于最高统治者，唯其利益是谋，对他们的控制即监督就应运而生了。古代中国从秦朝起就建立了监察制度，两千年来沿袭不变。然昏君贪官却屡见不鲜，“周期率”屡试不爽。民主共和之后，改天换地，国家的权力属于了人民，但数以百万亿万计的人民又何以能都来直接行使国家的权力？于是代议制就登上了人类的政治舞台。人民通过选举将自己管理国家的权力委托给他们所信任的代表来行使。正如列宁所言，如果没有代议制，无论是资产阶级民主，还是无产阶级民主，都是无法想像的。既然是“代议”，就说明权力的主体并没有发生变更，人民依然是权力最终的主人。人民委托给代表管理国家的权力之后，还握有监督权，这是人民不会因权力的委托而导致权力丧失的法宝。

    其二，任何权力都具有潜在的两面性：造福人或者危害人，造就人或者腐蚀人。假如我们能够做到把权力交由圣人和天使来行使，我们就不必为防止权力的滥用而费心了。可惜并不存在圣人和天使，我们倒是吃过不少误把凡人当圣人的亏。人们越来越明白了好的制度比人的素质更能靠得住的道理，即如邓小平所说的，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。监督制度，完备的监督制度，就是使坏人无法任意横行，好人能充分做好事而不至走向反面的制度。当然，“制度好”不限于监督，还得有其他的制度，但没有监督，就不可能做到“制度好”。

    有必要强调，民主监督与专制监督不能混为一谈。至少有这些不同：一是，主体不同。民主监督的主体是人民，国家的一切权力属于人民，国家的监督权同样也属于人民。而专制监督的主体就是君主，国家的权力包括监督权都为君主所独享。二是，路径不同。在民主制下，监督与选举是同向的，基本路径是自下而上，自上而下的监督也是以自下而上的授权与监督为前提的。而专制的监督则就唯有自上而下的管道。三是，范围不同。民主政治要求，上至最高领导人，下到最小的“芝麻官”，都无例外地要接受监督。专制监督则不然，君主可以监督任何“命官”，而他本人则不受任何监督。四是，保障不同。民主监督靠法治，依据国家的法律和制度实施监督，所以具有公正性和稳定性。专制的监督是人治，监督的办法和结果以最高统治者的改变而改变，以最高统治者看法和注意力的改变而改变。

    2.怎样才能达到比较理想的监督效果？

    这些年我们在加强监督方面作了很多努力，取得了一定的成果，但并不理想。理想的监督，应该是既能防止权力被滥用，又能保证权力有效行使的监督。不能有效防范权力出现变异和腐败，肯定不是有效的监督。但如果把被监督的权力管得死死的，使其缺乏应有的活力，也不是我们所需要的监督。那么究竟怎样才能使我们的监督处于一个理想的状态呢？这当然需要作多方面的探索。从权力运行机制的设计上，至少应该满足这样一些条件：

    一是，以权制权，即用权力监督权力。对权力的监督当然有多种手段，但最重要的是以权制权。监督对象的性质决定了监督手段的性质。这大概也可以叫做批判的武器不能代替武器的批判。监督权大致又可以分解为知情权、审议权、问责权（质询权）、弹劾权和罢免权。这些权力都是构成监督权所不可或缺的基本要素。离开了这些具体的相互关联的权力设置，监督权就会因其空洞而苍白无力。

    二是，监督权与被监督权适当分离。如果监督权和被监督权由同一机构或者个人掌控，或者如果监督权与被监督权形式上虽是分设但两者之间却有着紧密的利益关系甚至前者就是隶属于后者，监督权就必然会软化、虚化，不可能对被监督权实施严格的监督。历史的经验可以借鉴，我国古代的监察系统原先就是与行政系统同一设置的，地方的监察官员与行政官员难免有纠缠不清的利益关系。汉武帝时打破了地方监察与行政一一对应设置的体制，把全国划分为13个监察区，各监察若干郡县，设地方监察官刺史一名，并制定了《刺史六条》的监察法规。世界上有些国家司法区的设置，蕴含的也是这种权力分离的机制，不过是司法权与行政权的分离而已。

    三是，监督权与被监督权效力相当。权力有大小强弱之分。假如我们要实现以权制权，即用权力监督权力的目的的话，那么我们所设置的监督权的大小强弱即它的“权力量”，应当与被监督权大致相当。就是说，监督权所占有和能够使用的各种政治资源、强制性影响力之充分，足以阻止和纠劾被监督权所发生的违规行为。一个弱小的权力是难以抗御比之强大的权力的滥用的。当然，监督权的“权力量”过大亦非理想的设计。因为，监督的目的是管好被监督权，而不是管死被监督权。监督权设置中的常见问题，并不是监督权设计得过分强大而是过于弱小，以至于形不成真正的监督机制。

    四是，监督权不替代被监督权。政治权力有所分工、各司其职，是现代国家权力配置的一般要求。监督权是控制权力的权力，如果监督权越俎代庖，包揽被监督权的职能，那么监督权本身也就失去了存在的意义。在民主法治的国家里，不允许存在任何不受限制的权力，监督权作为限制权力的权力本身也应该受到限制。监督权的泛用、误用和滥用问题，尽管在我们今天的政治生活中还不突出，还未形成一种普遍性的倾向，但同样是我们在健全监督机制的过程中需要注意加以警惕和避免的。

    3.监督与制约的“同”与“不同”在哪里？

    监督与制约的相通之处，就在于它们同属于权力控制的机制，都是为了规制权力的运行而设置的。从这个意义上，监督与制约可以通用，可以说监督就是一种制约，也可以反过来说，制约也就是一种监督。监督也好，制约也好，这种意识的增强，本身就是政治生活的一种进步表现。

    关于监督的含义，前面已经作了说明。那么制约又该如何理解呢？权力的制约是说任何一个权力在没有得到其他权力支持的情况下，其单独的行使都难以实现权力目的，同时任何一个权力的存在和行使又都会对其他的权力构成牵制。如此，它比之监督就构成了两点不同：一点是，制约是以分权为前提的，权力经过分解后由不同的主体来行使，彼此形成一种掣肘、均衡的关系，权力集于一体是不可能形成对权力的制约的。监督则不同，它是权力的拥有者、委托者对权力的受托者、行使者的一种控制。所以权力监督是以授权为前提的，授权并不改变权力从属的主体。另一点是，权力制约不是单向的，而是互向的、多向的。而权力监督则是单向的，是权力的所有者、委托者对权力的受托者的一种控制，后者对前者没有反向的牵制权、控制权。

    分析说明，对权力的监督和对权力的制约，是两种既有联系又有区别的控权机制。控权机制的选择是由国情条件所决定的。我国人大制度权力配置的机制，发轫于巴黎公社“议行合一”的模式，尽管与其不尽相同。“议行合一”在理论上的深层根基，就是认为人民的主权是不可分割的，因而人民的代议机构必须兼具立法和执法的全部职能。传承这种政治理念和制度安排，我国人大与行政机关、司法机关之间是委托与被委托、监督与被监督的关系，而不是建立在分权基础上的相互制约关系。在邓小平看来，这是我们的优势，符合中国的实际。在权力配置的层面上，这是我国政治制度与西方权力分立、权力制衡的显著区别。

    明确权力监督的含义及其与权力制约的区别，对于我们在健全权力运行机制的问题上，坚持从中国的实际出发，选择正确的路径和办法是很有益的。西方权力制衡的模式我们不能照抄照搬，但它所含有的合理因素，反映了政治文明的有益成果，却是应当借鉴的。比如，我国公、检、法的制度设计，所要体现的就是既分工负责又互相制约的思想。当然实际运行中也还存在着一些问题。现在，十六大报告在论述深化行政体制改革的问题时，提出了“决策、执行、监督相协调的要求”，根据这一要求有的地方政府已经开始了“行政三分权”的改革探索。十六大报告还提出，要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”，在这两个重点监督上，设置权力制约机制是存有较大空间的。

    4.如何改革完善我们既有的监督制度？

    择其要者，应该着重解决好以下几个问题：

    一是，加强人民对人大的监督。人民对人大的监督，即人民对国家权力机构的监督，应该说是我国民主制度中最基础最重要的监督。但人民如何监督人大，我们还缺乏具体的制度安排。近些年来，很多地方人大作了积极的探索，比如，实行人大代表向选民述职、人大常委会邀请群众列席会议、举行立法听证会以及其他一系列扩大人大工作公开性的做法，这些做法对增强人民群众对人大工作的监督起到了一定的作用。但是，从总体上说，人民群众对人大的监督还是一个薄弱环节。强化这一环节，追根溯源，是要完善选举制度。人民对人大的监督是以人民选举人大代表为逻辑前提的。监督不力是果，而选举制度不健全则是因。当选举的民主性还不够充分，选举者行使选择权还不充分的时候，在选举者和当选者之间是不会形成真正意义的监督关系的。与此同时，还要改革完善代表制度，比如自上而下地逐步推行代表专职制，由此在选民和代表之间建立起经常性的、制度化的监督关系。

    二是，加强人大对“一府两院”的监督。关键是实现依法监督。1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》正式提出了全国人大制定监督法的建议，七届、八届人大也有制定《监督法》立法意向，八届人大期间先后有1100多位代表分别联名提出了要求制定监督法的28件议案。九届人大仅一次会议，加快制定《监督法》的议案就有11件，被称为第一号议案。2002年8月，九届人大常委会首次审议了《监督法》草案（共7章73条）。同时，有近10个省级人大出台了各种样式的地方性监督法规。不仅有一个用法律保障监督、强化监督的问题，而且还有一个用法律规范监督的问题。依法行使监督权、集体行使监督权、监督权不能包办代替被监督权、在党的领导下行使监督权，是我们加强人大监督的重要原则。人大制度建设的实践正日益紧迫地呼唤着《监督法》的抓紧出台。

    与此相联系的，是强化全国人大的宪法监督职能。在我国，宪法规定全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。从实际运作看，全国人大常委会已经对备案的地方性法规进行了审查工作。但是由于没有建立专司宪法监督的机构，宪法监督实际上没有很好地开展起来。健全和强化宪法监督机制势在必然。最近，围绕着孙志刚案，法律界的一些青年才俊向全国人大常委会提出的建议，实质就是要由此启动和健全违宪审查机制，以真正实现、切实保障宪法的权威和公民的权利。在宪法施行二十周年大会上，胡锦涛总书记明确提出必须健全宪法保障制度。落实这一精神，将对我国的宪政建设产生重大的推进作用。

    三是，加强党内监督。党内监督是党内民主的重要组成部分。如果党内缺乏监督或者监督不力，那就不会有真正的健全的党内民主。党内民主是党的生命，从这个意义上说党内监督也是党的生命。在我国这样的政治制度和政党制度的具体环境下，执政党党内监督建设确实是关系党的生死攸关的大事。加强党内监督，应该着重解决的问题是：用具体的完备的制度实现和保障广大党员的民主权利包括监督权利；完善党的代表大会制度，充分发挥各级党的代表大会的领导作用和监督作用，研究创设代表的提案权、质询权、弹劾权，树立党代表大会的监督权威；改革完善党内的选举制度和干部制度，用制度将各级领导干部置于党的严格监督之下；改革完善党内的监督体制，从体制和制度上保证党的各级监督机构能够铁面无私地行使监督权；加强党内监督的规范建设，全面提高党内监督的制度化、程序化、规范化水平。